ID
Z>
t—
<
<
>
* De auteur is
hoogleraar
Openbare
financier! aan
de Katholieke
Universiteit
Brabant.
Is beleidscoordinatie goed voor de burger?
Economische integratie versterkt de concurrentie tussen staten. Met effect hiervan op de welvaart van de
burgers is echter zeer omstreden. Met name over de
vraag of bij voortgaande economische integratie internationale coordinatie van overheidsbeleid wenselijk is, wordt verschillend gedacht.
Enerzijds is er de literatuur over belastingconcurrentie, die zegt dot door economische integratie
overheden van een economische unie zullen pogen
om voor zichzelf een zo groot mogelijke belastingbasis te creeren. Daarom warden belastingtarieven
op mobiele factoren laag gehouden om him emigratie te voorkomen en immigratie ervan te stimuleren.
Omdat alle leden van de unie op dezelfde wijze
handelen, zal het belastingtarief in alle landen te
laag zijn, waardoor er dus ook te weinig collectieve
goederen warden aangeboden. Dat leidt tot een
welvaartsverlies voor de burgers. Vanuit dit perspectief is coordinatie tussen landen, met als uiterste een
centrale regering, gunstig voor de burger: hierdoor
kan het te lage aanbod van collectieve goederen
warden gecorrigeerd.
Daar tegenover staat de literatuur die aanneemt
dot overheden deels ook uit zijn op eigen gewin:
de overheid als Leviathan. Dit kan vorm krijgen
door ‘leisure on the job’ of zelfs overdrachten naar
zichzelf ten koste van de belastingbetalers. In deze
visie is een in isolatie optredende overheid te groot,
omdat een deel van de belastingopbrengsten wordt
verspild. Economische integratie heeft dan een
welvaartsverhogend effect omdat overheden door
de concurrentie met andere overheden zich zullen
beperken in hun verspillend gedrag. Coordinatie
moet juist vermeden warden, omdat anders aan
deze overheden de mogelijkheid wordt teruggeven
de burger onevenredig zware belastingen op te
leggen.
Deze twee visies over de wenselijkheid van
centrale besluitvorming in een economische unie,
spelen ook binnen de Europese Unie. Het Verenigd
Koninkrijk draagt de Leviathan-visie uit en is daarom
gekant tegen het overdragen van bevoegdheden
aan een centraal Europees orgaan. Landen als
Nederland en Duitsland zien de overheid meer als
hoeder van de welvaart van haar burgers. Zij achten centralisatie van bevoegdheden binnen de EU
meer gewenst.
Op deze tegengestelde beleidsimplicaties van
beide visies is nu door de Engelse econoom Keen
een nieuw licht geworpen1. Zijn stalling is dat gezomenlijke coordinatie ook bij Leviathan-overheden tot
welvaartswinsten voor de burger kan leiden. De reden daarvoor is dat ook de Leviathan-overheid een
deel van de belastingopbrengst besteedt aan collectieve goederen. Belastingen zijn vaak gekoppeld
aan goederen die collectieve voorzieningen noodzakelijk maken, bij voorbeeld benzine-accijns voor de
aanleg van wegen. Voorts zijn in een democratie
overheden gewongen om collectieve voorzieningen
aan te bieden, al was het alleen maar om hun herverkiezing veilig te stellen. Bij toenemende belastingconcurrentie tussen staten, kan coordinatie dan ook
welvaartverhogend zijn voor de burger. Het volgende voorbeeld moge dit verduidelijken.
Stel, er bestaat in de lidstaten van een economische unie een bronbelasting op inkomsten uit vermo
gen. Als in een lidstaat de inkomsten uit vermogen
/ 100 bedraagt en in die staat wordt het tarief met
1 % verhoogd, dan is de extra belastingopbrengst
minder dan / 1, omdat burgers vermogen uit die
staat zullen terugtrekken om het elders te beleggen.
Als bij voorbeeld / 60 van de belastingbasis weglekt, is de extra opbrengst slechts / 0,40. Als nu
alle landen gezamenlijk het tarief verhogen met 1 %,
zal deze verschuiving van vermogen tussen landen
niet optreden. De extra belastingopbrengst is nu wel
/ 1, omdat er geen weglekeffect optreedt. Deze extra opbrengst van / 0,60 die optreedt door de gecoordineerde belastingverhoging kan ge’i’nterpreteerd warden als een welvaartsverbetering voor de
burger voor zover de extra betaalde belasting ten
goede komt aan collectieve voorzieningen. Het deel
van de belastingopbrengst dat de Leviathan-overheid ten eigen bate aanwendt, is daarentegen voiledig welvaartsverlies voor de burger. Stel dat 70%
van de belastingopbrengst ten goede komt aan collectieve voorzieningen. Dan is de welvaartswinst
van de belastingverhoging voor de burger 0,7 x
/ 0,60 is / 0,42, hetgeen groter is dan het bedrag
dat Leviathan voor zichzelf aanwendt, namelijk
/ 0,30.
•Uit het voorbeeld blijkt dat er een grotere kans
is dat de burger voordeel zal hebben bij coordinatie als het weglekeffect van belastingen groot is. Als
economische integratie betekent dat het weglekeffect toeneemt, zoals veelal wordt aangenomen,
zal de economische eenwording binnen de EU volgens bovenstaande redenering dus vroeg of laat om
een sterker centraal ingrijpen vragen. Alleen als de
overheid een pure Leviathan is en zich niet bekommert om haar burgers, zal coordinatie vanuit welvaartsoogpunt geen winsten maar alleen kosten
voor de burger opleveren. Nu zal de overheid
zelden voldoen aan de extreme typering van een
Leviathan. De analyse van Keen geeft aan dat, zelfs
als de overheid maar een klein beetje om haar
burgers geeft, het al goed is dat er een Europese
regering komt.
H.A.A. Verbon*
1. M. Keen, Pursuing Leviathan: fiscal federalism and international tax competition, paper IIPF-congres, Lissabon, 1995 en
J. Edwards en M. Keen, Tax competition and Leviathan, te
verschijnen in European Economic Review.