Stedeliike vernieuwing en
ruimteliike tweedeling
P. van Diepen en G.H.]. Homburg*
n dit artikel worden drie wijzen voorgesteld waarop de oude stadswijken kunnen
profiteren van moderne kantorenlocaties. De vraag naar laaggeschoolde arbeid kan
de werkloosheid in de oude wijken beperken, vestiging voor nieuwe bedrijven in de
wijk kan aantrekkelijker worden, en het woonklimaat kan verbeteren. De
financiering van beleid dat deze effecten stimuleert is nog een probleem.
I
In de jaren zeventig en de eerste helft van de jaren
tachtig kenden de grote steden leegloop van de binnensteden en ontwikkeling van de periferie1. Hierdoor ontstond segregatie tussen verpauperende binnensteden en een ‘booming urban fringe’. Geleidelijk
aan zijn de negatieve economische, politieke en sociale gevolgen onderkend. Stedelijke vernieuwing
mikt op revitalisering van binnensteden. Omdat de
ontwikkeling van nieuwe hoogwaardige kantoorlocaties vaak nabij de binnensteden plaatsvindt, bestaat het gevaar van een nieuwe segregatie, op een
lager schaalniveau, tussen nieuwe, soms indrukwekkende werkgebieden en de aangrenzende woongebieden, die veelal te kampen hebben met werkloosheid en tekortschietend beheer en onderhoud.
In dit artikel bespreken we de relaties tussen stedelijke vernieuwing en sociale ontwikkelingen in omliggende wijken. Allereerst gaan we in op de factoren
die naar onze mening bepalend zijn voor de interacties. Vervolgens bespreken we drie beleidsstrategieën
om de interacties te beïnvloeden. We illustreren de
strategieën aan de hand van de Kop van Zuid in Rotterdam: een project, waarbij een verouderd havengebied wordt getransformeerd in een nieuw woon- en
werkgebied. Het gebied wordt omringd door stadsvernieuwingswijken waar de werkloosheid meer dan
35% van de beroepsbevolking bedraagt. Vervolgens
gaan we in op enkele aspecten van de uitvoering en
de financiering van beleid. We besluiten met een conclusie over de toepassing van de strategieën in het
licht van de huidige economische ontwikkelingen.
woners en voorzieningen vrijwel geheel verdrongen
worden door meer kapitaalkrachtige stadsbewoners:
een proces van ‘gentrification’. Het Boston van de
eerste helft van de jaren tachtig is hiervan een goed
voorbeeld. Hier is van positieve gevolgen voor de bewoners van omliggende wijken geen sprake.
Een tweede typische situatie treedt op waar weinig interactie met omliggende wijken plaatsvindt. In
Baltimore, waar de stedelijke vernieuwing van de binnenstad in economisch en fysiek opzicht geslaagd is
te noemen, hebben omliggende wijken niet of nauwelijks van de ontwikkelingen kunnen profiteren.
Ook in de Londense Docklands vinden we een sterk
gescheiden ontwikkeling tussen het stedelijke-vernieuwingsgebied en de omliggende wijken.
De voorbeelden laten zien dat stedelijke vernieuwing niet vanzelfsprekend positieve effecten heeft
op de sociaal-economische situatie in aangrenzende
gebieden, zeker niet voor oorspronkelijke bewoners2. Toch zijn er voor de hand liggende economische relaties, waarmee de omliggende wijken kunnen profiteren van de grootschalige projecten. Ten
eerste is het mogelijk dat werklozen aan de slag kunnen in de nieuwe kantoren. Verder kan bedrijvigheid
een stimulans ondervinden als gevolg van vraag vanuit het nieuwe werkgebied (bij voorbeeld in de vorm
van lunchpauzebestedingen
of vraag naar dienstverlening als schoonmaak, catering en dergelijke). Ook
kan het vestigingsklimaat voor ondernemingen in de
omgeving in het algemeen verbeteren. Voort kan een
positieve invloed van stedelijke vernieuwing uitgaan
op het woonklimaat in de omliggende wijken, waar-
Economie van stedelijke vernieuwing
Heeft vernieuwing van de lokale economie door ontwikkeling van nieuwe werkgebieden in de binnensteden positieve sociale gevolgen in omliggende wijken? Vaak blijkt dat niet het geval. Er zijn twee
typische situaties. In Amerikaanse steden brengen de
nieuwe locaties vaak grote veranderingen teweeg in
de omliggende wijken. De nieuwe economische activiteiten hebben tot gevolg dat de oorspronkelijke be-
ESB 1-6-1994
• De auteurs zijn verbonden aan Regioplan onderzoek,
advies & informatie. Zij danken R.e. van Geuns en].W.M.
Mevissen voor hun commentaar op een eerdere versie.
1. Van de stad en de rand, WRR-rapport 37, Den Haag,
1990.
2. Zie voor een overzicht van verschillende projecten en
maatschappelijke
consequenties A. Hereijgers en R. Schoonbeek, Stedelijke vernieuwing aan het water. Het lj-oeverproject in maatschappelijk perspectief Amsterdam, 1992.
r
door een minder eenzijdige bevolkingsstructuur
ontstaat met een bijbehorend vergroot draagvlak voor
voorzieningen. In een optimale situatie kan het sociaal-economische klimaat voor stadsbewoners door
de komst van nieuwe werkgebieden dus aanzienlijk
vooruit gaan.
De vraag is nu waar het van afhangt of deze relaties ook tot stand komen. Naar onze mening zijn de
belangrijkste factoren de werking van de arbeidsmarkt en de aard van de fysieke, sociale en economische omgeving en in het bijzonder de rigiditeit of
juist de flexibiliteit daarvan.
Een eerste factor betreft de werking van de arbeidsmarkt. Naarmate deze meer op lokaal niveau functioneert, zal het effect van nieuwe bedrijvigheid op de
werkloosheid in de wijken groter zijn. Het is echter
niet vanzelfsprekend dat bewoners, en dan vooral
werklozen uit achterstandswijken,
eerder in aanmerking zullen komen voor nieuwe banen in projecten
voor stedelijke ontwikkeling dan stedelingen die verder weg wonen of werknemers van buiten de stad.
Met andere woorden: de arbeidsmarkt functioneert
niet op sublokaal niveau, maar op regionaal niveau3.
Een tweede factor wordt gevormd door de aard van
bestaande fysieke, sociale en economische structuren.
Fysieke randvoorwaarden
spelen een belangrijke
rol in de vorm van de kwaliteit en flexibiliteit van het
woningbestand. Een gebied met slecht onderhouden,
in onbruik geraakte panden in particuliere eigendom
leent zich voor gentrification. In andere gebieden,
waar de fysieke structuur van de woningvoorraad
meer rigide is, ligt dat moeilijker: bij voorbeeld in
een wijk met flatbebouwing of, meer typerend voor
de Nederlandse situatie, in een wijk waar de stadsvernieuwing in een ver gevorderd stadium is. Daar waar
er bijna volledig in de sociale sector is gebouwd, ligt
de fysieke en daarmee de sociale structuur voor jaren
vast. Tussen de twee uitersten van volledige flexibiliteit, waar de markt tot gentrification en verdringing
kan leiden, en volledige rigiditeit, waarbij geen impulsen van een gedeeltelijk vernieuwde bevolkingssamenstelling zijn te verwachten en de sociale problemen verergeren, ligt ergens een optimum.
Of er in de omliggende wijken effecten als gevolg
van bestedingen optreden hangt eveneens in grote
mate van de kwaliteit van de omgeving af, net zoals
de mogelijkheid om in een vraag naar goederen en
diensten vanuit het nieuwe werkgebied te voorzien.
Als we de verschillende relevante factoren overzien, wordt duidelijk dat positieve effecten van nieuwe kantoorlocaties op de sociaal-economische
situatie in de omliggende wijken niet vanzelfsprekend
zullen worden gerealiseerd. Waar positieve effecten
uitblijven, dreigt het gevaar van stedelijke tweedeling
en segregatie. Dit is uiteraard, sociaal en politiek, een
ongewenste situatie. Er wordt dan ook gezocht naar
mogelijkheden om positieve effecten van de projec. ten voor stedelijke vernieuwing te bewerkstelligen in
de aangrenzende wijken. De vraag is welke instrumenten toegepast kunnen worden en wat er van verwacht mag worden. In de volgende paragrafen bespreken we drie strategieën die naar onze mening
belangrijk zijn: ‘werkgelegenheid
voor werklozen’,
‘ontwikkeling door uitstraling’ en ‘woon- en verblijfklimaat,4.
Werkgelegenheid voor werklozen
De nieuwe kantoren bieden vooral werk aan hoger
opgeleiden, terwijl de werkloosheid bij lager opgeleiden geconcentreerd
is. Dat houdt niet in dat de ontwikkeling van nieuwe kantoorgebieden
zinloos is als
instrument van werkloosheidsbestrijding.
Er zijn immers wel laaggeschoolde banen bij toeleveranciers
zoals de bouw, de schoonrnaaksector, beveiliging,
catering en de grafische industrie5. Effecten op de
vraag naar arbeid van laag opgeleiden doen zich
daarbij niet in de direct omliggende wijken voor,
maar op stedelijk of regionaal niveau6.
Is het zinvol en haalbaar om te proberen nieuwe
arbeidsplaatsen van de projecten voor stedelijke vernieuwing te laten bezetten door werklozen in aanliggende woongebieden? Dat hangt in de eerste plaats
af van het aantal banen dat op deze wijze voor werklozen beschikbaar komt. We nemen als voorbeeld de
Kop van Zuid. Met de verwachte investeringen en
het tempo van bouwen ingebruikneming kunnen
we een schatting maken van de ontwikkeling van de
omvang van de werkgelegenheid
en de vraag naar arbeid in de komende jaren. Aan de hand van (onder
andere) de ervaring met de kantoorgebieden
in Amsterdam-Zuidoost schatten we wat het aandeel van
laag opgeleide werkgelegenheid
hierin zal zijn7. Alleen de vrijkomende banen zijn interessant, dat wil
zeggen:
• de vraag in de bouw;
• de vraag bij ondernemingen
die zich nieuw in de
(Rijnrnond- )regio vestigen; en
• de vervangingsvraag bij bedrijven die zich op de
Kop van Zuid vestigen.
3. Deze conclusie lijkt niet alleen op te gaan voor nieuwe
werkgebieden,
maar ook voor oudere bedrijfsterreinen
in
de bestaande stad, hoewel het voor laag opgeleide werknemers misschien wat minder sterk geldt dan voor de hoog
opgeleiden. Zie L.M. Boon en M.E. Veldhoen, Oude en nieuwe bedrijfsterreinen
in Amsterdam, in: Op grond van cijfers, (0+5 Amsterdam), oktober 1993; M.E. Veldhoen en
R.e. van der Mark, Een vergelijking tussen enkele oude en
nieuwe bedrijfsterreinen in Amsterdam, Leiden, 1993.
4. De strategieën zijn nader uitgewerkt in ons onderzoek
naar wederzijds profijt rondom de Kop van Zuid in Rotterdam. Van het onderzoek wordt verslag gedaan in P. van Diepen en G.H.]. Homburg, Een maatschappelijk-economische
effectrapportage voor de Kop van Zuid, Amsterdam, 1993.
5. L.M. Boon en]. Galle, De indirecte werkgelegenheidseffecten van kantorengroei, Dienst Ruimtelijke Ordening, Amsterdam, 1991.
6.In de omvangrijke kantoorconcentraties
in AmsterdamZuidoost bestaat ook de nodige laagwaardige werkgelegenheid, maar die wordt slechts in geringe mate ingevuld door
laag opgeleide werklozen uit het naastliggende woongebied. Zie: ].B.M. Heutinck en G.H.]. Homburg, Arbeids-
markt en werkgelegenheid in de Amsterdamse Zuidoostlob,
Amsterdam, 1991.
7. Voor de bouw gebruiken we cijfers uit: Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB), Het arbeidsbestand in
de bouwnijverheid 1989/1990, Amsterdam, 1991.
Uiteindelijk komen jaarlijks enkele honderden vacatures voor laag opgeleiden beschikbaar (zie tabel 1)
Onder normale omstandigheden
zal een deel van de
vacatures ingevuld worden vanuit de omliggende wijken. In dit geval is er slechts een geringe invloed op
de ontwikkeling van de werkloosheid. Als we aannemen dat, met een forse inzet van scholings-, werkervarings- en ander instrumentarium, een belangrijk
deel van de werklozen in de omliggende wijken geschikt gemaakt kan worden voor de vacatures, en als
er maatregelen kunnen worden getroffen (bij voorbeeld een positieve-actiebeleid
voor werklozen) om
de banen voor een belangrijk deel ten goede te laten
komen aan de werklozen in de omliggende wijken,
wat betekent dat dan, in een optimale situatie, voor
de werkloosheid in de omliggende wijken?
In een gunstig investeringsscenario
(dat in de huidige marktsituatie niet haalbaar is) zien we een vermindering van de werkloosheid optreden; in een wat
minder gunstig scenario, dat vooral een trager investeringstempo betekent, zijn de uiteindelijke effecten
wat geringer en is sprake van een stabilisatie. De beperkte effecten op het werkloosheidspercentage
zijn
mede gevolg van een toename van de beroepsbevolking als uitvloeisel van de huidige demografische
structuur.
De cijferexercities leiden tot de conclusie dat, bij een
uiterste krachtsinspanning
in termen van arbeidsvoorziening, die bovendien in gunstige economische omstandigheden plaatsvindt, stedelijke vernieuwing aanzienlijk kan bijdragen aan de bestrijding van
werkloosheid in omliggende wijken. Toch betekent
dat niet dat de werkloosheid op het stedelijk gemiddelde komt te liggen.
Aan de werkgelegenheid-voor-werklozen-strategie kleven enkele tamelijk fundamentele problemen.
Allereerst is er de kwaliteit van het aanbod. Dit is een
beïnvloedbaar probleem: er kunnen substantiële inspanningen worden verricht voor scholing en arbeidsinpassing. Andere problemen zijn moeilijker te beïnvloeden: toekomstige werkgevers zijn onbekend en
in ieder geval nog niet aanspreekbaar op hun vraag
naar arbeid. Er kunnen dan ook geen afspraken over
werkgelegenheid
voor werklozen worden gemaakt.
Een probleem is verder dat gemeenten het moeilijk vinden om aanvullende eisen met betrekking tot
arbeidsvoorziening
te stellen aan investeerders; dat
gaat eigenlijk alleen bij echte toploacties waarvoor
investeerders staan te dringen. Die zijn er nauwelijks
in Nederland. In de huidige marktsituatie is men al
blij als er iemand wil investeren. Wel zijn er als aanspreekpunt nog de ingeschakelde bouwondernemingen, waar werklozen ingeschakeld zouden kunnen
worden. De internationale aanbesteding bij overheidsopdrachten
zou hier een probleem kunnen vormen, maar in de Amsterdamse praktijk rond de Piet
Hein-tunnel blijkt dit mee te vallen: ook met een buitenlandse aannemer kunnen afspraken over de inzet
van werklozen worden gemaakt.
Overigens moet duidelijk blijven dat het hier hoe
dan ook om een herverdeling van werk en werkloosheid gaat.
ESB 1-6-1994
Tabel 1. Prognose ontwikkeling werkloosheid omliggende wijken
Kop van Zuid zonder en met actief beleid
Actief beleide
InvesArb.- WerkloosJaar Beroeps- Werkl.heid
bev.
heida teringb_ plaatsen
x 1.000
1
2
3
4
5
10
%
8.750
40
41
42
43
43
43
8.906
9.062
9.218
9.375
10.156
f
Geen actief beleidd
‘ Arb.- Werkloosplaatsen heid
mln
x 1.000
x 1000
%
x 1.000
x 1000
%
300
600
900
1.200
1.365
2.190
70
151
241
340
428
982
3.430
3.500
3.565
3.623
3.603
3.320
39
39
39
39
38
33
15
34
54
78
98
228
3.485
3.617
3.752
3.885
3.933
4.139
39
40
41
42
41
40
a. Werkloosheid in de omliggende wijken zonder de invloed van het stedelijk
vernieuwingsproject.
b. Cumulatief.
c. De vraag naar arbeid in de omliggende wijken als gevolg van het stedelijk
vernieuwingsproject en de resulterende werkloosheid, als er actief beleid
wordt gevoerd (dan wordt ervan uitgegaan dat l00!ó van de banen in de bouw
en 25% van de banen in de exploitatie vervuld wordt door mensen uit de omliggende wijk).
d. Als c, maar dan zonder actief beleid. De cijfers zijn dan 2% voor de bouw
en 6% voor de exploitatie.
Ontwikkeling
door uitstraling
Een tweede strategie behelst de economische ontwikkeling in de wijken die aan projecten voor stedelijke
vernieuwing grenzen. Er zijn drie mogelijkheden:
• de ontwikkeling van toeleveringsrelaties, waarbij
we de aandacht vanuit het perspectief van de
werkloosheidsbestrijding
vooral op laagwaardige
zakelijke dienstverlening richten;
• de benutting van lunchpauzebestedingen
van werknemers in winkels en horecagegelegenheden;
en
• de vestiging van bedrijven die gevoelig zijn voor
het imago van een grootstedelijk project.
De mate waarin de drie mogelijkheden benut kunnen worden hangt af van fysieke en economische
kenmerken van de locatie. Deze mogelijkheden voor
economische ontwikkeling, de voorwaarden waaraan
voldaan moet worden en de mate waarin dat moet
gebeuren zijn in schema 1 weergegeven.
Voor bedrijven die als toeleverancier van (laagwaardige) zakelijke diensten (zoals schoonmaak, beveiliging, catering, drukwerk) kunnen optreden, geldt dat
er eigenlijk geen argumenten zijn voor het aangaan
van relaties die op nabijheid gebaseerd zijn. Deze bedrijven functioneren hoofdzakelijk op stedelijk, regionaal of nationaal schaalniveau. Alleen de toevallige
aanwezigheid van een geschikte economische structuur in de omliggende wijken kan er voor zorgen dat
de verdere ontwikkeling gestimuleerd wordt. In de
oude wijken rondom de Kop van Zuid blijkt dit niet
het geval te zijn: de bestaande economische structuur
sluit niet aan bij de toekomstige vraag naar dienstverlening vanuit de Kop van Zuid8. Bovendien is de
Kop van Zuid in de toekomst voldoende ontsloten
8. Job Creation, Onderzoek midden- en kleinbedrijf Kop
van Zuid, Rotterdam, 1991.
r
Schema 1. Voorwaarden voor economische ontwikkelingsmogelijkheden van gebieden rond grootschalige projecten
toelevering (laagwaardige) diensten
+
bestedingen
werknemers
imago/
uitstraling
+
+
++
+
+
lijk betekenis: een klein bakkertje of kruideniertje dat
de lasten niet meer op kan brengen en moet sluiten
betekent voor ouderen dat loopafstanden toenemen.
Deze problematiek hebben stadsvernieuwingsoperaties al eerder te zien gegeven: het voorzieningenniveau is afgenomen door de hogere huren van bedrijfsruimten na de stadsvernieuwing.
+
Woon- en verblijfklimaat
om de diensten en produkten van elders uit de regio
naar de Kop van Zuid te brengen.
Voor bestedingen van werknemers, vaak in de
luchpauzes gelden heel andere voorwaarden: bereikbaarheid op loopafstand en een goed en aantrekkelijk verblijfsklimaat zowel op de route als op de locatie (omgeving, terrasjes, broodjeszaken, restaurantjes,
winkels) zijn van belang. Ook hier is de uitgangspositie dus cruciaal; attractiviteit moet er op de een of andere manier zijn. De loopafstand kan eventueel door
fysieke ingrepen (een doorbraak door fysieke bebouwing, een voetgangersbrug, nieuwe loopverbindingen) verkort worden. Voor de Kop van Zuid geldt dat
het grootste deel van de omliggende wijken niet op
loopafstand ligt. Wel wordt er mogelijk een voetgangersbrug aangelegd, die Katendrecht, met de nodige
horecavoorzieningen,
bereikbaar maakt. Voor de overige, grotere wijken biedt dit geen oplossing. Bovendien is de aantrekkingskracht van deze wijken vooralsnog niet groot. Economische ontwikkeling als
gevolg van bestedingen door werknemers ligt dan
ook niet in de lijn der verwachtingen.
Er zijn bedrijven en bedrijfjes die op de een of andere manier willen profiteren van de uitstraling van
het nieuwe werkgebied (startende ondernemingen in
de dienstensector, bedrijfjes in de ambachtelijke of artistieke sector, bedrijven die gevoelig zijn voor centrumontwikkeling), maar die de huren daar niet op
kunnen of willen brengen. Ook voor de vestiging
van deze bedrijven is bereikbaarheid, nabijheid en
verblijfsklimaat, net als voor de werknemersbestedingen, belangrijk; loopafstand speelt een veel geringere
rol. Verder gaat het er om dat de lokaties van deze
bedrijven dichtbij genoeg liggen om met het grootschalige project geassocieerd te worden.
Vestiging van dergelijke ondernemingen kan bewust gestimuleerd worden op aantrekkelijke locaties
in de omliggende wijken, zoals pleinen en verbindende routes. Er kunnen zo ‘satellieten’ in de wijken tot
stand komen die op hun beurt weer bijdragen aan de
uitstraling en een imagoverbetering. Beleid om de
vestiging te bevorderen kan bestaan uit het situeren
van bedrijfsgebouwen met een aantrekkelijk profiel
op geschikte locaties, verbetering van de kwaliteit
van de infrastructuur (met name de bereikbaarheid)
en verbetering van de openbare ruimte. In de wijken
rondom de Kop van Zuid bestaan daarvoor zeker mogelijkheden, waarvoor Gok reeds concrete plannen
ontwikkeld worden.
De aanpak brengt wel sociale problemen met
zich mee. Een deel van de huidige, vaak marginale
bedrijvigheid zal verdrongen worden door verhoging
van de huurprijzen. Deze bedrijvigheid mag dan marginaal zijn, ze heeft voor de buurtbewoners wel dege-
Een derde strategie is gericht op het woonklimaat.
Het probleem van een dreigende nieuwe segregatie
doet zich bij uitstek voor rond oude, verpauperende
wijken met een hoge werkloosheid. Voor sommige
categorieën stadsbewoners kunnen ze een gewenst
woongebied vormen, vaker is dat echter niet het geval. Dit geldt ook voor Feijenoord en Afrikaanderwijk, de grootste oude wijken rondom de Kop van
Zuid. Deze wijken behoren tot de minst gewaardeerde woongebieden van Rotterdam.
Er zijn drie manieren om, gebruik makend van de
impuls die van een project voor stedelijke vernieuwing uitgaat, het woonklimaat te verbeteren en een
meer diverse bevolkingssamenstelling
te verkrijgen:
• een extra investering van gemeente en woningbouwcorporaties in woningen en woonomgeving,
waardoor huidige en nieuwe bewoners zich sterker bij hun woonomgeving betrokken voelen en
activiteiten rond stedelijk beheer veel effectiever
kunnen worden;
• bouw van koopwoningen en duurdere huurwoningen. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan de
vermindering van de eenzijdigheid van de bevolkingsstructuur. De koopkracht kan toenemen en
het beeld van eenzijdige wijken met een verpauperende, vaak werkloze, bevolking verandert. Dergelijke duurdere woningen zullen goed in de markt
kunnen liggen in verband met de uitstraling van
een stedelijk-vernieuwingsproject.
De mogelijkheden zijn echter niet overal aanwezig. Vaak is in
oude stadswijken de stadsvernieuwing inmiddels
voor een belangrijk deel voltooid. Daardoor is de
ruimtelijke, maar ook de sociaal-economische
structuur, voor jaren vastgelegd. Alleen waar letterlijk nog ruimte is, kan de strategie van duurdere
nieuw- of verbouw gevolgd worden. Voor de Kop
van Zuid geldt dat ruimte voor nieuwbouw gevonden wordt op een in onbruik geraakt spoorwegemplacement. Maar het kan ook anders: in Amsterdam-Zuidoost wordt ruimte voor duurdere
nieuwbouw gecreëerd door het slopen van een
aantal galerijflatgebouwen;
• aanpassing van het woningtoewijzingsbeleid.
Hierover wordt in diverse steden gediscussieerd. Sommigen menen dat uitsluitend factoren als omvang
van het huishouden en positie op de wachtlijst in
aanmerking moeten worden genomen; anderen
pleiten voor het rekening houden met sociaal-economische kenmerken (het hebben van een baan,
de hoogte van het inkomen). Ook wordt wel gepleit voor etniciteit als factor bij woningtoekenning. De laatste aanpak lijkt ons verwerpelijk. De
tweede benadering kan wel effectief bijdragen aan
het tegengaan van verpauperingstendensen.
In algemene zin geldt dat daar waar letterlijk nog de
meeste ruimte is voor nieuwe ontwikkelingen de
meest ingrijpende veranderingen ten aanzien van
woonklimaat en bevolkingssamenstelling
kan plaatsvinden. Waar dit niet het geval is, moet volstaan
worden met het zoveel mogelijk betrekken van de
bestaande bewoners bij het tegengaan van verpaupering, onder meer door versterking van het fysiek en
sociaal beheer van het gebied (schema 2). Dit laatste
is het geval in de omliggende wijken van de Kop van
Zuid. De stadsvernieuwing is hier inmiddels voor een
belangrijk deel voltooid, waarmee de ruimtelijke en
de sociaal-economische structuur grotendeels is vastgelegd.
Uitvoering en financiering
Stedelijke vernieuwing houdt ook de verantwoordelijkheid in voor het bestrijden van een (verdere) stedelijke tweedeling. De overheid zal, door middel van
de drie genoemde strategieën, initiatieven moeten
nemen, in samenwerking met onder meer bewonersorganisaties, arbeidsvoorziening en ondernemers
Gebleken is dat van initiatieven vanuit een gevoel van maatschappelijke verantwoordelijkheid
van
ondernemers niet al te veel verwacht mag worden.
Wel ontstaat er rond projecten voor stedelijke vernieuwing meer maatschappelijke discussie en ook
maatschappelijke druk op ondernemingen, waardoor
de kans op participatie toeneemt.
Vooral voor de werkgelegenheid-voor-werklozenstrategie is de betrokkenheid van ondernemingen
van cruciaal belang. Hieraan kan vorm worden gegeven in een onderhandelingssituatie
tussen gemeente
en ondernemers: als de gemeente, samen met arbeidsvoorziening, voor gemotiveerde en redelijk gekwalificeerde werknemers zorgt, moet van ondernemers gevraagd worden om zich open te stellen voor
dit arbeidsaanbod. Voor de strategieën die aangrijpen
bij het woon- en verblijfklimaat en de ontwikkeling
door uitstraling zal de overheid bestemmingsplannen
moeten aanpassen, plannen en projecten ontwikkelen, randvoorwaarden creëren en de leefbaarheid bevorderen.
Dit roept wel de vraag op naar de financiering
van maatregelen. Daarvoor staan in principe verschillende wegen open: ten eerste reguliere middelen
voor arbeidsvoorziening, stedelijk beheer en sociale
vernieuwing; ten tweede fondsen, gevoed door ondernemingen (projectontwikkelaars,
bouwondernemingen, gebruikers); ten derde additionele middelen
van de (gemeentelijke) overheid.
Het gebruik van reguliere middelen lijkt ons niet
ter discussie te staan. Fondsvorming is wel problematisch: al eerder is aangegeven dat gemeenten niet
staan te springen om extra eisen te stellen aan investeerders en toekomstige gebruikers met betrekking
tot de inschakeling van werklozen. Datzelfde geldt
ook voor het vullen van een fonds voor het tegengaan van verpaupering in omliggende wijken. Dat
houdt in dat de gemeentelijke overheid een aanzienlijke bijdrage zal moeten leveren. Bijdragen van ondernemingen blijven gewenst, maar moeten als aanvullend worden beschouwd. De gemeente kan
ESB 1-6-1994
Schema 2. Rangorde van mogelijkheden om woon- en verblijfklimaat te beïnvloeden naar flexibiliteit fysieke structuur
Bijdrage bewoners aan
sociaaVfysiek beheer
Gemengd
bouw~
Toewijzingsbeleid
• ligt vast
1
3
2
• biedt ruimte
3
1
2
Fysieke structuur:
proberen haar bijdrage te bekostigen via een opslag
op de grondprijs. Dit kan echter negatieve gevolgen
hebben voor de gronduitgifte. Om een indruk te geven van de financiële consequenties: als we uitgaan
van een bedrag ter hoogte van een procent van de totale investeringen dat aan bestrijding van de tweedeling zou moeten worden besteed en als dit bedrag
ten laste wordt gebracht van de huurprijs voor kantoren, betekent dit een extra kostenpost van vijf à tien
gulden per vierkante meter per jaar.
Uiteindelijk is de vraag dan toch: wat heeft de
overheid er voor over om verpaupering tegen te
gaan? Kan de gemeente uit de algemene middelen
gelden vrijmaken voor het gebruiken van stedelijke
vernieuwing voor sociaal-economische verbeteringen
in omliggende wijken en daarmee het tegengaan van
een stedelijke tweedeling?
Conclusie
Er kunnen drie strategieën worden ingezet om een
tweedeling rond projecten voor stedelijke vernieuwing te voorkomen. De werkgelegenheid-voorwerklozen-strategie alleen kan een verdere neergang
helpen stoppen, maar is niet voldoende om de werkloosheid substantieel terug te dringen. Andere strategieën zijn eveneens noodzakelijk: de stimulering van
nieuwe bedrijvigheid door benutting van de uitstraling en de beïnvloeding van de bevolkingssamenstelling. De beide laatstgenoemde strategieën brengen
de mogelijkheid van verdringing en dus conflicten
met zich mee. Hier zal zorgvuldig naar een balans
moeten worden gezocht. Het zal onder andere van
de ruimtelijke structuur, de stand van zaken in de
stadsvernieuwing, de sociale organisatie in de wijken
en het draagvlak onder de bevolking afhangen of en
hoe die balans gevonden kan worden. Voorop staat
dat de gemeentelijke of regionale overheid een substantiële financiële bijdrage zal moeten leveren om
een nieuwe stedelijke tweedeling te voorkomen. De
paradox is dat zowel de tweedeling als de mogelijkheden om die te bestrijden onlosmakelijk verbonden
zijn met de opleving van de economie en de zakelijke dienstverlening in het algemeen en de kantorenmarkt in het bijzonder. Hoewel deze voorlopig nog
op zich laat wachten, moet het denken over de diverse strategieën niet gestopt worden.
Piet van Diepen
GerHomburg