Trendbreuken in de
energiesector
In augustus 1988 werden de hoofdlijnen van het Elektriciteitsplan 19891998 van de samenwerkende elektriciteitsproducenten (Sep) bekend gemaakt1. In commentaren werd van een
‘creatief plan’ gesproken. Die creativiteit heeft in Den Haag, maar ook in de
rest van de Nederlandse energiewereld, voorblijvende verwarring gezorgd.
Uiteindelijk leidde dat tot een bijstelling
van enkele hoofdlijnen van het energiebeleid2.
Bij nadere bestudering van het tweejaarlijkse plan blijkt het inderdaad vol te
staan met nieuwigheden. Zowel cijferals beleidsmatig komt er een flink aantal trendbreuken in voor, niet alleen op
het gebied van de elektriciteitssector
zelf, maar ook op gasgebied. In dit artikel zullen enkele daarvan nader worden
belicht.
Trendbreuken
In het kader van dit artikel zijn de volgende trendbreuken van belang:
– voor het eerst sinds de energiecrisis
van 1973 zijn er weer gascentrales
voor basislast gepland, namelijk
twee aan de Eemshaven;
– voor het eerst is er door een Nederlandse gasgebruiker (Sep) voor deze
centrales een contract met een buitenlandse gasleverancier (Statoil) afgesloten, in plaats van met Gasunie,
die tot nu toe een monopoliepositie
had;
– in het gascontract met Statoil is voor
het eerst uitgegaan van een kolengerelateerde gasprijs, in plaats van een
oliepariteit;
– er wordt een grate trendbreuk verondersteld in de historische relatie tussen economische groei en elektriciteitsverbruik;
– ook in de ‘buitenwereld’ van de elektriciteitssector voltrokken zich belangrijke wijzigingen. De Europese
integratie is in 1988 in een stroomversnelling geraakt, wat ook op energiegebied doorwerkte3. Daarnaast is
het duidelijk geworden dat de olieprijsdaling van begin 1986 niet
slechts een uitschieter van een paar
maanden was. Over het algemeen
blijven de olieprijzen echter als ‘onbetrouwbaar’ gelden4;
– in de marge van het plan dreigde ten
ESB 5-4-1989
slotte nog een andere trendbreuk: in
het vorige plan waren twee (volgens
sommigen: drie, zie hierna) nieuwe
kolencentrales opgenomen. Voor
een daarvan, die aan de Hemweg, is
de vergunningenprocedure nog niet
geheel afgerond. Sommigen zagen
daarin aanleiding om alsnog te proberen die centrale op gas te laten
draaien.
Gasinzet
Het Nederlandse beleid voor de gasinzet heeft nog maar weinig inhoud: alleen voor de gasexport en voor de gasinzet in centrales, en met name in basislasteenheden, gold tot voor kort nog
een restrictief beleid. Terecht vroeg Zijlstra (PvdA) zich in januari jl. in de Tweede Kamer af wat dat beleid nog betekent als Gasunie al enkele jarenachtereen openlijk in zijn Plan van gasafzet
spreekt over de mogelijkheid dat er in
de planperiode (lopend tot circa 2010)
ook gas voor nieuwe basislasteenheden wordt ingezet. De goedkeuring van
dit plan verloopt echter geheel anders
dan die van het Elektriciteitsplan (het
gebeurt bij voorbeeld niet openbaar).
Daardoor was het niet erg duidelijk hoe
de regering hier tegenover staat, al zijn
de verschillende plannen van gasafzet
wel steeds goedgekeurd. Ondertussen
is in de genoemde gasnotitie ook de
gasinzet voor centrales vrijgegeven. Dit
gebeurde om te voorkomen dat Statoil
en andere buitenlandse leveranciers
nog meer ‘krenten uit de pap’ van de
Nederlandse gasmarkt zouden halen.
Deze beleidswijziging ging gepaard
met een aanpassing van het gasprijsbeleid voor dat marktsegment.
In het gasprijsbeleid werd tot nu toe
steeds aan de oliepariteit vastgehouden. Al in de gasnota van De Pous van
19625 werd echter duidelijk gesteld dat
het gasprijsbeleid ‘commercieel’ moest
zijn, dat wil zeggen concurrerend met
andere energiedragers, en dus georienteerd op de ‘marktwaarde’ van het
gas (en dus niet op de produktiekosten
ervan). Ook de Algemene Energieraad
(AER) stelde in zijn advies over de gasprijzen in 19836 dat de gasprijzen gerelateerd moesten worden aan die van de
energiedrager die in de desbetreffende
markt fungeert als prijsleider, dat wil
zeggen aan de alternatieve brandstof.
Nadrukkelijk werd de mogelijkheid
opengehouden dat dat in de toekomst
wel eens geen olieprodukten meer zouden kunnen zijn. Ook een ‘echte’ gasmarkt, met gas-gasconcurrentie werd
daarbij niet uitgesloten. Er zijn dan ook
geen principiele bezwaren om de oliepariteit bij voorbeeld op de deelmarkt
van de elektriciteitsopwekking los te laten.
Gasprijs
Al jaren pleit Sep voor een stabielere gasprijs, omdat een onstabiele gasprijs tot onstabiele elektriciteitsprijzen
leidt. Jarenlang heeft Gasunie geweigerd (heeft Gasunie moeten weigeren)
daarop in te gaan. Het is dus niet onlogisch dat Sep blij is met het contract met
Statoil, ondanks het feit dat de prijs hoger ligt dan de huidige prijs die Sep aan
Gasunie betaalt. De Statoil-prijs wordt
namelijk bepaald door een ‘kolenopwekkingspariteit’. Dit wil zeggen dat de
prijs van het Noorse gas zo is gekozen,
dat de stroomopwekking daarmee tot
een elektriciteitsprijs leidt, die ongeveer
gelijk is aan die vooropwekking met kolen. Volgens Gasunie zou dit neerkomen op circa 22ct/m3 tegenover
16ct/m3 die Sep nu aan Gasunie betaalt7. Figuur 1 plaatst deze prijzen in
een historisch perspectief. Het blijkt dat
ook de kolenprijzen bepaald niet als
‘stabler gekarakteriseerd kunnen worden, maar de uitslag van de kolenprijzen is aanzienlijk minder dan die van de
gasprijzen. Bovendien moet bedacht
worden dat wisselende kolenprijzen
minder invloed op de elektriciteitsprijs
hebben dan wisselende gasprijzen,
omdat de vaste kosten bij kolenstook
veel belangrijker zijn. Mocht de kolenprijs in de toekomst weer twee maal zo
hoog worden, dan betekent dat dus niet
dat het Statoilgas voor Sep ook twee
maal zo duur wordt.
1. Sep, Elektriciteitsplan 1989-1998, Arnhem, oktober 1988.
2. Ministerie van Economische Zaken, Enkele hoofdlijnen van het energiebeleid nader
bezien, brief aan de Tweede Kamer d.d. 13
maart 1989, Den Haag (in de tekst van dit
artikel aangeduid als ‘de gasnotitie’).
3. AER, Energieen 1992, Distributiecentrum
Overheidspublikaties, Den Haag, augustus
1988.
4. A. Rutgers van der Loeff, Olie en de dubbele varkenscyclus, ESB, 9 juli 1986, biz.
681-684.
5. Ministerie van Economische Zaken, Nota
inzake het aardgas, Tweede Kamer 19611962, nr. 6767-1, Den Haag, 11 juli 1962.
6. AER, De prijs van het aardgas, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983.
7. Koppeling olie- en gasprijs kan soms achterwege blijven, interview met drs. G.H.B.
Verberg, de Onderneming, VNO, Den Haag,
14februari 1989.
347
Figuur 1. De brandstofprijsontwikkeling van centrales (in /operate prijzen)
Gulden/GJ
kolen
stookolie
aardgas
Sep-statoil-contract
Cent/m aardgas
Hemweg
1960
Bron: CBS.
In de gasnotitie wordt nu gesteld dat
Gasunie de mogelijkheid moet krijgen
om aan de elektriciteitssector ooktegen
een dergelijke kolenopwekkingspariteit
gas aan te bieden. Alleen op die manier
kan Gasunie werkelijk concurreren met
buitenlandse aanbieders, en zijn positie
op de Nederlandse markt behouden.
marktregels van de EG moeilijk verplicht kunnen worden om hun gas aan
of via Gasunie te verkopen. Terecht
stelt Sep in zijn reactie op de Gasnotitie dat het ongewenst is om de prikkel
tot marktconform handelen voor Gasunie en de overheid, ofte wel de buitenlandse concurrence, buiten te sluiten9.
Overheidsinvloed
Inpassing of aanpassing?
De relatie tussen Gasunie en de
overheid is voor het grootste deel geregeld in een geheime overeenkomst,
waarvan de hoofdlijnen uiteengezet zijn
in de voornoemde nota-De Pous. Daarin staat dat de overheid het recht van
goedkeuring van gasprijzen en -tarieven moet hebben, evenals het toezicht
op de bestemming van het gas. In de
kamer is geklaagd dat Gasunie op deze
punten minder vrijheid had dan Statoil,
en ook minder vrij was dan Sep. Voor
afschaffing van het overheidstoezicht
op Gasunie pleitte echter niemand.
Daarnaast heeft de vraag naar de
Overheidsinvloed op het gasbeleid te
maken met ‘1992’: de steeds vrijere Europese markt vormt ook voor (semi-)
overheidsmonopolies een bedreiging.
Zo hamert de Europese Commissie al
jaren op het ‘common carrier’- beginsel,
dat met name de leidingnetten voor
gas, elektriciteit en olie niet onterecht
gemonopoliseerd mogen worden. De
eigenaars van dergelijke netten zouden
hun netten bij voldoende capaciteit tegen redelijke vergoeding aan derden
beschikbaar moeten stellen8. Doorvoering van dat beginsel heeft uiteraard gevolgen voor de mogelijkheden om een
specifiek Nederlands gasinzet- en gasprijsbeleid te voeren. Een dergelijk beleid zou hooguit voor het ‘Nederlandse’
gas kunnen worden gevoerd, voor zover de overheid met haar aandelen een
belangrijke stem heeft in Gasunie. Producenten van Nederlands gas zullen
echter (op papier) volgens de vrije-
In de Kamer is in het overleg over het
Elektriciteitsplan en vervolgens in een
motie gevraagd om het bovengenoemde Sep-Statoilcontract in te passen in
het Nederlandse gasbeleid . Uit een
dergelijke formulering spreekt een
groot en ongefundeerd optimisme omtrent de mogelijkheden voor de Nederlandse regering om de Internationale
gasmarkt en de voortgaande Europese
integratie op energiegebied naar haar
hand te zetten. In augustus 1988 waarschuwde de AER in zijn advies Energie
en 1992 al dat het verbieden van gasen elektriciteitimport nauwelijks meer
mogelijk was door de voortgeschreden
Europese integratie11. Uit het Sep-Statoil-contract bleek hoe terecht deze
waarschuwing was, maar in de afgelopen maanden bleek tevens hoe weinig
deze waarschuwing nog tot de Kamer
was doorgedrongen.
Vergeleken met de formulering uit de
genoemde Tweede-Kamermotie “…dat
het Sep-Statoilcontract ingepast moet
worden in het Nederlandse gasbeleid…” is het waarschijnlijk juister om te
stellen dat het hoog tijd werd om het Nederlandse gasbeleid in te passen in de
realiteit van de Europese integratie en
van de huidige Internationale gasmarkt,
die tot uitdrukking komt in het Sep-Statoilcontract. In feite is dat in de gasnotif/evan 13 maartjl. nu ookgebeurd. Een
aantrekkelijke bijkomstigheid is dat de
kernenergiebeslissing op deze manier
weer twee jaar kan worden uitgesteld:
door het aangepaste gasbeleid wordt
348
de ‘kolen of kolen’-keuze uit het Elektriciteitsplan 1987-1996 vermeden.
De nieuwe gascentrales in de Eemshaven brachten velen op het idee dat
ook de geplande kolencentrale in Amsterdam op de Hemweglokatie, uit het
vorige Elektriciteitsplan, misschien alsnog op gas gestookt zou kunnen worden. De discussie daarover is uiterst
verward geweest. In Amsterdam speelde het werkgelegenheidsargument
vanwege de bouw en de kolenoverslag;
als het geen kolencentrale maar een
gascentrale zou worden zou hij net zo
goed elders gebouwd kunnen worden.
Voor de Sep dreigden de milieu-eisen
die de provincie Noord-Holland aan
deze centrale wilde gaan stellen onaanvaardbaar te worden. Zelfs de industriele grootverbruikers van energie, verenigd in SIGE, bepleitten gasinzet in de
Hemwegcentrale. Zij vergaten daarbij
hun geweeklaag van enkele jaren geleden, toen de hoge gasprijzen voor te
hoge elektriciteitsprijzen zorgden. In
het vorige Elektriciteitsplan stond ten
slotte ook een ‘voorlopig besluit’ voor
een derde kolencentrale (naast de
Hemwegcentrale en die bij Geertruidenberg op de Amerlocatie). In het
nieuwste plan was deze zonder enig
misbaar omgezet in een gascentrale,
de eerste aan de Eemshaven, die in
1995 moet gaan draaien.
Voor velen, waaronder de verantwoordelijke minister, was het echter
een zaak van bestuurlijk fatsoen en betrouwbaarheid om na twee jaar niet alsnog terug te komen op het definitieve
Hemwegbesluit. Of overwegingen van
bestuurlijke betrouwbaarheid doorslaggevend zullen zijn is de vraag: in de
Tweede Kamer werd het argument nauwelijks door een woordvoerder genoemd. De motie van Zijlstra12 over
eventuele gasinzet in de Hemweg is
vlak voor het verschijnen van de gasnotitie nog maar niet in stemming gebracht.
Elasticiteit
Zoals hiervoor gesteld, is in het Elektriciteitsplan gerekend met een flinke
8. AER, op. cit., 1988.
9. Sep, Brief aan de minister van Economische Zaken en de Vaste Kamercommissie
voor Economische Zaken over de ‘Gasnotitie’, Arnhem, 15 maart 1989.
10. Tweede Kamer, 1988-1989,20908, nr.4,
motie De inzet van Noors aardgas.
11. AER, op. cit., 1988.
12. Tweede Kamer, 1988-1989,19948, nr.
13. motie Elektriciteitsplan 1987-1996.
Figuur 2. Verhouding groei energieverbruik/groei bnp (vijfjaars gemiddelde)
1.8
1.6.
1.4.
1.2.
| realisatie
1.0.
D prognose
pi
0.8.
,—I
0.6
0.4.
0.2.
0.0
72-76 77-81 82-86 87-91 92-96 97-01
Bron: Sep.
trendbreuk in de historische relatie tussen economische groei en elektriciteitsverbruik, die in de elasticiteit tot uitdrukking komt. Ten onrechte suggereert het
Elektriciteitsplan dat de veronderstelde
trendbreuk vooral te maken heeft met
een zeer optimistische veronderstelling
overelektriciteitsbesparing. In de nabije
toekomst zou dit ertoe moeten leiden
dat het elektriciteitsverbruik plotseling
langzamer gaat groeien dan het bnp. In
het plan is de bovenstaande figuur opgenomen om dit toe te lichten.
Bij nadere bestudering komen twee
verrassende punten naar voren. Ten
eerste blijkt dat in het vorige plan ook al
werd uitgegaan van een dergelijke
trendbreuk; toen werd daar echter minder ophef over gemaakt. Ten tweede is
de veronderstelling over elektriciteitsbesparing (13% over de periode 19852000) in vergelijking met de CPB-analyse van elektriciteitsbesparing in de jaren 1980-1985 niet optimistisch, maar
eerder trendmatig te noemen. Het CPB
concludeerde namelijk dat er over die
periode in het elektriciteitsverbruik een
gemiddelde efficiency-verbetering is
opgetreden van ongeveer 1% per
jaar13. Dit is evenveel als Sep voor de
periode 1989-1998 veronderstelt. De
lage elasticiteit moet dus ook te maken
hebben met de ontwikkeling van de
economische structuur. Overigens was
tot veler verbazing de energie- en elektriciteitsintensiteit van onze economie
de afgelopen jaren flink toegenomen.
Voorzetting van die trend zou tot hogere groeicijfers voor het elektriciteitsverbruik hebben geleid, en daarmee tot
een heel andere trendbreuk. Sinds
1968 zijn ramingen van het elektriciteitsverbruik namelijk steeds naar beneden toe bijgesteld. Op basis van die
‘trend’ veronderstelden sommigen al in
de brede maatschappelijke discussie
dat in de nabije toekomst het elektrici-
ESB 5-4-1989
teitsverbruik zou stabiliseren of zelfs
zou afnemen. Van een dergelijke ontwikkeling is sindsdien echter niets gebleken, al is de voornoemde elasticiteit
sinds 1973 wel gedaald.
Op basis van een TNO-onderzoek 14
concludeerde de minister van Economische Zaken in 1987 dat een efficiencyverbetering van circa 20% in het elektriciteitsverbruik tussen 1985 en 2000
economisch haalbaarzou zijn. Die 20%
werd ook tot ministerieel streefcijfer verheven. Mede vanwege de binnenkort
wettelijke verplichting van de Sep om zo
goed mogelijk voor een ononderbroken
stroomvoorziening te zorgen, is een
voorzichtige veronderstelling over elektriciteitsbesparing goed te verdedigen,
zolang niets in de praktijk erop wijst dat
er een duidelijke versnelling optreedt in
de efficiency-verbetering van elektriciteit ten opzichte van de afgelopen jaren.
AER
In december 1988 verscheen het advies van de AER over het Elektriciteitsplan 1989-1998^. De meerderheid van
de raad benadrukte het feit dat een
sterk achterblijven van het elektriciteitsverbruik bij de economische groei onwaarschijnlijk is. Toch werden de gehanteerde cijfers om verschillende redenen acceptabel geacht. Een van die
redenen is dat het blnnen twee jaar mogelijk is om waar nodig corrigerend op
te treden. Volgens de Elektriciteitswet
1989 (momenteel in behandeling in de
Eerste Kamer) moet het volgende Elektriciteitsplan namelijk voor 1 april 1990
door Sep worden afgerond.
Een minderheid vindt dat er van nog
lagere groeicijfers voor de stijging van
het elektriciteitsverbruik moet worden
uitgegaan. Zij wil de minister van Economische Zaken aan zijn woord houden dat hij naar 20% efficiencyverbetering zal streven, en zij meent dat hij Sep
van het realiteitsgehalte van die 20%
moet overtuigen. Twee leden menen
bovendien dat het plan van een economische groei van 1,5% per jaar zou
moeten uitgaan in plaats van 2,5% per
jaar.
Tegen deze achtergrond adviseerde
de raad in meerderheid aan de minister
om de besluiten uit het plan goed te
keuren. Een minderheid verzette zich
tegen goedkeuring van een van de drie
voorgestelde nieuwe centrales, de
‘laatste’ uit het plan, een kolengestookte centrale op de Maasvlakte. Bovendien vonden de twee bovengenoemde
leden het overbodig dat er en twee nieuwe gascentrales zouden komen en ongeveer evenveel stroomimport.
Ten slotte: milieu
De twee nieuwe gascentrales aan de
Eemshaven zijn onder andere door Sep
aangeprezen omdat ze de economische voordelen van kolengestookte
centrales geven, maar de milieuvoordelen van gascentrales. Dat is in deze tijd
uiteraard zeer welkom. Als we het Elektriciteitsplan in het kader plaatsen van
Our common future van de VN-commissie-Brundtland16 en in het licht van het
dreigende broeikasprobleem, dan levert dat echter een weinig rooskleurig
beeld op. In het aanbevolen lage energiescenario uit het Brundtlandrapport
wordt het energieverbruik in de ge’fndustrialiseerde wereld per hoofd van de
bevolking gehalveerd tussen nu en
2020. De Commissie-Brundtland achtte een dergelijk laag energieverbruik de
enig reele optie voor de 21ste eeuw.
Om die halvering of zelfs maar een minder vergaande afneming van het energieverbruik te realiseren zal de door
Sep tentoongestelde creativiteit naar
vele anderen moeten overslaan, en zullen er nog vele andere trendbreuken tot
stand moeten worden gebracht. Het inzetten van extra gas, zoals door de gasnotitie mogelijk wordt gemaakt, is wat
dat betreft niet echt creatief. In het beste
geval biedt het een denk- en zoekpauze tot er betere oplossingen zijn, in het
slechtste geval een kortstondige vluchtweg om andere pijnlijke keuzen inzake
elektriciteitsproduktie en -consumptie
nog even uit te stellen.
A. Rutgers van der Loeff
De auteur is plaatsvervangend secretaris
van de Algemene Energieraad. Dit artikel is
geschreven op persoonlijke titel.
13. CPB, Het elektriciteitsverbruik gedurendede periode 1980-1985, notitienr. 38, Den
Haag, 17 december 1987.
14. Ir. M.H. Brascamp e.a., Elektriciteitsverbruik in huishoudens en bedrijven/Samenvattende analyse van ontwikkelingen en besparingspotentielen tot het jaar 2000, TNO,
Apeldoorn, oktober 1987.
15. AER, Elektriciteitsplan 1989-1998, Distri-
butiecentrum Overheidspublikaties, Den
Haag, december 1988.
16. The World Commission on Environment
and Development, Our common future, Oxford/New York, 1987.
349