Marktconform milieubeleid
Het vervangen van het huidige milieubeleid, dat voornamelijk bestaat uit een uitgebreid
stelsel van regelgeving, door een marktconform milieubeleid waarbij gebruik wordt
gemaakt van financiele instrumenten, biedt duidelijke voordelen zowel voor het
bedrijfsleven als voor de kwaliteit van het milieu. Toch komt een marktconform
milieubeleid niet van de grond. Dat komt volgens de auteur omdat het afstuit op
politieke blokkades, o.a. bij de milieubureaucratie en bij de ministeries van Financier! en
Economische Zaken, die verhoging van de collectieve-lastendruk vrezen. Kansen op een
effectiever milieubeleid blijven hierdoor onbenut.
PROF. DR. A. NENTJES”
Problemen van regelgeving
Het Nederlandse milieubeleid steunt hoofdzakelijk op
twee instrumenten: zuivering doorde overheid en regelgeving. Bij het bestaande stelsel van regelgeving zijn nogal
wat kritische kanttekeningen te plaatsen. Een algemeen
bekend bezwaar is dat regelgeving de ondernemingsleiding geen speelruimte laat en de onderneming kan opzadelen met onnodig dure bestrijdingsmethoden .
Naast deze vorm van inefficientie, die in de literatuur bekend staat als x-ineff icientie, doet zich bovendien allocatieve inefficientie voor doordat de zuiveringsmaatregelen niet
worden getroffen op die plaatsen, dat wil zeggen bij die bedrijven en bedrijfsonderdelen, waar ze tegen de laagste
kosten kunnen worden gerealiseerd. Om tot een kosteneffectieve zuivering te komen zou efficientie niet alleen een
hoofddoelstelling van het milieubeleid moeten zijn, maar
dienen de beleidsmakers ook over volledige informatie te
beschikken ten aanzien van beschikbare milieutechnieken
en de specifieke kostensituatie in de ondernemingen die
onder de milieuregels vallen. Het gebrek aan gedetailleerde informatie is een van de cruciale problemen bij pogingen tot sturing via geboden en verboden en er zijn geen redenen om aan te nemen dat de milieusector hierop een uitzondering vormt. Daarnaast vormt de gedecentraliseerde
uitvoering van het milieubeleid een extra bron van scheeftrekking en daardoor van allocatieve inefficientie. Veelvuldig hoort men de klacht dat verschillende lagere overheden voor een zelfde soort bedrijf verschillende eisen stellen2.
Het gaat niet alleen om inefficientie; daarnaast moet ook
de effectiviteit van regelgeving ter discussie worden gesteld, vooral de beleidseffectiviteit op langere termijn. De
overheid zou graag scherpe eisen stellen om zo een goedemilieukwaliteitte waarborgen. Maar ze wordt daarbij beperkt door wat er op de markt is aan zuiveringstechnieken,
die bovendien nog betaalbaar moeten zijn voor het bedrijfsleven. Als er uitsluitend economisch haalbare technieken
beschikbaar zijn met een betrekkelijk laag zuiveringsrendement zit er niet anders op dan deze voor te schrijven.
ESB 27-4-1988
Hierdoor dreigt het beleid echter in een vicieuze cirkel gevangen te raken. Omdat de bestaande techniek wordt voorgeschreven, ontbreekt het voor het bedrijfsleven aan impulsen om te investeren in onderzoek naar en ontwikkeling
van schonere technieken. De ontwikkeling van de milieutechniek stagneert. Vooral op langere termijn heeft dat ernstige gevolgen, omdat bij voortgaande produktiegroei de
potentiele vervuiling ook blijft toenemen en er dus dringende behoefte bestaat aan verdere verbetering van zuiveringstechnieken.
Zouden deze moeilijkheden niet grotendeels te vermijden zijn door in het milieubeleid meer gebruik te maken van
financiele instrumenten? In het nu volgende zullen we die
vraag met ja beantwoorden, maar tevens aantonen dat
deze weg om politieke redenen vrijwel onbegaanbaar is.
De regulerende hefting als altematief
Als alternatief voor het instrument regelgeving is er door
economen vanaf het begin van de jaren zeventig gepleit
voor een aanpak die minder steunt op regels en meer gebruik maakt van financiele prikkels3. De ontwerpers van het
milieubeleid moeten beter bestuderen hoe markten werken, zo luidt hun boodschap. Op dezelfde wijze als prijzen
werken in de markteconomie zou in het milieubeleid een
* Hoogleraar economie en openbare financier! aan de Rijksuniversiteit Groningen.
1. Dit knelpunt doet zich in het bijzonder voor indien de regelgeving in de vorm van zogenaamde middelvoorschriften wordt gegoten. Dit probleem is te ondervangen door doelvoorschriften te
hanteren. Overigens kan het voorschrijven van de middelen ook
voordelen hebben, met name ingeval er kleine vervuilers zijn voor
wie het verzamelen van informatie over allerhande milieutechnieken te duur is.
2. Zie onder andere J. Nobel, Bestrijding van luchtverontreiniging
bij lakverwerkende Industrie, Energiebeheer en afvalbeheer, november1986, biz. 41-45.
401
regulerende heffing of bestemmingsheffing zijn toe te passen. Vervuilen staat dan in beginsel vrij, maar het vervuilende residu wordt wel belast; bij voorbeeld een vast bedrag per inwonerequivalent afvalwater of per kg uitgestoten zwaveldioxide. De vervuilers zullen dan aan het zuiveren van nun produktieproces kunnen verdienen. Ze wegen
het bedrag van de te betalen heffing af tegen de zuiveringskosten die moeten worden gemaakt om van de betalingsverplichting af te komen. Uitbreiding van de zuiveringscapaciteit is financieel voordelig indien de kosten verbonden
aan die uitbreiding lager zijn dan het bedrag aan heffingen
dat zo wordt uitgespaard4.
Een uiterst belangrijk economisch voordeel is dat de zuivering nu daar zal gaan plaatsvinden waar zij tegen de
laagste kosten kan worden uitgevoerd. Wie lage zuiveringskosten heeft, is immers voordeliger uit door lozingen
te voorkomen. In de praktijk zullen dit dikwijls nieuw te vestigen bedrijven zijn en bedrijven die op het punt staan een
deel van hun produktiecapaciteit te vernieuwen. Emissiebeperking tegen de laagst mogelijke kosten voor de samenleving is niet louter een voordeel in eng economische
zin. Ook het milieubeleid zelf is er mee gediend omdat deze
aanpak een van de belangrijkste weerstanden – de kosten
voor het bedrijfsleven – vermindert.
Met het oog op een effectieve aanpak van het milieuprobleem op de langere termijn is bijzonder belangrijk dat de
heffing tevens een financiele prikkel vormt om onderzoek
en ontwikkeling van schonere produktietechnieken te entameren. Indien de onderneming erin slaagt de zuivering
te vergroten spaart ze immers uitgaven aan heffingen uit.
De vicieuze cirkel van stagnerende innovatie in zuiveringstechnieken, die bij regelgeving dreigt, wordt zo doorbroken.
Een praktijkvoorbeeld_______________
Doordat de regulerende milieuheffing nergens is toegepast, heeft ze haar superioriteit ten opzichte van regelgeving niet empirisch kunnen bewijzen. De voorstanders zijn
op a-priori-argumenten aangewezen. Daarnaast moeten
ze het hebben van de flinters empirisch bewijs die worden
opgeleverd door de hier en elders wel gangbare bestemmingsheffing. Die heeft tot doel financiele middelen te leveren voor bepaalde uitgaven van het milieubeleid. In veruit de meeste gevallen valt er geen enkele regulerende
werking aan te tonen, om de eenvoudige reden dat het bedrag van de bestemmingsheffing daarvoor veel te laag is,
of omdat de heffingsgrondslag niet de vervuiling zelf is. De
Nederlandse brandstofheffing is daar een duidelijk voorbeeld van. De enige bestemmingsheffing die wel sterk regulerend blijkt te werken is de heffing krachtens de wet verontreiniging oppervlaktewateren (wvo). Deze heffing, die is
bedoeld om de kosten van collectieve zuivering te dekken,
blijkt zo hoog uit te vallen dat het voor de grote vervuilers
goedkoper is in eigen beheer te zuiveren5.
Nu is de Nederlandse wvo-heffing een internationaal
veel geciteerd voorbeeld van de kracht van de heffing.
Meestal verzuimt men daarbij te vermelden dat deze uitwerking van deze heffing eigenlijk een soort bedrijfsongeval is. Het was namelijk helemaal niet de bedoeling van de
wetgever om het zelf zuiveren te stimuleren. Voor beheerders van collectieve waterzuiveringsinstallaties is het alleen maar lastig. Het bemoeilijkt hun planning en als regel
ervaren bedrijven die zelf willen zuiveren van hun kant
meer tegen- dan medewerking6.
Politieke blokkades tegen de heffing
Argumenten genoeg voor regulerende heffingen. Toch
hebben alle pleidooien van economen niets uitgehaald. Het
Nederlandse milieubeleid kent geen enkele regulerende
heffing en in het buitenland, zelfs in de Verenigde Staten,
is het niet anders. Dat vraagt om een verklaring.
Ik wil hier niet ingaan op allerlei milieutechnische detailbezwaren die grotendeels berusten op misverstanden en
op te ruimen zijn indien men werkelijk de overstap naar
meer marktconforme instrumenten zou willen overwegen.
Om een voorbeeld te noemen: de opvatting dat bij een regulerende heffing dure permanente registratie van emissies noodzakelijk is. In werkelijkheid kan men volstaan met
een schatting vooraf van de emissies die vrijkomen bij de
toegepaste techniek en met steekproefgewijze controle
van de produktie-inrichting. Dezelfde controle-eis geldt indien de bestaande wetgeving wordt aangevuld met een behoorlijk handhavingsbeleid. Ook allerlei andere argumenten die tegen de heffing zijn aangevoerd, blijken bij nadere beschouwing bij regelgevingof overheidsproduktie dezelfde problemen op te leveren7. De wezenlijke weerstanden tegen regulerende heffingen liggen veel dieper verankerd. Om te beginnen was in de jaren zeventig de hele politieke cultuur sterk anti-markt. De bewering dat marktconforme instrumenten beter werken dan gedragsregels stuitte alleen daardoor al op weerstand. Hoewel vandaag de
slinger naar de andere kant is doorgeslagen blijven andere blokkades onverbiddelijk overeind.
De milieubureaucratie
Een van die hindernissen vormt de milieubureaucratie
zelf. Het systeem van milieuregelgeving past binnen een
lange regelgevingstraditie. Men is er vertrouwd mee. Zo’n
ingesleten stelsel wordt niet makkelijk opgegeven voor
nieuwlichterij die zich in de beleidspraktijk nog niet heeft
kunnen bewijzen. Dit geldt te meer waar de milieubureaucratie zelf vooral wordt gerecruteerd uit de gelederen van
technici en juristen. Men kan dan moeilijk verwachten dat
de argumenten van economen, zelfs als ze worden begrepen, zo worden verinnerlijkt dat ze tot systeemsverandering aanzetten. Het is dus zeer wel te begrijpen dat men bij
het opbouwen van de nieuwe milieuwetgeving in de jaren
zeventig heeft voortgebouwd op het reeds vastgelegde,
vertrouwde stramien van regelgeving. De keerzijde hiervan
is dat er van de zijde van het ministerie ook nooit een onbevooroordeelde studie is gedaan naarde mogelijkheid om
voor een aantal terreinen de regulerende heffing of andere financiele instrumenten te hanteren als alternatief voor
het beleid van vergunningen en standaardvoorschriften.
Het hoofdargument waarmee in recente nota’s de regulerende heffing wordt afgewezen is:”… het niet bij voorbaat
vaststaan van het effect. Directe regulering geeft in het algemeen een grotere zekerheid dat het beoogde doel ook
3. Zie vooral het baanbrekende artikel van W.J. Baumol en W.E.
Dates, The use of standards and prices for protection of the environment, in: P. Bohm en V.E. Kneese (red.), The economics of environment, MacMillan, Londen, 1971, biz. 53-66.
4. leder bedrijf breidt de zuivering uit tot het punt waar de marginale zuiveringskosten gelijk zijn aan de heffing. Zie Baumol en Dates, op. cit.
5. J. Th. A. Bressers, Beleidseffectiviteit en waterkwaliteit, dissertatie, Enschede, 1983. J. Schuurman en J. Tegelaar, De regulerende werking van de verontreinigingsheffing oppervlaktewateren
(een kwantificering), WeekbladvoorFiscaalRecht, nr. 5614,1983,
biz. 1561-1577. J. Schuurman, Deprijs van water, dssertatie, Leiden, 1988.
6. Zie A. Frank en H.J.J. Swarte, Milieutechnologie, toepassingin
kleine en middelgrote ondernemingen, Erasmus Studiecentrum
voor Milieukunde, Rotterdam, 1986.
7. Zie voor een overzicht A. Nentjes, De heffing in het milieubeleid, Intermediair, 1975, nr. 13, biz. 27-31.
402
daadwerkelijk wordt bereikt”8. Uit deze passage spreekt
duidelijk de angst van de bestuurder de greep op de gang
van zaken te verliezen. Hij moet maar afwachten hoe het
bedrijfsleven zal reageren opde ingestelde netting. Vergeten wordt dat bij regelgeving het gevoel greep te hebben
op de vervuiling niet altijd correspondeert met de bestaande werkelijkheid. Met de handhaving van de milieuregelgeving is het immers niet zo best gesteld.
Hoe sterk is nu de bewering dat toepassing van financiele instrumenten onvoldoende zekerheid biedt dat de beoogde zuivering metterdaad wordt bereikt? Uiteraard dient
de beleidsmaker zich om de juiste hoogte van de netting
vast te stellen te informeren over de belangrijkste zuiveringstechnieken, dete behalen zuiveringsrendementen en
de kosten daarvan. Maar precies die informatie is nu ook
al vereist om te kunnen bepalen hoe streng de standaardvoorschriften en vergunningvoorwaarden mogen zijn. De
uitvoeringsproblemen die kunnen ontstaan doordat er bij
heffingen gewerkt moet worden met onzekere informatie
zullen bij regelgeving evenzo goed tot moeilijkheden leiden. Zo zal bij een aanvankelijke sterke onderschatting van
de zuiveringskosten onder het heffingssysteem de feitelijke zuivering achterblijven bij de verwachtingen; maar in
zo’n geval zou er ook sterke politieke druk komen om de
vergunningeisen c.q. standaardvoorschriften at te zwakken.
Het bedrijfsleven
De houding van het bedrijfsleven is, voorzichtig gezegd,
ambivalent. Een positieve ontwikkeling is dat in het bijzonder de grote concerns tegenover de buitenwereld de ernst
van de milieuproblematiek erkennen en tevens de verantwoordelijkheid aanvaarden als partij die een leidende rol
heeft te spelen bij het zoeken en vinden van oplossingen.
Dit is een belangrijke stap vooruit. In het verleden werd al
te gemakkelijk de verantwoordelijkheid afgeschoven naar
de overheid, die maar met de nodige regelgeving moest
komen. Een tweede op zich te waarderen element in de
nieuwe opstelling is de uitgesproken voorkeur voor zelfregulering: een grotere verantwoordelijkheid voor de bedrijven zelf bij het interne milieubeheer. Dit alles neemt niet
weg dat het ondernemingsmanagement zelf meer dan wie
dan ook zal beseffen dat er tussen de maatschappelijke
verantwoordelijkheid van de onderneming en de eis van
ondernemingsrentabiliteit een spanningsrelatie bestaat9.
Vervuilingsheffingen brengen de twee typen doelstellingen
meer met elkaar in een lijn doordat er aan schoner produceren nu ook een financiele beloning is verbonden, namelijk de besparing op het heffingenbedrag. Binnen de grotere ondernemingen versterkt het de positie van de afdelingen en personen die in het bijzonder verantwoordelijk zijn
voor het interne milieubeheer. Een meer integrale aanpak
van de bedrijfsmilieuproblematiek, waarvoor de medewerking van velen nodig is, zal ook op minder weerstanden
stuiten als aan de resultaten van zo’n samenwerking financiele opbrengsten zijn verbonden.
Ondernemingsorganisaties die hun verantwoordelijkheid voor het milieu ernstig nemen zouden een systeem
van heffingen in zekere zin als een bondgenoot kunnen beschouwen. De werkelijkheid is tot nu toe anders. VNO en
NCW zijn verklaarde tegenstanders van heffingen omdat
betalen voor de restlozing de milieulasten van bedrijven
verder opstuwt. Ze worden in die opstelling gesteund door
het Ministerie van Economische Zaken. In hetversluierende ambtelijke jargon heet het dat ‘industriepolitieke overwegingen’ zich tegen toepassing van vervuilingsheffingen
verzetten. De angst dat de internationale concurrentiepositie door de kostenstijging zal verslechteren speelt voor
EZ een hoofdrol. Het is wel opmerkelijk dat de economen
op dit ministerie niet verder kijken dan de partiele belangen
ESB 27-4-1988
van de heffingsplichtige bedrijven en deze niet afwegen tegen onder andere de efficientievoordelen.
Een nieuwe bondgenoot in het verzet tegen milieuheffingen is het Ministerie van Financien. Milieuheffingen worden tot de collectieve lasten gerekend. Het regeerakkoord
verbiedt de stijging van de collectieve-lastendruk en als
een Cerberus waakt Ruding over deze afspraak; daarmee
tevens een politieke blokkade opwerpend tegen een marktconform en kosteneffectief milieubeleid.
De milieubeweging
De enige groepering die wel wat in financiele instrumenten ziet, is de milieubeweging. In de jaren zeventig was
men nog tegen want, zo luidde een argument, de vervuiler
koopt via de netting het recht om te vervuilen. Dat bij het
systeem van regelgeving de restvervuiling gratis was, werd
over het hoofd gezien. We kunnen toch niet aannemen dat
men dat ethisch meer verantwoord vond. De milieu-organisaties zijn nu pragmatischer en zien het nut van financiele prikkels in. Dit blijkt onder andere uit de nota Milieubeleid via de portemonnee van de Stichting Natuur en Milieu . Toch zal ook de milieubeweging niet te porren zijn
voor een volledige omschakeling van het voorschriftenbeleid naar een beleid gebaseerd op regulerende heffingen.
De verklaring daarvoor is mijns inziens voornamelijk sociaal-psychologisch van aard. Veel acties van milieugroepen
waren en zijn gericht tegen de gevolgen van marktprocessen. Het wantrouwen tegen de markt zit daardoor diep geworteld en de bewering dat de markt ook kan worden gebruikt voor milieudoeleinden stuit op niet weg te redeneren
weerstanden.
De politieke partijen
In het huidige politieke krachtenveld is niet een uitgesproken voorstander te vinden van vervanging van de bestaande regelgeving door een stelsel van financiele instrumenten; daarentegen zijn er wel evidente tegenstanders,
zij het om uiteenlopende redenen. De politieke partijen blijken in deze kwestie niet in staat een eigen onafhankelijk
standpunt te formuleren. Hun opstelling is een mix van de
geschetste belangenposities, waarbij de weging van de afzonderlijke argumenten wordt bepaald door de plaats die
de partij inneemt in het politieke spectrum. Politieke verschuivingen blijken daardoor niet in staat de barrieres tegen de toepassing van marktconforme milieubeleidsinstrumenten te doorbreken. De ontwikkelingen in het Verenigd
Koninkrijk en de Verenigde Staten bevestigen dat. Het gaat
hier niet om een specifiek Nederlands verschijnsel maar
om een krachtenspel dat een algemeem kenmerk is van
de ontwikkelde markteconomie.
8. Not/tie alternatievefinancieringsstelsels, Tweede Kamer, zitting
1984-1985, 18 474, nr. 6, biz. 24. Zie verder ook de Nota milieuheffingen, Tweede Kamer, zitting 1978-1979,15 658, nrs. 1 -2, biz.
10, de notitie Financiele structuur milieubeleid, Tweede Kamer,
1983-1984, nrs. 1-2, biz. 7 en de Memorie van toelichting bij het
hoofdstuk financiele bepalingen in de WABM, biz. 14. De gelijkluidende opvatting werd eerder al verwoord in de Nota instumenten
milieuhygienisch beleid, heffingen en fysieke reguleringen, Tweede Kamer, 1974-1975, 13 100, nr. 2.
9. Meer ruimte voor zelfregulering dient overigens wel gepaard te
gaan met waarborgen dat de gewonnen vrijheid ook in een effectievere aanpak van de milieuvervuiling resulteert. Milieu-auditing
en milieu-accounting kunnen uitgroeien tot belangrijke controle-in-
strumenten. Er kan dan een nieuw evenwicht ontstaan tussen vrijheid naar binnen en verantwoording naar buiten.
10. Stichting Natuur en Milieu, Milieubeleid via de portemonee,
Utrecht, 1985.
403
Naar politick haalbare marktinstnunenten?
De politieke weerstand tegen een marktconform milieubeleid is zo diep geworteld dat het illusoir is om te verwachten dat een omschakeling tot de reele mogelijkheden behoort. Het is daarom zinvoller te verkennen wat de kansen
zijn voor bijstellingen of aanvullingen op onderdelen. De
vraag luidt dan welke mogelijkheden er zijn om het stelsel
van vergunningen en standaardvoorschriften te ondersteunen en te versterken met financiele instrumenten, bij voorbeeld met regulerende heffingen.
Er wordt wel gesteld dat een heffing als aanvulling op
het vergunningenbeleid geen effect heeft omdat via regelgeving de milieudoelstellingen al worden gerealiseerd. Wie
dit beweert gaat uit van een ideaalvoorstelling van het bestaande milieubeleid die pertinent onjuist is. Het feit dat regels bestaan wil nog niet zeggen dat ze worden nageleefd.
In de praktijk blijkt telkens weer dat de feitelijke uitvoering
van het beleid achterloopt bij de beleidsvoornemens. Een
extra prikkel kan daarom zeker geen kwaad. De heffing
geeft die en wel op de volgende manieren:
– vertragende tactieken bij onderhandelingen over en het
uitvoeren van zuiveringsinvesteringen worden ontmoedigd. De feitelijke ervaringen met de wvo-heffing deze
stelling bevestigen11;
– bij permanente registratie heeft het bedrijf er financieel
belang bij dat ook feitelijk de emissies in de loop van de
tijd zo klein mogelijk blijven. De heffing stimuleert dan
een zorgvuldig intern milieubeheer;
– er bestaat een financiele prikkel om aan onderzoek naar
en ontwikkeling van schonere technieken te werken;
– daar waar de zuiveringskosten lager zijn dan door de regelgever werd ingeschat, kan het financieel aantrekkelijk zijn om met emissiebeperking een stap verder te
gaan dan de vergunning eist. Doordat de maatregelen
zich concentreren in de bedrijven waar de bestrijdingskosten het laagst zijn, wordt zo tevens de allocatieve efficientie bevorderd.
Het algemene schadevergoedingsfonds
Een voorbeeld van zo’n aanvullend financieel instrument zou zijn een door heffingen gefinancierd algemeen
schadevergoedingsfonds. Voorlopig wil VROM daar nog
niet aan12. Toch zijn er goede argumenten voor. In de praktijk blijkt het voor hen die schade lijden uitermate moeilijk
tot onmogelijk de schade te verhalen op de vervuilers. Allereerst moet het bewijs geleverd worden dat er schade is
en dat deze bovendien veroorzaakt wordt door een aanwijsbare vervuiling. Vervolgens is er het probleem wie men
moet aanspreken. Gezien de hoge proceskosten die het
gevolg zijn van deze complicaties, gevoegd bij de onzekerheid over de uitspraak, moet de schade bijzonder groot zijn,
alvorens men tot juridische actie overgaat. Daardoor blijven de schadeclaims ver achter bij de werkelijk geleden
schade. Bedrijven worden niet geconfronteerd met de externe kosten, noch via de markt, noch via de rechter en in
het tempo waarin het milieubeleid van de EG zich nu ontwikkelt ook niet via het regelgevingsbeleid.
Het instellen van een schadevergoedingsfonds brengt
hierin verandering. Uitkeringen kunnen worden vastgesteld volgens algemene criteria. Schade aan bossen bij
voorbeeld kan gerelateerd worden aan het type bos, de
omvang van de zure depositie ter plekke en de aard van
de bodemgesteldheid. De schade wordt via de heffing
doorberekend naar de veroorzakers13.
Meettechnisch levert de heffing geen probleem op indien
ze opgelegd wordt aan een beperkt aantal belangrijke
emissies van de grootste vervuilingsbronnen. Ook de perceptiekosten zijn dan relatief laag. Het grote politieke strui. kelblok zal de weerstand bij het bedrijfsleven en de Minis404
teries van Economische Zaken en van Financien tegen fianciele lastenverzwaring blijken te zijn. Het is onwaarschijnlijk dat Nederland afzonderlijk zo’n heffingsstelsel
zou invoeren. Misschien wil onze minister van Milieu zo’n
stelsel binnen de EG bepleiten, maar op dat niveau ligt er
het probleem dat het Verenigd Koninkrijk, lerland en de
Zuideuropese landen er niets in zullen zien.
De produktheffing
Op een specifiek terrein is het Ministerie van VROM bereid regulerende heffingen te overwegen, namelijk binnen
het produktbeleid. De heffing zou dan zelfs als alternatief
mogen dienen voor produktvoorschriften. Zo’n heffing kan
bijzonder effectief zijn als er goede milieuvriendelijke substituten voor het produkt bestaan. Waar deze nog ontbreken bevordert de heffing de ontwikkeling van geschikte vervangers. Naast regulerende heffingen liggen er in de produktsfeer eveneens mogelijkheden voor statiegeldsystemen en terugbrengpremies 4.
De welwillende geluiden kunnen niet verhullen dat er tot
nu toe weinig aan concrete beleidsdaden valt te melden.
Er is niet meer dan een produktheffing ingesteld: op ongelode normale benzine. Deze bleek wel bijzonder effectief:
de producent nam het produkt uit de handel. Verder wordt
er nog gestudeerd. De resultaten van een onderzoek naar
de toepassingsmogelijkheden van de produktheffing dat in
1986 had moeten starten zijn nog steeds niet bekend gemaakt.
Misschien moeten we ook verwachten dat het maar weinig tot feitelijke toepassing zal komen doordat het dreigen
met produktheffingen of statiegeld als effecitef politiek
drukmiddel gaat fungeren om Vrijwillige’ overeenkomsten
tussen producenten en ministerie af te dwingen. Het is in
ieder geval opvallend dat produkten waarvoor tot nu toe
dergelijke convenanten tot stand kwamen – fosfaathoudende wasmiddelen, cfk-drijfgassen, cadmiumhoudende
produkten, kwik-batterijen – zich bij uitstek lenen voor toepassing van het financiele instrumentarium.
De egalisatieheff ing
Het Ministerie van VROM laat verder de mogelijkheid
open tot het instellen van zogenaamde egalisatieheffingen15. De egalisatie van lasten over de veroorzakers van
een bepaalde verontreiniging wordt bereikt door hen die
van het treffen van zuiveringsmaatregelen zijn vrijgesteld
via egalisatieheffing te laten bijdragen in de kosten van veroorzakers die wel maatregelen moeten nemen. Voor de betrokken sector als geheel nemen de financiele lasten niet
toe; wat de ene particulier betaalt vloeit in de zakken van
andere personen of ondernemingen. Zelfs voor de vervuilers die de heffing moeten opbrengen kan het een financieel voordeel betekenen indien daarmee wordt voorkomen
dat zij zelf maatregelen moeten treffen die duurderzouden
uitvallen dan het heffingsbedrag.
Ondanks de kennelijke sympathieen bij VROM voor
egalisatieheffing zitten er aan de invoering ervan wel politieke haken en ogen. Een door milieuheffingen gevoed sa11. Zie H. Bressers, Geld voor milieubeleid of milieubeleid met
geld? Milieu en Recht, 1987-4, biz. 113-123, i.h.b. biz. 117.
12. Memorie van toelichting bij het hoofdstuk financiele bepalingen in de WABM, biz. 32.
13. Hetbestaande Fonds Luchtverontreiniging biedtweliswaarde
mogelijkheid om uitkeringen te doen in gevallen van schade door
luchtverontreiniging, maar deze zijn onderhevig aan diverse be-
perkingen. Een van de belangrijkste is dat de schade moet zijn
ontstaan door plotseling optredende verhoogde luchtverontreiniging. Sluipende schade – zoals schade door zure regen – wordt
niet uit het fonds vergoed. Bovendien zijn er slechts zeer geringe
financiele middelen beschikbaar gesteld voor dit fonds.
14. Memorie van toelichting bij het hoofdstuk financiele bepalingen van de WABM, biz. 14.
15. Memorie van toelichting bij het hoofdstuk financiele bepalingen van de WABM, biz. 16.
De ws wordt duur betaald
(foto ANP)
neringsfonds dat volledig wordt hergebruikt voor de financiering van milieu-investeringen door het bedrijfsleven verhoogt dan wel niet de netto lasten van de particuliere sec-
tor, maar omdat in de gangbare definitie van collectieve lasten de aanwending van de gelden buiten beschouwing
blijft, treedt er boekhoudkundig wel een verzwaring van de
collectieve lasten op. En dat betekent een vrijwel zeker politiek veto van het Ministerie van Financien op verdere voorstellen. Dit lot lijkt nu beschoren aan de door de Stichting
Natuur en Milieu uitgewerkte gedachte om de investeringen tegen zure-regenemissies te bevorderen door enerzijds aanscherping van de milieu-eisen, anderzijds subsidiering van de benodigde investeringsuitgaven uit de opbrengsten van heffingen op emissies van ammoniak, stikstofoxyden en zwaveldioxyden 16
Verhandelbare emissierechten
Alleen al de politieke verwikkelingen die een bredere
toepassing van de netting bemoeilijken, vormen voldoende aanleiding om de kansen te verkennen voor andere
marktconforme instrumenten van milieubeleid; bij voorbeeld de verhandelbare emissierechten. Uitgangspunt bij
dit systeem is dat bedrijven te zamen hun emissies beneden een door de overheid vastgesteld plafond houden. Aan
de betrokken groep bedrijven wordt overgelaten op welke
wijze ze de benodigde zuiveringscapaciteiten onder elkaar
verdelen. In de oorspronkelijke conceptie was het de opzet dat de overheid zou optreden als een veilingmeester
die de emissierechten bij opbod verkoopt. In theorie drijft
de concurrentie tussen de kopers van emissierechten de
prijs op tot het niveau waarbij de vraag naar emissierechten – bij voorbeeld uitgedrukt in kg SOa-uitstoot – gelijk is
aan het ‘aanbod’ door de overheid. Zo’n stelsel stuit echter op hetzelfde politieke bezwaar als de regulerende heffing: het zou extra bedrijfslasten met zich meebrengen
doordat er nu voor de restemissies moet worden betaald.
Bovendien moet deze kostenstijging als een verhoging van
ESB 27-4-1988
de collectieve lasten worden aangemerkt. De opbrengsten
vloeien immers in de overheidskas.
De bezwaren zijn voor een groot deel weg te nemen door
bij de start de emissierechten te verdelen over de gevestigde bedrijven, bij voorbeeld naar rato van de bij vergunning toegestane lozingen. Vervolgens kan erdan handel in
emissierechten ontstaan tussen ondernemingen doordat
bedrijven die tegen lage kosten kunnen zuiveren hun emissies zo sterk inperken dat ze emissierechten overhouden.
Deze worden verkocht aan bedrijven die emissierechten
tekortkomen omdat zuiveren voor hen te duur wordt. De
bedragen die over en weer worden betaald blijven binnen
de betrokken sector. Er is geen extra last. Integendeel, het
instrument levert voor alle bedrijven te zamen kostenbesparing op doordat de zuivering zich concentreert bij die
bedrijven en die bedrijfsonderdelen waar dit tegen de
laagst mogelijke lasten kan worden gerealiseerd. Evenmin
kan worden beweerd dat de collectieve lasten stijgen. Het
gaat immers om transacties tussen bedrijven; er komt geen
overheid aan te pas. De lange-termijneffectiviteit van het
milieubeleid wordt bevorderd doordat het systeem een financiele premie zet op milieu-innovatie. Bedrijven die er in
slagen het zuiveringsrendement te verhogen houden immers emissieruimte over en kunnen deze te gelde maken.
Verhandelbare emissierechten komen vooral in aanmerking voor toepassing op emissies waarvoor de nationale
(of regionale) plafonds op middellange termijn aanzienlijk
omlaag moeten. Zure-regenemissies en mest vormen in
het oog springende voorbeelden.
Een stelsel van verhandelbare rechten op SO2- en NOxemissies uitgestoten doorgrote vuurhaarden en eventuele
ammoniak-emissies door de landbouw valt goed uit te voeren. Het is een alternatief als het door de Stichting Natuur
en Milieu voorgestelde saneringsfonds zure regen niet
haalbaar blijkt. Voorts kan in het bodembeschermingsbeleid een stelsel van verhandelbare mestquota worden ingepast dat de verstarrende regelgeving die gericht is op
beheersing van de mestproduktie grotendeels kan vervangeri.
Conclusies
In dit artikel hebben we een politiek-economische verklaring gegeven voor het onbenut laten van marktconforme instrumenten van milieubeleid, niet alleen in de jaren
zeventig, maar zelfs in de jaren tachtig door kabinetten die
‘marktgerichtheid’ hoog in het vaandel voeren. De politieke randvoorwaarden, zoals onder andere gesteld door het
regeerakkoord, maken de ruimte voor marktinstrumenten
bijzonder klein, ondanks alle politieke lippendienst17 en ondanks het feit dat de sociaal-economische voordelen van
marktconform milieubeleid behoorlijk hard zijn aangetoond. Een stelsel van verhandelbare emissierechten lijkt
nog het kansrijkst.
A. Nentjes
16. Stichting Natuur en Milieu, Zure regen, een nieuw beleid,
Utrecht, 1987. In een zeer recent rapport (De hoofdlijnen van een
egaliserend verzuringsfonds, VROM, 1988) wordt geconcludeerd
dat zo’n fonds technisch mogelijk is. In het ambtelijk voorwoord bij
deze door DHV verrichte studie wordt vermeld dat verder onderzoek vereist is.
17. In het IMP milieubeheer 1985-1989 lezen we: “In het vervolg
zullen bij ontwikkeling van nieuwe beleidsvoornemens stelselmatig ook de mogelijkheden die financiele instrumenten bieden om
de voornemens te verwezenlijken, in de beschouwing worden betrokken. Tevens zal onderzoek worden verricht naar nieuwe mogelijkheden voor toepassing van financiele prikkels in het kader
van het lopend beleid” (biz. 120,121).
405