Het vergeten effect van de
liberalisering
Het recht loopt vaak jaren achter op
de maatschappelijke ontwikkelingen.
Waar die ontwikkelingen stormachtig
zijn, zoals op net terrein van de informatica en de telecommunicatie, kan men
nauwelijks anders verwachten. Toch
wordt hard gewerkt aan wetsvoorstellen die het mogelijk moeten maken dat
overheid en bedrijfsleven doeltreffend
inspelen op de nieuwe technische mogelijkheden.
Kernpunten in nieuwe telecommunicatiewetgeving zijn liberalisering van de
markt voor randapparatuuren privatisering van de PIT. Als streefdatum voor
de inwerkingtreding van deze voorstellen geldt 1 januari 1989. De markt heeft
reeds een voorschot genomen op de liberalisering van de markt voor randapparatuur. Ondanks het nu nog geldende monopolie van de PIT op de levering van randapparatuur, wordt op vrij
grote schaal apparatuur verhandeld en
gebruikt die niet van de PTT afkomstig
is. Deze situatie schept voor de particulier met een tweede telefoontoestel uit
het warenhuis geen problemen. Voor
ondernemingen die behoefte hebben
aan een nieuwe telefooncentrale is de
huidige situatie van onzekerheid minder prettig.
In dit artikel worden de huidige omstandigheden op de markt voor telecommunicatie-randapparatuur
beschreven. Gezien het belang van goede telecommunicatie voor de economic, is het wenselijk dat de huidige juridische onduidelijkheid wordt opgeheven. Een interim-regeling in afwachting
van de feitelijke liberalisering, waarbij
de minister machtigingen afgeeft voor
het gebruik van apparatuur die aan
PTT-normen voldoet, zou voldoende
zijn.
Van monopolie naar
liberalisering
Het huidige PTT-monopolie op randapparatuur staat ter discussie. Het onderscheid tussen telefoontoestellen en
bedrijfstelefooninstallaties, die uitsluitend door de PTT mogen worden verstrekt, en andere randapparaten (telefoonbeantwoorders, telefax en computers bij voorbeeld), die ook door het particuliere bedrijfsleven worden geleverd,
wordt vanwege de technische ontwik-
262
kelingen op dit gebied als onzinnig ervaren. Ook speelt een rol dat het aanbod van de PTT aan moderne apparatuur als te beperkt wordt gezien.
De nieuwe telecommunicatiewetgeving zal een splitsing aanbrengen tussen infrastructuur (gemakshalve aan te
duiden als alle leidingen, schakelcentrales en voorzieningen tot en met de
wandcontactdoos bij de gebruiker) en
randapparatuur (de op de wandcontactdoos aan te sluiten apparaten). Het monopolie op randapparatuur (telefoontoestellen en bedrijfstelefooncentrales)
zal worden beeindigd. Op de markt voor
die apparaten zullen particuliere aanbieders met de PTT gaan concurreren.
Een ander motief voor de komende
wetswijzigingen is de behoefte aan
ruimte om technologische ontwikkelingen te benutten. Het is voor het bedrijfsleven van eminent belang om snel en
flexibel van moderne communicatiemiddelen gebruik te kunnen maken. De
huidige wetgeving is een belemmering
voor allerlei toegevoegde diensten, bij
voorbeeld berichtentransport door derden. Dat heeft een negatief effect op de
concurrentiepositie. Ook de handhaving van de traditionele positie van Nederland als internationaal georienteerde handelsnatie en ‘poort van Europa’
is hier in het geding. En ten slotte is het
de telecommunicatie- en informatiebedrijfstak zelf, waar voorkomen moet
worden dat men achterop raakt.
Tot zover de meer algemene belangen die een rol spelen bij de liberalisering van de telecommunicatiemarkt.
Wie zijn nu de direct-belanghebbenden
bij het openbreken van het PTT-monopolie?
Tot eind 1987 betrok de PTT haar bedrijfstelefooncentrales bij slechts twee
leveranciers. Met de privatisering in
zicht is daar kortgeleden een derde leverancier bijgekomen. Belang hierbij
hebben dus de talloze grote telecommunicatiefabrikanten, waaronder de
Japanse en Amerikaanse leveranciers,
die tot heden van de markt geweerd
werden. Dat de verdeling van de markt
overigens het grote knelpunt is om tot
standaardisering van de Europese telecommunicatie-infrastructuur te komen,
blijkt wel uit de perikelen rond de voorstellen van de Europese Commissie.
De diverse lidstaten hebben nog steeds
meer oog voor de eigen producenten en
voor de beschermde (te kleine) thuis-
markt dan voor effectieve standaardisering.
Een andere belanghebbende is de
PTT. Ten aanzien van de infrastructuur
zal de rol van de PTT niet ingrijpend veranderen. Of zij op het gebied van de
randapparatuur zal passen in het commerciele jasje is nog even afwachten.
Met in het achterhoofd de ervaring van
British Telecom, dat na het opheffen
van het monopolie op randapparatuur
een somber perspectief werd toebedacht maar dat naar het blijkt jaarlijks
haar omzet aanzienlijk vergroot, hoeft
de PTT zich geen al te grote zorgen te
maken
Ook de overheid is party. Maar zij
dreigt verscheurd te raken tussen het
streven naar privatiseren en het incasseren van de vele miljoenen die de PTT
jaarlijks naar de schatkist laat vloeien.
De vierde belanghebbende is de
groep van traditionele randapparatuurleveranciers en door de PTT erkende
installateurs. Een nieuwe, maar voor
hen niet onbekende markt gaat open.
Door tussenhandel of import zal menige onderneming een forse groei kunnen gaan doormaken.
Ten slotte noemen wij de afnemers
als degenen die potentieel het meeste
profijt zullen hebben van de liberalisering: een ruimer aanbod, kortere leveringstijden en lagere prijzen.
Nog een jaar te gaan
In principe blijft tot aan de inwerkingtreding van de wetsvoorstellen het bestaande monopolie van de PTT ongewijzigd. Echter, van een feitelijk monopolie is al lang geen sprake meer. Volgens de commissie-Steenbergen, die in
opdracht van de staatssecretaris van
Verkeer en Waterstaat onderzoek heeft
verricht naar de voor de toekomst gewenste status, structuuren regelgevende taak van de PTT, is circa 60% van
de tweede telefoontoestellen in Nederland niet van de PTT afkomstig. De ‘eerste’ toestellen worden automatisch verstrekt bij het abonnement. Niet bekend
is hoeveel er daarvan in een doos op
zolder staan.
Tegen het gebruik van andere dan
door de PTT geleverde telefoons is al
jaren niet opgetreden. Evenmin rust er
een verbod op de verkoop van telefoon-
toestellen door derden. Dit heeft bij de
gebruikers de indruk doen ontstaan dat
deze situatie wordt getolereerd. Nu nog
optreden zou in strijd zijn met een aantal in ons rechtsstelsel aanvaarde algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zo kunnen er bij individuele afnemers gerechtvaardigde verwachtingen
zijn gewekt dat zij er op mochten vertrouwen dat het overheidsorgaan niet
tot maatregelen zou overgaan.
Een eventueel optreden tegen bedrijfstelefooncentrales, terwijl de ‘tweede’ telefoontoestellen ongemoeid worden gelaten, zou in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Het gebruik maken
van (vermeende) bevoegdheden, bij
voorbeeld die tot afsluiting van de abonnee, zou onzes inziens zelfs ‘detournement de pouvoir’, misbruik van macht,
opleveren. Het weren van concurrentie
van het particuliere bedrijfsleven valt
immers niet te brengen onder de te beschermen norm, de zorg voor het openbare telefoonnet, waarvoor die bevoegdheid is gegeven.
Ten aanzien van telefooncentrales is
de tendens om apparatuur van derden
te betrekken nog niet zo lang waar te
nemen. De ‘grote’ leveranciers zijn nog
niet actief op de markt, maar treffen
voorbereidingen om, al dan niet in samenwerking met de PIT, per 1 januari
1989 uit de startblokken te schieten.
De tussenhandel en de kleine importeurs hebben zich in een poging hun
marktpositie te verstevigen sinds een
jaar of twee verenigd in een brancheorganisatie, de Verenigde Telecommunicatie Bedrijven (VTB). Deze stap is een
logisch gevolg van enerzijds anticiperen op de nieuwe situatie en anderzijds
het voldoen aan een feitelijke marktvraag naar apparatuur die de PIT niet
kan of wil leveren. Ondernemers, het
woord zegt het al, zijn nu eenmaal geen
juristen.
Is de PIT op juridische gronden al
niet enthousiast om zich tegen deze
tendens te keren, des te minder is zij dat
om tactische redenen. Waar de politiek
talmt en verzuimt om bij voorbeeld een
interim-regeling op te stellen, voelt de
PIT er wel het minst voor om in de tussenperiode de zwarte piet toebedeeld
te krijgen. Het zou toch ondenkbaar zijn
als de PIT gedurende een jaar zou optreden tegen situaties die daarna door
wettelijke regelingen worden gedekt!
Dat zou het toch al geringe krediet dat
de PIT bij afnemers heeft, zeker teniet
doen gaan. De ontvangst van de commerciele PTT op de vrije markt zal dan
weinig hartelijk zijn.
geleid tot een tweetal aanvaringen tussen gebruikers van niet door de PTTgeleverde en goedgekeurde bedrijfstelefooncentrales en de PTT. Volgens
schattingen van de VTB zijn inmiddels
een paar duizend over het algemeen
kleinere centrales door particuliere ondernemingen geTnstalleerd. In geschillen kwam het tot een kort geding. Beide conflicten zijn feitelijk nagenoeg hetzelfde. Beide eisers beschikken sinds
circa anderhalf jaar, respectievelijk een
half jaar over een bedrijfstelefooninstallatie die door een particuliere leverancier is geleverd.
Aanleiding tot de onderhavige gedingen waren een meningsverschil over de
nota voor het gebruik van de groepsnummerfaciliteit-een voorziening in de
schakelcentrale in het betreffende telecommunicatiedistrict, waardoor de diverse netlijnen van de bedrijfstelefooncentrale onder hetzelfde (in de telefoongids opgenomen) telefoonnummer bereikbaar zijn – en een meningsverschil
over de oorzaak van een (inmiddels
verholpen) storing van een PTT-netlijn.
In het eerste geval had de PTT aangekondigd de groepsnummerfaciliteit ongedaan te maken, in het tweede geval
weigerde de PTT een dergelijke voorziening te herstellen. Voorde afnemers
betekent dit dat zij onder het in de telefoongids vermelde nummer nog maar
op een lijn bereikbaar zouden zijn, respectievelijk reeds waren.
De twee rechterlijke uitspraken toonden weliswaar de autonomie van de
rechterlijke macht aan, maar hebben de
door ons gesignaleerde onduidelijkheid
niet kunnen wegnemen. De uitspraken
staan namelijk lijnrecht tegenover elkaar. In het eerste geval besliste de president in het nadeel van de eiser op
grand van een motivering die er op neer
komt dat het beleid van de PTT consistent zou zijn. De president die de tweede zaak behandelde kende de eis toe.
Hij overwoog dat toevallige omstandigheden bepalen wanneer en tegen welke gebruiker van een particuliere telefooncentrale wordt opgetreden, zodat
het door de PTT gevoerde beleid in
strijd met het gelijkheidsbeginsel is.
Wat er verder zij van de houdbaarheid van de motiveringen (wij neigen
naar de laatste), het is te hopen dat partijen voorlopig onderling tot een aanvaardbare oplossing komen waarbij in
ieder geval schade voor de afnemer
wordt voorkomen. De PTT heeft hier relatief geringe belangen te verdedigen.
Wat de richting van de oplossing betreft, zien wij vooruit naar de toekomstige situatie, die wat ons betreft in een interim-regeling gestalte mag krijgen.
Recente rechtspraak
Conclusie
Niettemin heeft de onduidelijkheid
ten aanzien van randapparatuur recent
ESB 9-3-1988
Het gebied van de randapparatuur
voor het telefoonsysteem is nu een niemandsland. De PTT levert een beperkte selectie apparaten, tientallen kleinere ondernemingen leveren apparatuur
met meer mogelijkheden en een tiental
grote zit in de wachtkamer. Door het
ontbreken (of niet bekend maken) van
keuringseisen is niet duidelijk welke
systemen straks wel en welke niet zullen worden toegelaten. Het is derhalve
voor de gebruiker moeilijk om de kwaliteit van de aangeboden apparatuur te
beoordelen. Initiatieven, zoals bij voorbeeld ontplooid door de VTB, om zelf de
afnemer een zekere waarborg te bieden zijn wenselijk, doch slechts bij gebrek aan een wettelijke regeling. Voordat de op stapel staande liberaliser ing
uiteindelijk haar beslag krijgt, zou de
markt gebaat zijn bij enige zekerheid
over de normen.
Deze zekerheid zou moeten worden
geboden door de wetgever. Het is niet
langer verantwoord de verantwoordelijkheid voor de regels waar het hier om
gaat, af te wentelen op de PTT. De politieke kwesties brengen het staatsbedrijf in een moeilijk parket, terwijl het
toch al de handen vol heeft om zich te
transformeren tot een commerciele organisatie.
Ten slotte is de markt gebaat bij rust.
Onzekerheid omtrent de toelating van
bepaalde systemen, en niet in de laatste plaats de ook wel gesignaleerde
twijfel ten aanzien van de haalbaarheid
van de datum van 1 januari 1989, kan
een verlammende werking hebben op
het investeringsbeleid van ondernemingen. In het kabinetsstandpunt over het
rapport van de commissie-Steenbergen wordt gezegd dat het monopolie
voor randapparatuur zeker niet eerder
dan op de datum van oprichting van de
NV PTT zal worden opgeheven. Daar
allerminst vaststaat, dat de datum van
1 januari 1989 haalbaar is om de privatisering van de PTT afgerond te hebben, wordt het allengs onwenselijker
om de liberalisering van de markt te
koppelen aan de verzelfstandiging van
de PTT. Ook de CIB/RCO-werkgroep
en de Netelcom hebben tijdens de behandeling van de nieuwe telecommunicatiewetsvoorstellen in de vaste kamercommissie hun bezorgdheid over de
haalbaarheid van de datum van 1 januari 1989 uitgesproken (de CIB/RCO
is het Centrum voor Informatiebeleid/Raad van de Centrale Ondernemersorganisaties; Netelcom is een
branche-organisatie van producenten
van telecommunicatie- en randapparatuur). Een interim-regeling zou een van
de belangrijkste aanbevelingen van het
rapport van de commissie-Steenbergen verwezenlijken, en gelijktijdig de
tijdsdruk wegnemen. Een interim-oplossing zou naar ons oordeel op korte
termijn kunnen worden gevonden in artikel 3 van de Telegraaf- en Telefoonwet
263
1904. Op grand van dit artikel kan door
de minister een machtiging worden verstrekt voor het gebruik van niet door de
PIT geleverde bedrijfstelefooncentrales. Dergelijke machtigingen zijn reeds
gegeven aan elektriciteitsmaatschappijen en aan een aantal fabrikanten van
telecommunicatie-apparatuur. Denkbaar is gebruikers van particuliere telefooncentrales op verzoek een machtiging te geven, met een geldigheidsduur
die loopt tot de terzake geldende regelgeving is gewijzigd. Een voordeel van
deze oplossing is dat de apparatuur als-
dan aan de geldende keuringseisen zal
moeten voldoen. Voor de korte termijn
behoeft er niet ad hoc een keuringsbeleid te worden opgesteld, terwijl wordt
voorkomen, dat in 1988 aangelegde installaties niet voldoen aan de nadien
geldende eisen.
Pieter Kleve
Richard de Mulder
De auteurs zijn wetenschappelijk onderzoeker respectievelijk hoogleraar aan de Workshop voor Informatica en Recht van de Erasmus Universiteit Rotterdam.