De AOW in de toekomst
De teneur van het rapport is dat de
toekomstige stijging van de AOW-lasten, zoals in het persbericht verwoord,
“niet verontrustend is”. Op zich een geruststellende conclusie. Een conclusie
ook die ertoe zou kunnen (ver)leiden
om te veronderstellen dat het met de
lastenontwikkeling van andere met de
vergrijzing samenhangende voorzieningen ook zo’n vaart niet zal lopen. Politiek gezien zou de gevolgtrekking kunnen zijn dat de effecten van de vergrijzing wel meevallen, en dat het beleid
zich derhalve kan beperken tot de zorgen van de dag. De vraag is echter in
hoeverre een dergelijke conclusie gewettigd is. In dit artikel zal worden betoogd dat met het rapport van de commissie-Drees het laatste woord over de
toekomst van de AOW niet gezegd is.
Inleiding
Over de toekomst van de AOW zijn
in de afgelopen jaren verschillende studies verricht1. Achtergrond hiervan is
vooral de in de komende decennia te
verwachten demografische ontwikkeling, en dan met name de op langere
termijn voorziene verdubbeling van het
aantal ouderen. De resultaten van deze
studies wijzen erop dat bij het hand haven van de huidige uitkerings- en financieringsstructuur van de AOW de AOWpremies belangrijk zullen stijgen. De
voorziene stijging verschilt echter aanzienlijk al naar gelang de veronderstellingen die worden gehanteerd. Onder
meer vanwege het verschil in uitkomsten van deze studies heeft de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 1986 de Commissie Financiering Oudedagsvoorziening-hierverder
naar haar voorzitter de commissie- De convmissie-Drees
Drees genoemd – ingesteld om “in het
licht van de demografische prognoses
Eerdere studies wezen uit dat de
….. het vraagstuk van de financiele AOW-premie kan gaan stijgen van 11 a
aspecten van de AOW in beeld te bren- 12% in de jaren tachtig tot 20 a 23%
gen”. Eind vorig jaar heeft de commis- vanaf 2025 . De belangrijkste conclusie
sie-Drees haar rapport voltooid2.
van de commissie-Drees is daarenteTabel 1. Projecties van de AOW-premie in verschillende studies
Onderzoek
Jaar van
eerste
publikatie
Erasmus Univ. R’dam3
1983
Nederlandsche Bankb
Centraal Planbureauc
1985
1986
Commissie-Dreesd
1987
a. F.A.J. van den Bosch, P.J.C. van Eekelen en C. Petersen, op. cit.
b. A.P. Huyser en P.O. van Loo, op. cit.
c. E.A. Bolhuis en W.J. Vossers, op. cit.
d. Berekende middenvariant.
264
AOW-premie
2020
2025
20
18,1
14,7
22
20
2030
23
17,1
14,1
gen dat de AOW-lasten relatief nauwelijks stijgen. In een hoge economischegroeivariant berekent de commissieDrees een premie van 12,5 a 13,5% en
in een lage economische-groeivariant
een premie van 15 a 15,5%. Een niet
door de commissie berekende middenvariant zou derhalve uitkomen op
14,1%.
Net is daarbij interessant te constateren dat de opeenvolgende studies tot
steeds lagere toekomstige AOW-premies komen. Het overzicht in label 1 illustreert dit.
Voorzoverde steeds lagere uitkomst
een trendmatige ontwikkeling is die is
gebaseerd op verdere verdieping van
inzichten en verfijning van analysemethoden, is dit een geruststellende ontwikkeling. Men zou geneigd zijn om
reeds uit te zien naar het volgende
AOW-onderzoek, dat laat zien dat de
AOW-premie in de toekomst in het geheel niet zal hoeven te stijgen.
Belangrijker echter is de vraag waarop nu het resultaat van de commissieDrees gebaseerd is. Enkele belangrijke
uitgangspunten en veronderstellingen
zijn:
– de structuur van de inkomensvoorzieningen voor ouderen verandert
niet;
– aansluiting bij de demografische
prognoses van het CBS, waarbij
twee varianten zijn gehanteerd;
– handhaving van de netto-nettokoppeling, d.w.z. de netto-AOW- uitkering blijft gelijk aan het netto-minimumloon, dat op zijn beurt op bruto
basis gekoppeld is aan de ontwikkeling van de index van de regelingslonen. Indirect blijft de AOW dus gerelateerd aan de loonontwikkeling zoals weergegeven door de regelingsloonindex;
– 1% incidentele loonstijging per jaar;
– een hoge dan wel lage economische-groeiscenario. In het hoge
groeiscenario neemt de wereldhandel ca. 5% en in het lage groeiscenario met 2% per jaar toe.
Vervolgens heeft de commissie het
Centraal Planbureau met het economised lange-termijnmodel en het pensioenmodel de verschillende varianten
1. Zie bij voorbeeld F.A.J. van den Bosch,
P.J.C. van Eekelen en C. Petersen, De toekomst van de AOW: verdubbeling van de
premies of halvering van de uitkeringen?,
ESB, 16 november 1983, biz. 1052-1058;
A.P. Huyser en P. D. van Loo, Vergrijzing,
pensioenen en contractuele besparingen,
De Nederlandsche Bank, Amsterdam/Deventer, 1986 en E.A. Bolhuis en W.J. Vos-
sers, Pensioenfondsen in Nederland, Centraal Planbureau, Den Haag, 1986.
2. Gespiegeld in de tijd, de AOW in de toekomst, Den Haag, 1987.
3. Zie onder meer F.A.J. van den Bosch,
P.J.C. van Eekelen en C. Petersen, op. cit.
en A.P. Huyser en P.O. van Loo, op. cit.
laten doorrekenen. Er is derhalve een
strikt modelmatige benadering toegepast, waarbij mogelijke toekomstige
veranderingen van de structuur van de
inkomensvoorzieningen voor ouderen
buiten beschouwing blijven. Met resultaat is een bovengrens van de AOWpremie in 2030 van 15,3% en een ondergrens van 12,3%, bijna het huidige
niveau. Een middenvariant zou dus op
een premie van ca. 14% uitkomen.
Merkwaardig genoeg berekende het
CP6 op basis van in principe dezelfde
modellen en veronderstellingen nog
een premie van 17,1% (zie label 1).
Waar het forse verschil in uitkomst vandaan komt blijft onduidelijk.
Cruciaal voor de berekening van het
toekomstige premiepercentage is in elk
geval de veronderstelling dat de AOWuitkering de ontwikkeling van de regelingsloonindex volgt. Deze veronderstelling is zowel in de CPB-exercitie
voor de commissie-Drees als in de
CPB-studie van 1986 gehanteerd. Als
de AOW-uitkeringen namelijk in de pas
(open met de werkelijke loonontwikkeling, d.w.z. de som van cao-loonstijgingen en incidenteel, dan zal de AOWpremie volgens de CPB-methode met
ca. 5 a 6 procentpunt extra stijgen. De
totale premie zou derhalve op langere
termijn, uitgaande van de middenvariant van de commissie-Drees, uitkomen
op ca. 20%. Volgens de CPB-studie van
1986 zou de AOW-premie in 2030 dan
23% bedragen.
De door de commissie-Drees gehanteerde veronderstelling dat de aanpassing van de AOW-uitkeringen zich beperkt tot de regelingslonen is niet conform de huidige wettelijke bepalingen
terzake. Zoals de commissie-Drees ook
zelf signaleert is namelijk wettelijk bepaald dat regelmatig, minimaal eens in
de drie jaar, bezien wordt of het minimumloon, en daarmee onder andere de
AOW, extra aangepast dient te worden,
bij voorbeeld op grand van grate verschillen in ontwikkeling tussen regelingslonen en verdiende lonen. In het
verleden hebben dergelijke aanpassingen regelmatig plaatsgevonden. Achtergrond hiervan was om ook uitkeringsgerechtigden te laten delen in de
stijging van de welvaart. Zonder deze
extra aanpassingen zouden de AOWuitkeringen namelijk achterblijven bij de
welvaartsontwikkeling. Het is dan ook
tegenstrijdig dat de commissie-Drees
met een beroep op het welvaartsvast
houden van de AOW-uitkeringen pleit
voor het handhaven van de koppeling
tussen AOW-uitkering en regelingslonen, en tegelijkertijd periodieke aanpassing van de AOW aan de feitelijke
welvaartsontwikkeling afwijst4. Het resultaat hiervan zou een aanzienlijke relatieve achteruitgang van het niveau
van de AOW-uitkering zijn. In de CPBstudie van 1986 wordt de consequentie
ESB 9-3-1988
van het uitsluitend koppelen aan de regelingslonen als volgt verwoord: “Gegeven de huidige indexeringsmechanismen worden uitkeringsgerechtigden
dus jaarlijks 1%-punt op achterstand
gezet. Een en ander leidt tot een langzame, maar gestaag doorgaande relatieve verarming van (onder meer) de
AOW-ers. Zo bedraagt de gemiddelde
AOW-uitkering in 1985 nog 32% van
het gemiddelde bruto loon, terwijl het
overeenkomstige percentage in 2030
zal zijn teruggelopen tot 18,5%”5. Dit
zou in welvaartstermen dus bijna neerkomen op een halvering.
Ook de commissie-Drees heeft met
de vraag gezeten of het mogelijk zou
zijn gedurende zo lange tijd een dergelijke substantiate welvaartsvergroting
uit hoofde van incidentele loonsverhogingen niet te laten doorwerken in het
minimumloon. Zou dat namelijk wel gebeuren, dan zouden de AOW-uitgaven
in verhouding tot het premieplichtige inkomen in de eerste decennia van de
volgende eeuw veel hoger uitkomen
dan geschetst. Het dilemma waarvoor
de commissie stond was in feite het (bijna) halveren van de relatieve welvaartspositie van AOW-uitkeringsgerechtigden of het (bijna) verdubbelen
van de premies. De commissie-Drees
heeft daarbij een duidelijke keuze gemaakt: ter wille van een zo gering mogelijke stijging van de AOW-premie
dient het niveau van de AOW-uitkering
(en van andere uitkeringen en het minimumloon) achter te blijven bij de algemene welvaartsontwikkeling. Erg duidelijk wordt die keus evenwel niet geexpliciteerd. De nadruk wordt gelegd op
het handhaven van de netto-nettokoppeling, maar nergens in het rapport
wordt duidelijk vermeld dat het volgen
van de aanbevelingen tot een zo scherpe daling van de relatieve-welvaartspositie van de AOW-uitkeringsgerechtigden kan leiden.
De keuze van de commissie-Drees
voor het relatief achterblijven van de
AOW-uitkering heeft een aantal consequenties. Als de door de commissieDrees voorgestane welvaartsverhoudingen in 2030 naar het heden getransponeerd zouden worden, zou de AOWuitkering voor gehuwden dalen van ca.
/ 1550 netto per maand tot ca. / 900
netto per maand6.
De tweede belangrijke consequentie
betreft de ‘trade-off’ tussen de AOWpremie en de premie voor de aanvullende pensioenen. De AOW-uitkering
vormt immers de basis voor de aanvullende pensioenuitkeringen. Een lagere
AOW-uitkering met daaraan gekoppeld
een lagere AOW-premie betekent, veelal, een hogere aanvullende pensioenuitkering met als gevolg een hogere
pensioenpremie. Uit de CPB-studie van
1986 valt af te leiden dat deze trade-off
macro-economisch (ongeveer) een half
bedraagt: elke procentpunt verlaging
van de AOW-premie resulteert in 0,5
procentpunt hogere aanvullende pensioenpremies7. Ten dele wordt een besparing op de AOW-uitkeringen derhalve weer tenietgedaan door extra lasten
voor de pensioenfondsen. Omdat de
pensioenfondsen niet tot de collectieve
sector gerekend worden resulteert uit
een verschuiving van AOW-lasten naar
de pensioenfondsen formeel weliswaar
een verlaging van de collectieve lasten,
maar schiet men er materieel weinig
mee op, want op micro-niveau wordt de
afstand tussen loonkosten en nettoloon, de befaamde wig, door een verschuiving van premielasten niet beTnvloed.
Omdat de commissie-Drees kennelijk zelf ook niet geheel (of geheel niet?)
zeker is van de mogelijkheid dat de
AOW-premie op lange termijn nauwelijks zal hoeven te stijgen, onder meer
omdat zoals opgemerkt betwijfeld wordt
of het mogelijk is om de relatieve welvaartspositie van ouderen steeds meer
achter te laten lopen bij de algemene
welvaartsontwikkeling, heeft zij een
aantal “denkbare maatregelen” geformuleerd die ingevoerd zouden kunnen
worden “als in de toekomst zou blijken
dat de financiering van de AOW in de
eerste helft van de volgende eeuw grote problemen dreigt te geven”8. Enkele
van de belangrijkste aanbevelingen
zijn:
– verlaging van de netto AOW-uitkering voor alleenstaanden van 70%
van het netto-minimumloon tot 50%;
– verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd tot 66 jaar:
– uitbreiding van de premieheffing
AOW tot 65-plussers.
De commissie-Drees doet de aanbeveling om de AOW-uitkering voor alleenstaanden geleidelijk tot 50% van
het minimumloon te verlagen zowel om
redenen van eenvoud – al of niet samenwonen van AOW-ers doet dan namelijk niet meer ter zake voor het niveau van de AOW-uitkering – als vanwege de toenemende demografische
druk. Invoering van deze aanbeveling
zou resulteren in een 3 procent-punt lagere AOW-premie, waarmee volgens
4. Gespiegeld in de tijd, op. cit., biz. 136.
5. E.A. Bolhuis en W.J. Vossers, op. cit., biz.
64.
6. Gebaseerd op eerder genoemde door het
CPB uitgevoerde berekeningen waarbij is
uitgegaan van 1% incidentele loonstijging
per jaar.
7. E.A. Bolhuis en W.J. Vossers, op. cit., biz.
65, tabel 8.6. De verklaring voor de onvolledige trade off is ten eerste dat de financieringswijzen van de AOW en aanvullende
pensioenen verschillen, en ten tweede het
dat niet iedereen een aanvullende pensioenuitkering ontvangt of dat de AOW niet voiledig is ingebouwd.
8. Gespiegeld in de tijd, op. cit., biz. 12.
265
de midenvariant de AOW-premie op
lange termijn ca. 11% zou bedragen,
derhalve lager dan de huidige premie.
Voor alleenstaanden zou dit evenwel
een reductie van ca. 30% van de uitkering betekenen. Te zamen met de hierboven gesignaleerde, voor alle AOWers geldende oplopende achterstand in
welvaartsontwikkeling zou in welvaartstermen het AOW-inkomen van alleenstaanden met 60 a 70% verminderen.
Hiermee zou de grond onder de invoering van de AOW, verbetering van
de welvaartspositie van bejaarden,
weggehaald worden. Bij de invoering
van de AOW in 1957 bedroeg de AOWuitkering voor alleenstaanden als percentage van het nationale inkomen per
hoofd van de bevolking ca. 30%. Als gevolg van structurele verbeteringen van
de AOW-uitkering, mede met als doel
om het beroep op de Algemene Bijstandswet te voorkomen, is dit percentage opgelopen tot momenteel ca. 50.
Invoering van de genoemde aanbeveling van de commissie-Drees zou het niveau van de AOW-uitkering voor alleenstaanden reduceren tot ca. 18% van het
nationale inkomen per hoofd van de bevolking. Dit betekent dat de relatieve
welvaartspositie van alleenstaande
AOW-ers ruim onder het niveau zou komen te liggen dat bij invoering van de
AOW gold. Het behoeft verder weinig
betoog dat, nog abstraherend van de
optredende uitverdieneffecten van een
dergelijke maatregel in de sfeer van de
ziektekosten, bejaardenoorden, verpleeghuizen en dergelijke, de gevolgen
voor het beroep op de ABW en de aanzienlijke repercussies voor de aanvullende pensioenvoorzieningen, een dergelijke ontwikkeling maatschappelijk
gezien zeer waarschijnlijk ten enen
male onaanvaardbaar zal worden geacht. Het zou de bejaarden van na
2010, de eventueel voorgestelde invoeringsdatum, qua relatieve welvaartspositie terug in de tijd plaatsen tot een welvaartspositie vergelijkbaar met die van
voor 1940.
De andere hiervoor genoemde denkbare maatregelen, verhoging van de
AOW-gerechtigde leeftijd tot 66 jaar en
uitbreiding van de premieheffing AOW
tot 65-plussers, lijken eventueel een
grotere kans van slagen te hebben. Het
drukkend effect van deze aanbevelingen op de AOW-premie is evenwel volgens de uitgevoerde berekeningen bescheiden en bovendien deels onzeker9,
terwijl de collectieve-lastendruk er eerder door zal stijgen dan dalen10.
Samenvatting en conclusies
Het voornaamste resultaat van het
rapport van de commissie-Drees, dat
de AOW-premie in de toekomst nauwe-
266
lijks hoeft te stijgen, berust op de veronderstelling dat de verdubbeling van het
aantal AOW-ers ten opzichte van het
aantal premieplichtigen gecompenseerd zal worden door een aanzienlijke
daling van de relatieve welvaartspositie
van AOW-uitkeringsgerechtigden. Die
uitkomst komt in feite neer op het toepassen in de tijd van de eenvoudige rekenregel dat als het volume (V) stijgt, de
prijs per eenheid (P) dient te dalen om
P x V constant te houden11. De voorstellen om op andere wijze de AOW-lasten te beperken als onverhoopt mocht
blijken dat de relatieve achteruitgang
van de welvaartspositie van AOW-ers
minder goed gerealiseerd kan worden
dan de commissie-Drees voor ogen
staat, lijken in meerderheid of wel weinig realistisch of wel geen oplossing
voor de te verwachten premiestijging.
De commissie-Drees heeft de grenzen
waarbinnen zij heeft geopereerd te
nauw gesteld, c.q. zich laten stellen,
met name doordat ervan is uitgegaan
dat de structuur van de inkomensvoorzieningen voor ouderen de komende
decennia niet zal veranderen. Dit lijkt
echter gegeven de verwevenheid van
het stelsel van sociale zekerheid met algemene economische en maatschappelijke ontwikkelingen, weinig waarschijnlijk. Ook is inhoudelijk slechts weinig aandacht besteed aan de ontwikkeling van de AOW in relatie tot verwante,
belangrijke terreinen, zoals de ontwikkeling van aanvullende pensioenvoorzieningen en in het verlengde daarvan
de totale inkomensvoorziening voor ouderen12. Voorts zijn de bevindingen van
economisch onderzoek naar de financierings- en uitkeringsstructuur van inkomensvoorzieningen voor ouderen,
zo al gesignaleerd, slechts in beperkte
mate in het rapport verwerkt. Dat is jammer, want hoewel met wisselende vertraging werken dergelijke bevindingen
dikwijls na verloop van tijd door in het
beleid13.
Samengevat: de commissie-Drees is
blijven steken in in principe reeds bekende becijferingen en heeft verzuimd
een onderbouwde, integrate visie op de
toekomst van de AOW te ontwikkelen.
Daarom zal met het rapport van de
commissie-Drees het laatste woord
over de toekomst van de AOW nog niet
gezegd zijn.
C, Petersen
De auteur is werkzaam als zelfstandig consultant (Petersen Consult) en tevens verbonden aan de Universiteit Twente.
9. Zo wordt de verhoging van de AOW-ge-
rechtigde leeftijd uitsluitend voorgesteld als
de arbeidsmarktsituatie krap is.
10. Heffing van AOW-premie over AOW-uit-
keringen leidt tot een groter premieplichtig
inkomen en derhalve een lagere AOW-premie, waardoor als gevolg van de netto-nettokoppeling de AOW-uitkering en daarmee
de totale AOW-lasten stijgen. Het resultaat
is dat de collectieve-lastendruk met 0,9 a 1,5
procentpunt toeneemt. Zie Gespiegeld in de
tijd,bz. 149.
11. Volledigheidshalve zij opgemerkt dat het
hier om relatieve grootheden gaat: de lasten
staan voor het premiepercentage AOW, P
staat voor het quotieent de AOW-uitkering
en het gemiddeld premieplichtig inkomen en
V staat voor het quotient van het aantal
AOW-ers en het aantal premieplichtigen.
12. Zie bij voorbeeld C. Petersen en P.B.
Boorsma, Financiering gezondheidszorg en
demografische ontwikkeling, in: Preadviezen Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, 1987.
13. Zie C. Petersen, Besluitvorming sociale
zekerheid en economie van de sociale zekerheid, in: F.A.J. van den Bosch en A.M.
Dancot-Devriendt (red.), Sociaal en zeker,
Deventer, 1986.