Bezuinigingsbeleid vergt
souplesse
Het kabinet-Lubbers heeft zich heilig voorgenomen het financieringstekort tot hooguit
5,25% van het nationale inkomen in 1990 te verlagen. Omdat in het verleden budgettaire
onzekerheden nogal eens roet in het eten gegooid hebben, staat het kabinet erop dat extra
uitgaven of minder inkomsten elders op de begroting direct gecompenseerd worden. In
dit artikel wordt daarentegen betoogd dat het kabinet te strak de hand wil houden aan
deze compensatieregel. Aan de hand van berekeningen toont de auteur aan dat de wijze
waarop het kabinet onzekerheden te lijf wil gaan leidt tot een vertraging van de
economische groei en een daling van de werkgelegenheid. De auteur concludeert dat
voor een evenwichtige economische ontwikkeling geleidelijke aanpassingen aan
budgettaire tegenvallers vereist zijn.
PROF. DR. A. NENTJES*
Soorten onzekerheden
Ex ante is het onzeker of de werkelijke overheidsuitgaven en inkomsten wel zullen overeenstemmen met het uitgavenplan en de inkomstenraming. De onzekerheid over
het financieringstekort die hier uit voortvloeit wordt vergroot doordat het begrotingssaldo relatief klein is ten opzichte van de uitgaven, respectievelijk inkomsten. Betrekkelijk geringe veranderingen in uitgaven en inkomsten
kunnen verhoudingsgewijs grote veranderingen teweegbrengen. De financiele mee- en tegenvallers vormen de
(ex post) graadmeter voor de omvang van de budgettaire
onzekerheid.
Het is zinvol een onderscheid te maken tussen endogene en exogene financiele onzekerheden. De meest evidente en belangrijke voorbeelden van onzekerheid, die
verband houdt met externe ontwikkelingen waar de budgetmaker niet een directe greep op heeft, zijn de groei van
het nationale inkomen en de olieprijs. Deze twee werken
buitengewoon krachtig door op vooral de inkomsten, maar
ook op de uitgaven.
Naast de economische groei en de olieprijs zijn nog andere exogene onzekerheden van macro-economische
aard te noemen, in het bijzonder het niveau van de lange
rente en het loon- en prijspeil. Uiteraard zijn daarnaast nog
tal van andere exogene factoren van invloed op de collectieve uitgaven en inkomsten. Met name bij de openeinderegelingen is het uitgavenniveau afhankelijk van
exogenen als het aantal uitkeringsgerechtigden, leerlingen, bursalen, individuele huursubsidies, WIR-premies,
enz. 1). Maar slechts een deel van deze exogenen is met
aanzienlijke onzekerheden behept. Het aantal werklozen
in 1990 is behoorlijk onzeker, juist door zijn samenhang
met de economische groei. Het aantal 65-plussers is op
een termijn van vier jaar heel nauwkeurig voorspelbaar,
evenals de doorwerking van deze demografische ontwikkeling op de collectieve uitgaven en inkomsten, uitgaande
van het bestaande beleid. Kortom, niet alle exogene ontwikkelingen leiden tot (aanmerkelijke) exogene budgettaire onzekerheden.
Een geheel andersoortige dan de genoemde exogene
onzekerheid wordt gevormd door de gebreken in de budESB 15-10-1986
gettaire besluitvorming zelf. Bij bij voorbeeld de Oosterscheldedam, de Walrus en RVS ging het om onbeheersbaarheid door endogene oorzaken. De oorzaken van endogene onzekerheden zijn divers. Bij grote meerjarige
projecten is het moeilijk om vooraf een juiste schatting van
de kosten te maken. Tussentijdse beleidsintensiveringen
met onvoldoende compensatie door uitgavenvermindering elders spelen een belangrijke rol. Ontoereikende beheersing van de uitgaven bij de uitvoering van de begroting, mede als gevolg van gebreken in de administratieve
organisatie, wordt ook veelvuldig als oorzaak genoemd.
Hoe eenvoudig in theorie het onderscheid tussen exogene en endogene financiele onzekerheden ook te maken
valt, in de dagelijkse praktijk is de scheidslijn lang niet altijd scherp te trekken. De belangrijkste oorzaken hiervan
zijn de onvolmaaktheden in de financiele informatie, zowel
in de fase van de begrotingsvoorbereiding als van de uitvoering. Om de financiele tegen- en meevallers ten gevolge van een gebrek aan interne beheersing op het spoor
te komen zou men over informatie moeten beschikken
over ten minste de volgende aspecten:
– zijn de exogene ontwikkelingen juist opgenomen?
– zijn de bijbehorende ‘outputs’ juist geraamd en ook
gerealiseerd?
– zijn de ‘inputs’ (d.w.z. de minimale kostencombinatie)
juist geraamd en ook gerealiseerd?
– zijn de inputprijzen juist geraamd?
Zolang de financiele informatie binnen het overheidsapparaat niet die staat van volmaaktheid heeft bereikt waar
op dit soort vragen een antwoord kan worden gegeven, zal
ook het vermogen tot het opsporen van interne inefficienties te wensen overlaten en het onderscheid tussen exogene en endogene financiele onzekerheden niet scherp te
trekken zijn. In de praktijk speelt het hierboven gemaakte
onderscheid tussen exogene en endogene factoren impli* Hoogleraar Economie en openbare financier aan de Rijksuniversiteit Groningen. De auteur dankt drs. M. Edam, dr. P.J. Eijgelshoven
en prof. dr. J. Pen voor hun readies op een eerdere versie van dit
artikel.
1) Zie o.a. de Studiegroep Begrotingsruimte, Beheersbaarheid van
de collectieve uitgaven, ‘s-Gravenhage, 1983, biz. 67.
1001
ciet een rol bij de toepassing van de regels van het stringente begrotingsbeleid 2). Volgens deze regels dienen
overschrijdingen die het gevolg zijn van beleidsbeslissingen door het departement zelf (dus binnen het begrotingshoofdstuk) te worden gecompenseerd. Tegenvallers, dat
wil zeggen overschrijdingen die niet het gevolg zijn van beleidsbeslissingen, moeten zo mogelijk eveneens binnen
hetzelfde begrotingshoofdstuk worden gecompenseerd.
Indien deze laatste compensatie niet mogelijk is wordt
compensatie gezocht binnen de totale begroting (en de
meerjarenplanning). Hoewel het niet expliciet in de regels
vermeld staat, wordt in de praktijk wel de eis gesteld dat
naast beleidsintensiveringen ook uitgavenoverschrijdingen ten gevolge van slecht financieel beheer specified gecompenseerd worden.
De Miljoenennota J987bevat op biz. 78 een label waarin
de mutatie van de rijksuitgaven 1983 tot en met 1986 naar
oorzaak van de verandering is uitgesplitst. Op globale wijze zijn de afwijkingen op te delen in veranderingen door
exogene dan wel endogene oorzaken.
label 1. Oorzaken van veranderingen in de ontwikkeling
van de rijksuitgaven, 1986t.o.v. 1982 (in miljarden gld.)
Exogene oorzaken
waarvan voorzien
waarvan onvoorzien
Endogene oorzaken (beleidsintensiveringen)
Ombuigingen
Overige
Totale mutatie
35
27,5 a)
7,5
-24,5
– 2
14,5
a) Onderverdeeld als volgt:
groei rente-uitgaven f. 9,5 mrd.;
groei werkloosheidsuitgaven f. 2,5 rnrd.;
meerjarencijfers Miljoenennota f 983(excl. werkloosheid, rente en ombuigingen en
in constante prijzen) f. 7,5 mrd.;
inflatoire stijging f. 8 mrd.
In deze tabel betreffen de butgettaire onzekerheden de
post overschrijdingen door onvoorziene exogene oorzaken ad f. 7,5 mrd. en de endogene post beleidsinvesteringen ad. f. 6 mrd. De getallen vormen slechts een benadering omdat bij voorbeeld overschrijdingen op de Oosterscheldewerken bij de exogene mutaties zijn geteld 3), terwijl bij nadere analyse wellicht zal blijken dat het gaat om
endogene factoren in de hierboven gedefinieerde betekenis. Samen bedragen de overschrijdingen f. 13,5 mrd., dat
is ongeveer de helft van het vermoedelijke financieringstekort in 1986 (financieringstekort exclusief vervroegde aflossingen woningwetleningen). Daar staat weliswaar een
bedrag van ca. f. 8 mrd. aan additionele ombuigingen tegenover 4), maar dit neemt de omvang van het onzekerheidsverschijnsel als zodanig natuurlijk niet weg. Ook in
de komende jaren valt er nog veel werk te verzetten om
met name de budgettaire onzekerheden ten gevolge van
interne factoren terug te dringen.
De afgelopen jaren zijn er meer dan alleen maar woorden besteed aan de onbeheersbaarheid van uitgaven ten
gevolge van politiek en ambtelijk feilen. Er zijn ook tal van
prijzenswaardige initiatieven genomen om deze terug te
dringen. De directeur-generaal van de Rijksbegroting
heeft hiervan regelmatig verslag gedaan 5).
Het regeerakkoord
In het regeerakkoord is een duidelijke lijn aangegeven
hoe de regering de budgettaire onzekerheden over de periode 1987 tot 1990 wil pareren. Samengevat is de voorgenomen gedragslijn als volgt:
– de totale ruimte voor de collectieve uitgaven in 1990
wordt bepaald doorde uitganspunten van een stabilisa-
1002
–
–
–
–
tie van de collectieve-lastendruk ten opzichte van 1986
en een financieringstekort van het rijk van 5,25 procent
van het (netto) nationale inkomen in 1990;
het kabinet zal een taakstellend ‘tijdpad’ vaststellen
voor het financieringstekort. Samen met de eis van ten
minste stabilisatie van de collectieve-lastendruk bepaalt dit meerjarencijfer de ruimte voor collectieve uitgaven in ieder afzonderlijk jaar;
overschrijding van een uitgavenpost dient gecompenseerd te worden door extra ombuigingen, in principe in
hetzelfde jaar, met inachtneming van de regels van het
stringente begrotingsbeleid;
tegenvallende overheidsinkomsten moeten leiden tot
extra ombuigingen, of, afhankelijk van de herkomst van
de tegenvallers, tot lastenverhoging, met de randvoorwaarde dat de totale collectieve-lastendruk niet stijgt;
lagere overheidsuitgaven geven ruimte voor een lager
financieringstekort en/of lagere belastingen;
lagere sociale-zekerheidsuitgaven zullen in beginsel
moeten leiden tot lagere sociale premies.
Het kennelijke hoofddoel van deze richtlijn is om bij onzekerheid te bereiken dat in ieder geval de minimale
doelstellingen voor financieringstekort en collectievelastendruk worden gehaald, wat er verder ook moge gebeuren in de wereld, in Nederland of binnen de collectieve
sector zelf. Voor het streven het begrotingstekort terug te
dringen valt begrip op te brengen. Een begrotingstekort
van 8 procent van het netto nationale inkomen zou bij de
huidige stand van zaken (2 a 3 procent groei, 0 procent inflatie, 6 procent rente) uiteindelijk een staatsschuldquote
van 400 a 300 opleveren en een rentelastenquote van 24
tot 18 procent. Maar zelfs bij het huidige beleid ten aanzien
van het financieringstekort stijgt de schuldquote van 60 in
1986 tot 80 in 1990 en neemt de rentelastenquote toe van
5,6 tot circa 6,2. Alleen bij sterk dalende rente (tot 3,5 procent) zou de rentelastenquote in 1990 ongeveer gelijk kunnen zijn aan de waarde in 1986 6). Tegelijkertijd moet men
erkennen dat een beleid gericht op beperking van het financieringstekort onder de huidige omstandigheden onherroepelijk vraaguitval tot gevolg heeft en vermindering
van de werkgelegenheid. In de CPB-bijIage bij het regeerakkoord wordt de ‘prijs’ in termen van economische groei
geschat op 0,3 procent per jaar. Het werkgelegenheidsniveau zal daardoor in 1990 55.000 arbeidsjaren lager
uitkomen.
Deze keuzes wil iknu nietterdiscussiestellen. Maar ook
als men het beginsel van afremmen accepteert moet wel
de vraag worden gesteld of deOengte van de remweg’
vooraf moet worden vastgesteld zonder rekening te houden met de ‘toestand van de weg’. Dat laatste is namelijk
wat het regeerakkoord in wezen voorschrijft. In het regeerakkoord worden alle uitgavenoverschrijdingen over een
kam geschoren. Mee- of tegenvallers door exogene oorzaken worden op gelijke wijze behandeld als afwijkingen ten
gevolge van endogene oorzaken. In beide gevallen wordt
volledige compensatie geeist. Mijns inziens ten onrechte.
Het is juist om een uitgavenoverschrijding die het gevolg is
van een gebrekkige uitgavenplanning of begrotingsuitvoering af te straffen door andere uitgavenposten binnen dezelfde beheerseenheid te korten met een bedrag dat gelijk
is aan de overschrijding. Een dergelijke sanctie moedigt
een meer zorgvuldige financiele planning, uitvoering en interne controle aan. Negatieve macro-economische repercussies zijn van zo’n beleidslijn niet te verwachten, omdat
het totale uitgavenpeil niet wordt bemvloed.
2) Zie hierover Miljoenennota 1979, biz. 46-47; Studiegroep Begrotingsruimte, op.cit., biz. 74-76; Miljoenennota 1987, biz. 90-93.
3) Zie Miljoenennota 1986, biz. 75.
4) Miljoenennota 1986, biz. 75.
5) Zie J.K.T. Postma, Actuele ontwikkelingen in het financiele management bij de overheid, ESB, 20 november 1985, biz. 1156-1159;
idem, ‘Overheidsuitgaven en automatisering van de informatievoorziening, Bestuur, 7 augustus 1986, biz. 212-216; idem, Om de kwaliteit van het financiele overheidsbeleid, Inleiding in de cyclus ‘Om de
kwaliteit van het bestuur’, 25 mei 1984.
6) Miljoenennota 1987, biz. 59 en 60.
De regering wil echter in beginsel uitgavenoverschrijding en inkomstenonderschrijding die het gevolg zijn van
tegenvallende exogene ontwikkelingen op dezelfde manier aanpakken als de endogene overschrijdingen; indien
nodig via additionele ombuigingen 7). De Miljoenennota
zwijgt over de gevolgen van deze kordate aanpak, maar de
lezer kan het raden. Stel dat in 1987 de groei van het nationale inkomen lager uitkomt dan de veronderstelde 2 procent. Een aantal uitgavenposten, met name in de sociale
zekerheid, zal hoger uitvallen dan geraamd terwijl inkomsten uit belastingen en sociale premies achterblijven
bij de verwachtingen. De lagere groei van het nationale inkomen verhoogt bovendien via de ‘noemer’ het financieringstekort en de collectieve lasten 8).
Overeenkomstig het regeerakkoord wordt er nu, in hetzelfde jaar, drastisch gesnoeid in de uitgaven. Het resultaat hiervan is niet alleen een negatieve imputs op het nationale inkomen en de werkgelegenheid in zowel 1987 als
de volgende jaren, maar ook een terugslag op de collectieve inkomsten en uitgaven. Deze circulaire relatie, beter
bekend als ‘uitverdieneffect’, werkt door als een vicieuze
spiraal. Bij een tegenvaller van bij voorbeeld f. 1 mrd. zal
de extra bezuiniging dus aanmerkelijk meer dan f. 1 mrd.
moeten bedragen en wel ca. f. 1,25 a 1,5 mrd. schat ik op
basis van CPB-berekeningen 9).
Nu is de eis van compensatie bij uitgavenoverschrijding
en bij onderschrijfing van niet-belastinginkomsten een regel die in het kader van het stringente begrotingsbeleid
reeds langer bestaat en in de voorgaande depressie (van
1979 tot en met 1982) heeft ze in ieder geval niet geleid tot
een scherpe budgettaire reactie. Ten dele zal dit te wijten
zijn aan een niet-stringente toepassing van het stringente
begrotingsbeleid 10). Belangrijker is evenwel dat de oude
spelregels geen uitgavencompensatie eisten bij tegenvallende belastingopbrengsten terwijl het regeerakkoord hier
uitdrukkelijk wel van uitgaat. Met name deze nieuwe spelregel zal bij strikte toepassing aanzienlijke consequenties
hebben. De mogelijke macro-economische gevolgen zijn
te illustreren aan de hand van het volgende scenario. Laat
de groei van de wereldhandel over de hele kabinetsperiode ongeveer de helft lager uitkomen dan nu wordt verwacht. In label 2 staat in de eerste kolom voor een aantal
kernvariabelen aangegeven welke tegenvallers zich dan
in 1990 voordoen ten opzichte van de huidige verwachtingen. Het financieringstekort en de belasting- en premiedruk nemen toe met 1,25 respectievelijk 0,5 procent, te zamen een bedrag van ca. f. 6,6 mrd. Om deze tegenvallers
weg te werken zijn extra bezuinigingen van 1,4 x f. 6,6
mrd. = f. 9,2 mrd. nodig. De effecten van deze maatregelen staan vermeld in de tweede kolom en het gezamenlijke
resultaat van de financiele tegenvallers en de geinduceerde bezuinigingen staat in de derde kolom.
De extra bezuinigingen versterken de negatieve macroeconomische effecten van de groeivertraging met nog
eens ruim 50 procent en zelfs dan stijgt nog de som van financieringstekort en belasting- en premiedruk met 0,15
procent. Van ingebouwde stabilisatie via de collectieve
sector is dan geen sprake meer. De prompte reactie op externe tegenvallers introduceert ingebouwde automatische
destabilisatoren. Een zo rigoureuze bezuinigingsreactie
valt slecht te rijmen met de uitspraak in het regeerakkoord,
dat het terugdringen van de werkloosheid hoofddoel van
het kabinetsbeleid zal zijn.
Nu dacht men wellicht dat de positieve economische effecten van extra bezuinigingen eerst op de langere termijn, dus na de kabinetsperiode, zichtbaar worden. De
CPB-berekeningen geven evenwel geen steun aan die opvatting. Door het wegvallen van bestedingen en afzet zullen ook de investeringen terugvallen en zal derhalve de
creatie van nieuwe arbeidsplaatsen in de particuliere sector verminderen. Het gecombineerde bestedings- en capaciteitseffect is op produktie en werkgelegenheid ook na
9 jaar nog steeds negatief. Wel kan het f inancieringssaldo
op langere termijn aanzienlijk verbeteren, maar alleen op
voorwaarde dat het geslonken beroep van de overheid op
de kapitaalmarkt tot een zeer forse daling van de lange
rente leidt 11).
1004
Tabel 2. Effecten van een ca. 2,5% lagere wereldhandel
(excl. energie) per jaar en daardoor geinduceerde extra
bezuinigingen van f. 9,2 mrd. gedurende de periode 1987
tot en met 1990
Gecumuleerd effect van een
lagere wereldhandel na
4 jaar a)
Financieringstekort (% nni)
Belasting- en premiedruk (% nni)
Werkgelegenheid (arbeidsjaren)
Werkloosheid (personen)
Produktievolume bedrijven (%)
+
+
1,25
0,5
– 72.000
+ 65.000
3,5
Gecumuleerd
effect van
extra bezuinigingen na
4 jaar b)
1,6
0,0
– 38.000
+ 34.000
1.8
Totaal
effect
+
0,35
0,5
-110.000
+ 99.000
5,3
a) Berekend door in label 4 bij het regeerakkoord de betreffende cijfers te vermenigvuldigen met -2,5.
b) De bezuinigingen bedragen 2,45% van het nni. In de berekening is uitgegaan van
bezuinigingen die gedurende 4 jaren toenemen; per jaar met 0,61% van het nni. De cijfers zijn berekend met behulp van het Freia-model, biz. 120. De berekening moet men
dan ook zien als een benadering van de resultaten die men zou verkrijgen, uitgaande
van de meest recente versie van het model en de meest recente basisprojectie.
Opmerkelijk is de asymmetrie van het aanpassingsmechanismedat voorgeschreven is in het regeerakkoord: wel
extra ombuigen bij tegenvallers; geen ruimte vopr additionele uitgavenverhoging bij meevallers. Het is te begrijpen
dat men vanuit het streven naar het terugdringen van de
omvang van de collectieve sector tot zo’n spelregel komt;
maar de vraag moet wel gesteld worden of zo’n aanpak
geen schadelijke gevolgen heeft. Indien bij voorbeeld na
twee ‘magere’ jaren met een procent groei twee ‘vette’ jaren volgen met een onverwacht hoge economische groei
van drie procent komt men toch uit op het nu verwachte gemiddelde van twee procent per jaar over de kabinetsperiode. Bij een beleid dat de financiele gevolgen van externe
onzekerheden ‘absorbeert’ zouden de tegenvallers vervolgens automatisch zijn gecompenseerd door de meevallers. Bij toepassing van het regeerakkoord is het denkbaar
dat na de bezuinigingen van 1987 en 1988 de meevallers
van 1989 en 1990 worden gebruikt om het financieringstekort terug te dringen. Het resultaat is in dit geval een extra
matiging van de economische groei, die achteraf gezien
overbodig was, met een lager financieringstekort in 1990
dan waarop werd gemikt. Een alternatief beleid is lastenverlaging in 1989 en 1990. Het resultaat is een ongeveer
neutraal effect op de economische groei en een kleinere
collectieve sector in 1990.
In de Miljoenennota 1987 wordt deze asymmetrische
behandeling verdedigd met het argument dat de tekortnorm en de norm voor de collectieve-lastendruk maximumnormen zijn die niet overschreden maar wel onderschreden mogen worden 12). Men verzuimt evenwel mee
te delen hoe zich dit dan verhoudt tot de hoofddoelstelling
van het beleid, namelijk het terugdringen van de werkloos7) Miljoenennota 1987, biz. 91.
8) Met dank aan Marianne Edam die mij hierop attent maakte.
9) In Freia, een macro-economisch model voor de middellange termijn, CPB, ‘s-Gravenhage, 1983 staan op biz. 120 de effecten vermeld van een verhoging van de overheidsuitgaven, gefinancierd door
een vergroot beroep op de kapitaalmarkt. Een uitgavenverhoging met
0,5 procent van het netto nationaal produkt leidt in het eerste jaar tot
een stijging van het financieringstekort met 0,3 procent (of 0,4 procent
indien wordt gefinancierd door plaatsing van vlottende schuld bij ban-
ken; zie biz. 122). Een tekortreductie met 1 procent zou derhalve bij
benadering een uitgavenvermindering van 12/3 tot IVt procent vergen. Hierbij is dan nog geen rekening gehouden met de stijgende premiedruk, die extra bezuinigingen kan eisen. Uit tabel 2 van het regeerakkoord is een factor van 1,15 af te leiden (indien men de daling van
het financieringstekort en de vermindering van de premielast bij elkaar optelt). Dit is evenwel het effect na 4 jaren en m.n. de premiedaling is het gevolg van specifieke maatregelen die los staan van de uitgavenreductie. De genoemde factor van 1,25 tot 1,5 lijkt me derhalve
een voorzichtige raming.
10) Zie Studiegroep Begrotingsruimte, op.cit., biz. 71-76.
11) Freia-model, biz. 120.
12) Miljoenennota 1987, biz. 91.
held. Aan de regel van onmiddellijke aanpassing zijn trouwens meer bezwaren verbonden dan alleen de negatieve
macro-economische gevolgen. Door velen is er al op gewezen dat ingrepen die op zeer korte termijn gerealiseerd
moeten worden makkelijk ontaarden in ad hoc bezuinigingen die niet gebaseerd zijn op fundamentele afwegingen
13).
Geleidelijke aanpassing
____
De eis van volledige en onmiddellijke compensatie is in
het regeerakkoord opgenomen omdat vooraf onzeker is
hoe hoog de economische groei zal zijn over de gehele kabinetsperiode. Met de compensatieregel wil men bereiken
dat ook bij voorbeeld bij 4 jaar achtereen een procent inkomensgroei per jaar een hernieuwd oplopen van het financieringstekort, of van de collectieve-lastendruk, wordt
voorkomen.
Gezien de destabiliserende macro-economische effecten van deze spelregel en de onzekerheid vooraf over de
noodzaak ervan, wil ik pleiten voor een meer geleidelijk
aanpassingsmechanisme indien tussentijds het financieringstekort ten gevolge van exogene budgettaire onzekerheden dreigt af te gaan wijken van de doelstellingswaarde.
Om vooral te voorkomen dat de tegenvallers door de jaren
heen te veel gaan oplopen kan worden bijgestuurd door
jaarlijks een bepaald percentage, bij voorbeeld 25 procent
van het verschil tussen het nagestreefde en potentiele tekort, als additionele ombuigingen door te voeren 14). Op
deze manier wordt de destabiliserende invloed van additionele maatregelen op het nationale inkomen gematigd,
mede doordat door de jaren heen de exogene tegenvallers
te compenseren zijn door exogene meevallers. Bovendien
wordt de omvang van de tussentijdse bezuinigingen sterk
teruggebracht, hetgeen de kwaliteit van het bezuinigingsbeleid ten goede komt.
Het pleidooi voor een meer geleidelijke tussentijdse
aanpassing werd in het voorgaande vooral in verband gebracht met onverwachte veranderingen in de groei van het
nationale inkomen. In beginsel zou ik het ook widen toepassen op belangrijke exogenen als de aardgasinkomsten. Ook daar zou dus een onderscheid moeten worden gemaakt tussen de te voorziene vermindering van inkomsten als gevolg van dalende afzet en de verwachte
prijsveranderingen aan de ene kant en anderzijds het onvoorziene deel van de prijsverandering. De voorzienbare
dating van aardgasinkomsten zou in de financiele vierjarenplanning van het kabinet moeten worden meegenomen. De inkomstenderving ten gevolge van een onvoorziene afwijking van de middellange-termijnprijsprognose
zou in het jaar waarin ze optreedt gedeeltelijk gecompenseerd kunnen worden. De consequenties van een dergelijke aanpak zijn dat (waarschijnlijk) de bezuinigingsbedragen meer gelijkmatig gespreid zouden worden over de jaren 1987 tot en met 1990. Nu wordt van de ombuigingen
die genoemd worden in het regeerakkoord ongeveer de
helft reeds uitgevoerd in 1987. Dit naar voren schuiven
was vooral noodzakelijk om de tegenvallende aardgasinkomsten te compenseren. De extra bezuinigingen verklaren mede de geringe verwachte stijging van het ree’le nationale inkomen in 1987, ondanks betrekkelijk gunstige Internationale conjunctuurvooruitzichten.
Het pleidooi voor een meer geleidelijk aanpassingsmechanisme is gebaseerd op de opvatting, dat de nationale
economie niet te veel uit de koers moet worden gedreven
door wilde rukken aan het budgettaire roer. De noodzaak
van budgettair bijsturen zal minder worden gevoeld als de
windstoten, en de onzekerheden zelf, zwakker zouden
zijn. In een kleine open economie zijn de mogelijkheden
voor sturing van de macro-economische ontwikkelingen
beperkt, maar zeker niet te verwaarlozen. Van groot belang voor Nederland is de internationale macro-economische ontwikkeling. Deze wordt mede bepaald door de mate waarin de westerse industrielanden constructief samenwerken. Het kabinetsvoornemen om het internationale
ESB 15-10-1986
Prof. Nentjes: kabinet remt de economische groei door wilde rukken
aan het budgettaire roer
Foto: Studio Van der Roest)
overleg over coordinate van economische politiek te bevorderen moet in dit verband worden genoemd. Het omlaag brengen van de schreeuwend hoge intereststand zou
een belangrijk punt van internationale actie moeten zijn.
Een centraal loonakkoord en de uitvoering daarvan zal
eveneens de exogene onzekerheden zelf kunnen verminderen evenals een minder strakke koppeling tussen binnenlandse gasprijs en olieprijs.
Het kabinet lijkt er heel sterk op gespitst om de problemen van een hoog financieringstekort en hoge collectieve
lasten op te lessen via het budget zelf. Voor de negatieve
repercussies daarvan via de macro-economische grootheden lijkt het de ogen nu echt te hebben gesloten. Meer
aandacht voor de positieve effecten van een gestage economische groei zou wellicht tot een wat minder verkrampte
houding kunnen leiden en tot het afzien van de toepassing
van de hiervoor gewraakte compensatieregeling.
A. Nentjes
13) Zie de Studiegroep Begrotingsruimte, op.cit. en W. Drees, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Openbare Uitgaven,
1984, biz. 7 en 15.
14) Dit voorstel lijkt veel op dat van J.J.M. Kremers, Budgettaire onzekerheid en de beheersbaarheid van de openbare financien, ESB, 6
augustus 1986, biz. 764-768. Het belangrijkste verschil is dat Kremers
zijn aanpassingsmechanisme een plaats geeft binnen het structurele
begrotingsbeleid.
1005