Lobbyen door het bedrijfsleven; Middel van politieke belangenbehartiging

Lobbyen door het bedrijfsleven
Middel van politieke belangenbehartiging

Het woord ‘lobbyen’ heeft in Nederland ten onrechte een negatieve klank. Als individuen,
ondernemingen, branche- of sectororganisaties onderhands hun zaakjes met ambtenaren
en politici regelen wordt al snel gedacht aan vriendjespolitiek of corruptie. Nu het
ondernemen echter in een minder kwade reuk staat dan voorheen wordt ook lobbyen een
steeds meer geaccepteerde activiteit 1). Hoewel de auteurs van dit artikel lobbyen niet
beschouwen als panacee voor de ondernemingsproblemen 2), zien ze het wel als een
bruikbare manier om dingen van de overheid gedaan te krijgen. Onder bepaalde
voorwaarden is lobbyen een nuttig instrument van politieke belangenbehartiging, zo
concluderen zij, zowel voor de lobbyist als voor de maatschappij als geheel.

DRS. J.G.A. VAN MIERLO – DRS. M. VAN GIESEN*

Waarom lobbyen?
Volgens Van Dale is een lobby ,,elk der twee corridors in
het Engelse lagerhuis waarin de leden zich begeven om te
stemmen”. In Amerika is een lobby ,,een politieke kliek die
buiten het parlement om invloed op de besluiten van congres en senaat tracht uit te oefenen, bij voorbeeld door kamerleden onder druk te zetten”. Lobbyen is dan ook ,,het
deelnemen aan een lobby”, of wel druk uitoefenen op de
politieke besluitvorming”. Het bedrijven van lobbyactiviteiten wordt door Van Dale vervolgens vereenzelvigd
met de politieke werkzaamheden van belangen- en pressiegroepen 3).
Gesteld kan worden, dat lobbyen een vorm van belangenbeharting van en door maatschappellijke organisaties
bij de politiek is. In deze meer neutrale benadering houdt
lobbyen al die organisatie-activiteiten in, die erop gericht
zijn om zaken van de politiek en van de overheid gedaan te
krijgen die in het belang van de onderneming zijn. Daarbij
gaat het erom belangen van de betrokken organisaties onder de aandacht te brengen van personen die in de politieke en ambtelijke sfeer verantwoordelijke posities dragen,
zoals parlementariers, ministers en ambtenaren, in geval
politieke beslissingen op de agenda staan waarbij die belangen in het geding zijn. Lobby-activiteiten vinden plaats
in de informele sfeer, dat wil zeggen buiten de off iciele politieke kanalen van ons stelsel van parlementaire besluitvorming om. Dat laatste kenmerk plaatst lobbyen in dezelfde categorie als machts- en invloedsuitoefening in het
sociaal-politieke verkeer en economische activiteiten die
zich in het ‘grijze’ of ‘informele circuit’ voltrekken. Deze
maatschappelijke processen hebben met elkaar gemeen
dat zij niet voor iedereen zichtbaar plaatsvinden. Dat bemoeilijkt de democratische controle en het wetenschappelijke onderzoek ervan. Zo ontstaat de paradox dat iedereen weet dat genoemde verschijnselen aanwezig zijn, dat
velen er een uitgesproken, vaak afkeurende mening over
hebben, maar dat wetenschappelijk verantwoorde, gedegen kennis over hoe de zaken nu werkelijk in elkaar steken

ontbreekt. Hardnekkige mythevorming over ‘de tweehonderd van Mertens’, het ‘grijze circuit’ en ‘de politieke lobby
van het bedrijfsleven’zijn het gevolg 4). Onbevooroordeeld
wetenschappelijk onderzoek is een eerste vereiste om in
het publieke debat mythevorming over moeilijk grijpbare

* De auteurs zijn als universitair decent werkzaam bij de vakgroep
Politicologie, sectie Nederlandse politiek, Erasmus Universiteit
Rotterdam.
1) Zie bij voorbeeld M.P.C.M. van Schendelen, De relaties tussen politiek en bedrijfsleven als werkgebied in: M.P.C.M. van Schendelen
(red.), Visies op het studieveld van politiek en bedrijfsleven, Den
Haag, 1985, biz. 7-18, in het bijzonder biz. 12. Zie ook M. van Giessen
en J.G.A. van Mierlo, Lobbyen van bedrijfsleven naar politiek onmisbaar en legitiem, Binnenlands Bestuur, 23 augustus 1985, biz. 15 en
17.

2) Er zijn verscheidene manieren om politieke invloed uit te oefenen;
de baten van lobbyen zijn niet altijd traceerbaar, wel altijd onvoorspelbaar en kunnen enorm hoog oplopen. Naarmate meer wordt gelobbied loopt de effecttiviteit ervan terug, omdat uiteenlopende belangen
die op deze wijze worden beharigd elkaar uitemdelijk tegenwerken.
Als iedereen op z’n tenen staat heeft niemand beter zicht. Als zodanig
is lobbyen te beschouwen als een ‘positioneel goed’. Zie hiervoor een
analyse van positionele goederen: F.F. Hirsch, Social limits togrowth,
1977, biz. 27-54.

3) In R.E. Morgan, J.C. Donovan and Ch. P. Potholm, American Politics; directions of change, dynamics of choice, second edition, Reading Mass., 1982, biz. 149, wordt gesteld: ,,To many Americans, the
term lobbying suggests smoke-filled rooms, intimidation, bribery, and
excess influence exerted on the legislative process. Actually, the term
is far more neutral, meaning any initial effort to influence legislation.
Originally, the tern evolved because of much of this effort to influence
legislation took place in the lobbies of the various state houses. The
public (and this included lobbyists) was not allowed on the floor of legislative assemblies”.
4) Zie voor enkele ontmaskeringen van dergelijke mythes B. Tromp,
Desamenlevingalsoplichterij, Amsterdam, 1977; B. Tromp, Hetfalen
der nieuwlichters, Amsterdam, 1981; B.tromp, Democratie; te goed
voor de derde wereld, in De achtertuin van Nederland; opstellen over
buitenlandse politiek,Amsterdam, 1985, biz. 180-201.

verschijnselen aan de kaak te stellen 5). Lobbyen is onmisbaar geworden door de centrale positie die de moderne
overheid heden ten dage in de Westerse samenleving inneemt. Die samenleving wordt gekenmerkt door een gemengde economische orde waarin de overheid een specifieke taak en verantwoordelijkheid is toebedeeld. Die taak
bestond oorspronkelijk uit de verschaffing van zuiver collectieve goederen als defensie en rechtsbescherming, die
niet via marktvoorziening tot stand konden komen. De ontwikkeling van de nachtwakersstaat tot de verzorgingsstaat
betekende een uitbreiding van de overheidsbemoeienis.
Allerlei individuele goederen werden om politieke redenen
aan marktverschaffing onttrokken 6).
Het aantal overheids activiteiten is sinds mei 1945 in
snel tempo toegenomen. De politicoloog Von Beyme onderscheidt in een recent overzichtsartikel een vijftal maatstaven voor de groei van de overheid 7).
– toename van het aantal overheidsorganisaties;
– toename van het het aantal overheidsfunctionarissen;
– toename van de belastingdruk en van het overheidsaandeel in het nationale produkt;
– uitbreiding van de wetgeving en het aantal overheidsprogramma’s;
– uitbreiding van de overheidscontrole op de volkshuishouding.
Het uitdijen van de overheidstaken kostte geld. Dat blijkt
uit de volgende gegevens, Rond 1950 ging ongeveer twintig procent van het nationale inkomen door de handen van
de overheid. Daarbij zijn de uitgaven voor sociale zekerheid inbegrepen. In 1980 was dat percentage opgelopen
tot ongeveer vijftig procent 8).
Het overheidsapparaat is in de loop van de tijd sterk gegroeid en de organisatie ervan is steeds complexer geworden. In 1849 waren er in Nederland op centraal rijksniveau
bij voorbeeld nog negen departementen, in 1982 was dit
aantal door voortdurende uitbreidingen, afsplitsingen en
reorganisaties opgelopen tot veertien, en het einde van
deze expansie is nog niet in zicht. Maar het aantal ministeries is slechts het topje van de ijsberg. De semi-overheidsinstellingen zijn als paddestoelen uit de grond geschoten
en lopen nu in de honderden 9).
Het aantal werknemers in de publieke sfeer is ook sterk
toegenomen. In 1980 waren er in Nedelandperduizend inwoners vijftig personen werkzaam in de ambtelijke of
semi-ambtelijke sfeer ondanks bezuiningingsoperatiesgroeide dit aantal in de voorafgaande tien jaar met 2,3%.

Tabel. Aantal aangenomen wetten in 1980
Alle wetgeving

Landen onder ‘Common Law’
– Verenigde Staten
– Nieuw Zeeland
– Engeland
– Australia
– Canada
– Gemiddeld
– (Bereik)
Landen onder ‘Roman Law’
– Italie
– Nederland
– Oenemarken
– Oostenrijk
– Belgie
– West-Duitsland
– Frankrijk
– Zwitserland
– Gemiddeld
– (Bereik)

Wetgevingsactiviteiten
waarmee overheidsfinanciering
is gemoeid

5) Ziede literatuuroverpressiegroepen en lobby-activiteiten, bij voorbeeld G. Alderman, Pressure groups and government in Great Britain,
Longman, New York, 1984; R. Bauere.a., American business and public policy, New York, 1963; C.S. Greenwald, Group power; Lobbying

and public policy, New York, 1977; R.J. Hrebneren R.K. Scott, Interest group politics in America, Prentice Hall N.J.; 1982, J.W. Kingdon,
Agenda’s, altenatives and public policies, Boston en Toronto, 1984;
R.H. Salisbury, Interest groups, in F.I. Greenstein and N.W. Polsby,
Handbook of political science, volume 4, Non-governmental politics,
Reading Mass., 1985, biz. 171-228; G. Wootton, Interest Groups, Englewood Cliffs N.J., 1970; H. Zeigler en M. Baer, Lobbying, Belmont
Calif., 1969.
6) Zie voor een kritische doorlichting van deze politieke motieven W.
Drees jr., Nederlandse ouverhiedsuitgaven, Den Haag, 1985, met name biz. 34-61.

452
162
148
145
53
192

(53-452)

47
143
69
145
44
90

(44-145)

7) Zie K. van Beyme, The role of the state and the growth of government, met name biz. 15. Een nadere argumentatie voor de selectie
van juist deze vijf maatstaven wordt door hem evenwel niet gegeven.
8) Deze cijfers varieren, afhankelijk van de definities die worden gebruikt. Wij hanteren hier de meest conservatieve berekening, die

overeenkomt met de gegevens die Van Beyme presenteert voor Nederland. De Miljoenennota 1986 bevat op biz. 159 een overzicht van
de uitgaven van de collectieve sector van 1955 tot 1986. De uitkomst
voor 1986 bedraagt 66,9% van het nationale inkomen, maar de trend

588
271
178
170
163
111
93
29
200

(29-588)

103
270
177
143
150
90
67
27
128

(27-270)

Bron: K. von Beyme, The role of the state and the growth of the government, International Political Science Review, 1985, nr. 1, biz 23.

1R.A.1QCR

Ten slotte nam de overheidscontrole op het functioneren van de economie sterk toe. In 1950 behoorde Nederland tot de Westeuropese landen met de geringste wetgevende produktie. In 1980 echter behoorde Nederland tot
de koplopers; alleen de Italiaanse overheid produceert
meer wetten dan de Nederlandse 10). De label geeft een
aardig inzicht in deze ontwikkeling. Alleen formele wetgeving is hierin opgenomen. De wassende stroom van
pseudo-wetgeving via kaderwetgeving en delegatie (de
‘terugtred van de wetgever’ 11), die resulteert in een vloedgolf van algemende maatregelen van bestuur, bestuurlijke
circulaires, richtlijnen en aanwijzingen, blijft hierin nog buite beschouwing.
In de jaren zeventig kreeg het Nederlandse bedrijfsleven onder meer te maken met de invoering of de aanscherping van wettelijke regelingen op de volgende terreinen:
de grondpolitiek, de vermogensaanwasdeling, de ondernemingsraden, de benoeming en bevoegdheden van commissarissen, net inkomensbeleid, onderdelen van belastingheffing en sociale zekerheid, economische saneties en leveringsbeperkingen ten opzichte van politiek
besmette landen als Zuid-Afrika, allerlei aspecten van het
milieubeleid, de wet investeringsrekening, selectieve investeringen, werkgelegenheidsprojecten, en -regelingen
en loonkostensubsidies, regionale en sectorale herstructurering. Uit deze onvolledige lijst blijkt dat de overheid
zich steeds meer met het bedrijfsleven bemoeit. In onze
gemengde economische orde neemt de overheidsinterventie in de ondernemingsactiviteiten gestaag toe. Wil het
primaat van de ondernemingsgewijze produktie binnen de
kader van de gemengde economische orde niet in het gedrang komen, dan moet het bedrijfsleven zich wel met de
politiek en met de activiteiten van de overheid in velerlei
gedaanten bemoeien, niet om de handen op te houden
(het ‘RSV-syndroom’) maar om de regelgeving, die het gevolg is van toenemende overheidsbemoeienis met het bedrijfsleven, werkbaar te maken voor dat zelfde bedrijfsle-

lijkt sinds 1983 (70,2%) omgebogen te zijn.

9) De snelle expansie van ‘quasi-autonomous non govenmental organisations’ ofwel ‘quango’s’ is karakteristiek voor de elefantiasis
waardoor de moderne verzorgingsstaat wordt geteisterd. Zie voor deze ontwikkeling bij voorbeeld A.B. Ringeling, Dynamiek van de overheidsbemoeienis: groei in tal en last, in J.W. de Beus en J.J.A. van
Doom, (red.), De interventiestaat; tradities-ervaringen-reacties, Meppel/Amsterdam, 1984, biz. 117-137.
10) Zie R. Rose, Understanding big government, uit welke bron Van
Beyme grotendeels heefl geput voor zijn berekeningen. Dat is ook de
obrspronkelijke bron van de door ons gepresenteerde label.
11) Zie voor dit begrip M.P.C.M. van Schendelen, Terugtred van de
wetgever; een kwantitatief onderzoek naar delegatie van wetgevende
bevoegdheid, Groningen, 1976.

ven. Een van de manieren om dat laatste te doen is te lobbyen bij verantwoordelijke personen en instanties 12).

Lobby-activiteiten

_____

Over lobbyen door het bedrijfsleven is door de vakgroep
Politicologie van de Erasmus Universiteit Rotterdam op 13
en 14 augustus 1985 een tweetal discussieavonden georganiseerd 13). Over een aantal zaken waren de meeste
sprekers, die afkomstig waren uit ondernemerskringen, de
vakbeweging, de politiek en de politicologie, het snel met
elkaar eens. Lobbyen door het bedrijfsleven komt regelmatig voor en het gebeurt op verschillende manieren. De
eerste, meest extreme mogelijkheid bestaat uit het omkopenvan politiek verantwoorde personen. Corruptie is in bij
voorbeeld Zuid-Afrika en het Midden-Oosten een geaccepteerd verschijnsel en komt daar op grote schaal voor.
Corruptie lijkt in ons land nauwelijks voorte komen 14). De
schaarse gevallen die bekend raken worden streng
bestraft. Maar er zijn ook minder duidelijke methoden om
politieke gunsten te ‘kopen’. Zo kan er sprake zijn van ‘uitgestelde omkoping’ (pantouflage). Dat wil zeggen, dat degene die politieke gunsten uitdeelt daarvoor door de begunstigde pas wordt beloond nadat hij zijn ambt heeft verlaten. In Nederland is men van oordeel dat deze methode
de grens van het toelaatbare overschrijdt. Politieke omkooppraktijken zijn daarom geen geeigende lobby-activiteit voor het bedrijfsleven.
Een tweede, in het verleden populaire methode, is het
bekleden van strategische dubbelposities door vertegenwoordigers van het bedrijfsleven in politieke organen,
waar de bedrijsbelangen direct aan het politieke front kunnen worden behartigd 15). Een bekend voorbeeld hiervan
zijn de zo geheten ‘kwaliteitszetels’, die sommige politieke
partijen in hun parlementaire afvaardiging plachten te reserveren voor nauw met hun verbonden belangengroepen. Bekend zijn dergelijke zetels voor de boeren (het
‘groene front’ in het CDA), de vakbeweging (in PvdA en
CDA), het onderwijs en de welzijnszorg (in CDA en PvdA),
de vrouwenbeweging (in de PvdA) en de middenstand
(CDA en VVD). Wanneer strategische dubbelposities worden bekleed, worden daardoor faciliteiten geleverd voor
het leggen van informele contacten en het verrichten van
informele activiteiten als lobbyen.In een wereld waarin
men elkaar reeds uit anderen hoofde kent is het immers
gemakkelijker zaken doen. Met de politieke moernisering,
die als gevolg van de ontzuiling in de jaren zestig op gang
kwam, is de gewoonte van kwaliteitszetels losgelaten
maar nog niet geheel verdwenen. De mogelijkheden om
binnen dat kader informele activiteiten te verrichten zijn
dus verminderd. Er zijn ook voorbeelden van politieke partijen die uitdrukkelijk een specifiek groepsbelang vertegenwoordigen 16). Te denken valt aan de Boerenpartij van
Koekoek, De Nederlandse Middenstands Partij van Te
Pas en De Jong en diverse Bejaardenpartijen. Dergelijke
partijen blijken als gevolg van interne twisten geen lang leven te zijn beschoren. Slechts een enkele ondernemer
slaagt erin een sucesvolle politieke loopbaan op te bouwen (de Korte en Bolkestein in de VVD, Lubbers in het
CDA), maar zij zijn dan geen ondernemers meer, maar beroepspolitici geworden. Juist vanwege hun afkomst kunnen zij evenwel toegankelijker zijn voor de problematiek
die het bedrijfsleven onder ogen brengt.
Een derde, zeer populaire, mogelijkheid is het zitting nemen in de talrijke adviesorganen en publiekrechtelijke bedrijfsorganen, die ons quasi-corporatieve staatsbestel
kent. In deze organen, waar beleidsadvisering aan de
overheid voorkomt (zoals de SER) naast en soms vermengd met beleidsvaststelling (zoals de Stichting van de
Arbeid), zitten naast kroonvertegenwoordigers vertegenwoordigers van de werkgevers en werknemers 17). Deze
organen zijn, vanwege hun taken en bevoegdheden, bij
uitstek geschikt om de belangen van het bedrijfsleven te
behartigen. De moeilijkheden die deze organen voor specifieke belangenbehartiging bieden kunnen evenwel niet

ESB 16-4-1986

meer volledig worden uitgebuitdoordatdetegenstellingen
tussen werkgevers en werknemers al te vaak een gezamenlijke standpuntbepaling verhinderen. Daardoor vervullen zij meer een ‘megafoonfunctie’ – het versterkt
weergeven van tegengestelde deelbelangen – dan dat
zij, door middel van het overleg in onderhandeling formuleren van gemeenschappelijke belangen, het beleid bei’nvloeden. Het gezag en de politieke invloed van deze organen wordt erdoor geschaad, zoals bij voorbeeld het wedervaren van de SER met de stelselherziening sociale zekerheid laat zien 18). Als gevolg hiervan levert het zitting hebben in adviesorganen en publiekrechtelijke bedrijfsorganen minder faciliteiten op voor het leggen van informele
contacten. De verharde verhoudingen bemoeilijken succesvol lobbyen.
Een volgende, met wisselend succes toegepaste, mogelijkheid is de bewerking van de publieke opinie inzake
bepaalde kwesties, om zo indirect de politiek onder druk te
zetten 19). Voorbeelden van zulke publiciteitscampagnes
om de steun van het publiek te mobiliseren zijn bij voorbeeld te vinden in de autobranche: denk aan de ‘Blij dat ik
rij’-campagne en meer recent aan de ‘Beun de Haasactie’. Dergelijke acties, waarin overde band van de openbare mening de politiek wordt benaderd, kunnen het gewenste resultaat opleveren maar daar zijn geen garanties
voor te geven, terwijl ook de voorspelling ervan hachelijk
is. De publieke opinie is een eigenzinnig fenomeen dat
12) Lobbyen wordt niet alleen gepraktizeerd op centraal rijksniveau,

maar ook op dat van provincies en gemeenten, alsmede van allelei publiekrechtelijke organisaties als water-, zuiverings-, haven-,
Industrie-, landbouw- en produktschappen. Beperken wij ons tot centraal niveau, dan wordt niet alleen gelobbied bij de Tweede Kamer de
Eerste
Kamer schijnt, vanwege haar geringe machts- en invloedspositie in de
parlementaire besluitvorming, geen rol van betekenis te spelen maar ook bij ambtelijke afdelingen van de departementen. Bij een
aantal deskundigen in de betrekkingen tussen politiek en bedrijfsleven bestaat de indruk dat het bedrijfsleven tot voor kort de weg in de
Haagse ‘jungle’ niet of nauwelijks wist te vinden, of – nog treuriger

maar wel begrijpelijk – de weg niet eens meer zocht. De oorzaak
daarvoor zou onder meer het negatieve politieke klimaat in de jaren
zeventig tegenover het bedrijfsleven zijn geweest. Zie bij voorbeeld
M.P.C.M. van Schendelen, De relatie tussen politiek en bedrijfsleven
als werkgebied, biz. 12.
13) Zie voor een verslag hiervan M. van Giessen en J.G.A. van Mierlo,
Lobbyen van bedrijfsleven naar politiek onmisbaar en legitiem, Binnenlands Bestuur, 23 augustus 1985, biz. 15 en 17.
14) Zie voor een Nederlandse beschouwing over politieke corruptie
B.J.S. Hietjes, Corruptie bij de overheid; een bestuurlijk en politiek
probleem sociaal-wetenschappelijk beschouwd. Den Haag, 1982.
15) Dit wordt algemeen als een centraal kenmerk van de verzuilde samenleving gezien. Zie A. Lijphart, Verzuiling, pacificatie en kentering
in de Nederlandse politiek, tweede druk, Amsterdam, 1976. Dubbelposities zijn ook een centraal begrip in netwerk-analyse als methode
van machts- en invloedsmeting. Zie bij voorbeeld T. Duffhues, A. Felling en J. Roes, Bewegende patronen, een analyse van het landelijk
network van katholieke organisaties en bestuurders 1945-1980,
Baarn, 1985; A.J.A. Felling, Sociaal-netwerkanalyse, Alphen aan den
Rijn, 1974; F.N. Stokman, R. Ziegler and J. Scott, (eds.), Networks of
corporate power, Cambridge, 1985.
16) Zie voor de organisatiegrondslag voor politieke partijen bij voorbeeld L.D. Epstein, Political parties, in F.I. Greenstein en N.W. Polsby
(red.), Handbook of political science, volume 4: Nongovernmental politics, Reading, Mass. 1975, biz. 229-277.

17) Zie voor de verhouding tussen de SER als publiekrechtelijk bedrijfsorgaan en de parlementaire politiek G.H. Scholten, De Sociaal
Economische Raad en de ministeriele verantwoordelijkheid, Meppel/Amsterdam, 1986. Een inzicht in de actuele problematiek van deze verhouding wordt geleverd door A. Geul, De navigatoren van Den
Haag, in Beleid en Maatschappij, april 1983, jaargang 10 nr. 4, biz.
105-113, alsmedede discussie tussen deze auteur en Quene in Beleid
en Maatschappij, juli/augustus 1983, jaargang 10 nr. 7/8, biz.
212-216.

18) Zie bij voorbeeld J.G.A. van Mierlo, Herziening van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid; een overzicht en een voorlopige
balans, deel I in Weekblad voor Fiscaal Recht, 114e jaargang nr.
5689, 11 juli 1985, biz. 809-826; deel II en slot in Weekblad voor Fiscaal Recht, 114e jaargang nr. 5690, 25 juli 1985, blz.863-875.
19) Zie D.S. Ippolito, Th. G. Walker en K.L. Kolson, Public opinion
and responsible democracy, Englewood Cliffs N.J. 1976, met name
biz. 241-267.
V7R

zich soms niet om een boodschap laat sturen; de politiek
laat zich vaak aan de openbare mening minder gelegen
liggen dan door sommigen gewenst. Bemvloeding van de
publieke opinie kan daarom averechts werken, zoals ieder
gerenommeerd reclamebureau uit eigen ervaring kan
vertellen.
De vijfde een meest gebruikte vorm van lobbyen bestaat
uit het rechtstreeks in contact treden met politici, zowel kamerleden als diverse bewindslieden, en met leidinggevende ambtenaren, ten einde de belangen van het bedrijfsleven onder hun aandacht te brengen wanneer zij op het
punt staan politieke beslissingen te nemen die de belangen van het bedrijfsleven raken. Kleine bedrijven doen
zulks incidenteel en besteden hun lobbywerk dan vaak uit
aan de snel in aantal toenemende specialisten op dit terrein, de ‘publicaffairs consultan’. Grotere bedrijven hebben vaak zulke grote belangen, dat zij het zich kunnen veroorloven een speciaal bueau in Den Haag op te zetten, van
waaruit dagelijkse politieke contacten met alle mogelijke
personen en instanties worden onderhouden. Philips en
DAF-trucks bij voorbeeld hebben deze strategie gevolgd,
en naar hun eigen oordeel met resultaat 20).
Zo vertelde de huidige directeur van DAF-trucks drs.
F. Sweens tijdens de discussieavonden aan de Erasmus
Universiteit dat hij als secretaris van het NCW zeer goede
contracten onderhield met de toenmalige minister van Sociale Zaken, Roolvink. Wanneer dergelijke contacten onvoldoende waren wendde hij zich tot kamerleden van ‘bevriende fracties’. Dat leidde tijdens de behandeling van het
wetsontwerp op de ondernemingsraden tot de opmerkelijke gebeurtenis, dat Sweens op een gegeven ogenblik zelf
de moties en amendementen van die bevriende fracties
zat te schrijven. Een ander voorbeeld van direct lobbyen
werd door Meyer Swantee van de SVZ-Rotterdam gegeven. In verband met de herstructurering van de stukgoedsector in Rotterdam werd door de vakbonden, de Scheepvaart Vereniging Zuid en de gemeene Rotterdam gezamenlijk gelobbyd bij de toenmalige minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, Den Uyl. Naast deze gezamenlijke actie ondernamen de direct betrokkenen bij deze
herstructurering ook ieder voor zich actie. Het hele register van lobby-activiteiten werd opengetrokken en met
het gewenste resultaat: uiteindelijk kwam het ministerie
met een forse som geld over de brug waarmee de herstructureringsoperatie kon worden voltooid. Wel dient te worden opgemerkt dat het dikwijls verstandiger is te lobbyen
bij ambtenaren dan bij politici. De politieke besluitvorming
verkeert dan immers nog in een fase van voorbereiding en
er kan dan nog alle invloed op worden uitgeoefend. Wanner politici met de ambtelijke voorstellen in de weer zijn
wordt invloedsuitoefening een stuk moeilijker, terwijl wanneer de zaak uiteindelijk officieel op de parlementaire
agenda staat het beslissende stadium is aangebroken en
het vaak al te laat is om nog een wending ten goede gedaan te krijgen 21)..

Andere mogelijkheden
Lobbyen is maar een manier die het bedrijfsleven tot zijn
beschikking heeft om zijn belangen onder de aandacht
van de politiek en de overheid te brengen. Er zijn nog andere mogelijkheden. De eerste mogelijkheid is dat een bedrijf helemaal niets aan belangenbehartiging op de politieke markt doet, bij voorbeeld omdat de zaken dusdanig
voor de wind gaan dat dat helemaal niet nodig is. Weinig
ondernemingen zullen echter in de luxe situatie verkeren
dat zij zich zo’n ‘laat maar waaien-strategie’ kunnen veroorloven. Vaker zal het voorkomen dat belangenbehartiging meer kost dan het, zeker op korte termijn, resultaten
afwerpt. De kost gaat ook hier voor de baat uit, en het kan
gebeuren dat investeringen op de politieke markt uit rendemenstsoverwegingen niet lonend worden geoordeeld.
Een ander middel zouden we een vorm van ‘stemmen
met de voeten’ kunnen noemen 22). Het bedrijfsleven kan

weigeren zich nog langer naar de wensen van de politiek
en de overheid te voegen, bij voorbeeld door zich aan zeggenschap te onttrekken of en door ‘stille sabotage’
obstructie ertegen te plegen. Een onderneming kan stoppen met het doen van investeringen of het tempo ervan
vertragen. Ook kan worden gedesinvesteerd of zelfs een
bepaalde vestiging volledig worden gesloten. Zelfs het
dreigen met dit alles kan als drukmiddel worden gebruikt.
Ook de vakbeweging maakt van deze categorie van middelen gebruik. Daarbij valt te denken aan het stakingswapen, de boycotacties en aan de stiptheids- en langzaamaan-acties, om niet te spreken van blokkades, bedrijfsbezettingen en -vernielingen. Wanneer deze middelen in de
strijd worden geworpen is het sociale klimaat over het algemeen reeds grondig bedorven en is het nog maar de
vraag of er resultaten mee kunnen worden bereikt.
Een derde mogelijkheid is dat degene die een economised belang te verdedigen heeft zelf de politiek ingaat.
Wij hebben al gezien dat de kans dan groot is dat hij ophoudt bijvoorbeeld ondernemer te zijn en beroepspoliticus
wordt. Slechts een enkeling neemt die stap, en de resultaten ervan zijn dubieus te noemen, zeker wanneer een
nieuwe politieke partij wordt opgericnt. In het Nederlandse
politieke landschap is daar nauwelijks ruimte voor, zoals
de teloorgang van bij voorbeeld de Nederlandse Middenstands Partij heeft-laten zien. Verstandiger lijkt het
daarom gebruik te maken van de mogelijkheden die de
bestaande partijen bieden.
Een laatste mogelijkheid is het tot stand brengen van
meer geregelde contacten met politici en ambtenaren.
Vooral op lokaal en regionaal niveau zijn, vaak op initiatief
van werkgeversorganisaties of instanties als de Kamer
van Koophandel, periodieke bijeenkomsten tot stand gekomen, waar vertegenwoordigers van de politiek en het
bedrijfsleven nader met elkaar kennis maken en vooral informatie uitwisselen. Dergelijke, meer gestructureerde,
vormen van contact zonder dat daarbij concrete problemen ter afhandeling op de agenda staan, kunnen heel
waardevol zijn omdat daardoor het ijs wordt gebroken en
toekomstige mogelijkheden voor meer directe belangenbehartiging in concrete gevallen worden geschapen.

Problemen bij lobbyen
Bij lobbyen komt een aantal problemen kijken waarop
de organisatie die tot lobby-activiteiten wenst over te gaan
goed moet zijn voorbereid. Bij lobbyen doen zich twee
soorten problemen voor, praktische en morele. Laten wij
beginnen met enkele meer praktische moeilijkheden. De
eerste moeilijkheid is dat lobbyen nog niet in alle kringen
even acceptabel wordt gevonden 23). In linkse kringen
heeft men er vaak moeite mee dat vanuit de ondernemingswereld lobby-activiteiten worden ondernomen,
maar deze afkeer komt ook in rechtse politieke kringen
voor. Dat is vreemd, omdat zodra het om meer idee’le belangen gaat men ook in linkse kringen niet vies is van lobbyen, Lobbyen is immers in het onderlinge politieke ver20) Voor beide gevallen zij verwezen naar M.P.C.M. van Schendelen
(red.), Visies op het studieveld van politiek en berijfsleven, daarin S.
van Ravestein, In een gemengde economie past geen kloof tussen politiek en bedrijfsleven, biz. 20-27; W. Troost, Het onderhouden van
overheidsbetrekkingen: een normale mamagementtaak, biz. 28-39.
Eerst genoemde was contactpersoon van Philips in Den Haag, laatstgenoemde vervult deze functie in dienst van DAF-trucks.
21) Naarmate invloedspogingen in een vroeger stadium van het
politiek-bestuurlijke agendavormingsproces worden ondernomen
neemt de kans op succes ervan toe. Vergelijk J.W. Kingdom, Agendas, alternatives and public policies, in het bijzonder biz. 205-218.
22) Voor dit begrip als invloedsmiddel zij verwezen naar A.O. Hirschman, Exit, voice and loyalty; responses to decline in firms, organizations and states, Cambridge, Mass., 1970.
23) De negatieve connotatie van het lobbyen komt voort uit misbruik
ervan in het verleden.met name in de Verenigde Staten. Om dergelijk
misbruik te beteugelen is in dat land reeds in 1946 de ‘Regulation of
Lobbying Act’ ingesteld. Regulering van lobbyen door wetgeving
heeft in Nederland tot dusver niet plaatsgevonden.

De autolobby loopt als een trein.

keer heel gebruikelijk en vormt een onmisbaar onderdeel
van het politieke instrumentatrium. Waarom zouden belangengroepen zich daarvan dan niet bedienen om hun
belangen bij de politiek te bepleiten? De Nederlandse vakbeweging heeft dat inmiddels goed begrepen. Legendarisch zijn de lobby-activiteiten van ex-FNV-voorman Herman Bode, die door goed lobbyen bij bevriende partijen,
m.n. kringen rond het CDA, in de stelselherzienining sociale zekerheid enkele onderdelen die gunstig zijn voor de
werknemers ,,voor de poorten van de hel heeft weggesleept” 24). Ook ondernemingen zouden er meer gebruik van moeten maken, maar daarbij tevens rekening
moeten houden met gevoeligheden die op dit terrein vooral in linkse kringen, die overigens wel meer begrip voor de
ondernemingsbelangen hebben gekregen, heersen.
De tweede moeilijkheid is gelegen in het Haagse labyrinth zelf. Lobbyen heeft alien zin wanneer men op het
juiste adres aanklopt. Maar de politiek (met name het oerwoud van regels en wetgevingen) en de overheidsorganisatie (met name het aantal bureau’s binnen en tussen departementale afdelingen met elk hun eigen taken en bevoegdheden, maar ook onderlinge conflicten en spanningen) zijn zo ingewikkeld geworden, dat het juiste ‘loket’
niet altijd gemakkelijk is te vinden. Toch moet het goede
adres worden gevonden omdat lobbyen anders zinloos is
en zelfs tegen-effecten kan oproepen. Bovendien moet de
lobbyist nog verhinderen dat hij zelf bij de potitieke en departementale strijd wordt betrokken, want van zulke onderlinge conflicten wordt hij uiteindelijk zelf de grootste
verliezer 25).
Dat brengt ons op het derde probleem. Lobbyen vereist
een grote mate van specifieke deskundigheid. Die deskundigheid moet liggen op het terrein van de inhoud van het
overheidsbeleid (wat is er op het politieke front aan de
hand, dat van belang is voor mijn specifieke probleem?) en
van de overheidsorganisatie (bij wie en welke afdeling
moet ik zijn om mijn probleem aan te kaarten?). Nog veel
belangrijker zijn de capaciteiten van de lobbyist op het vlak
van de intermenselijke relaties: hij moet met politici en
ambtenaren zodanig weten om te gaan dat hij hen wel in

ESB 16-4-1986

hun waarde laat maar toch zijn zaak weet te bepleiten.
Lobbyen dient met andere woorden met kennis van zaken
en op een subtiele en gedoseerde manier te gebeuren. Deze combinatie van inhoudelijke deskundigheid en ‘sociale
intelligentie’ is echter schaars. Grote bedrijven zijn er toe
overgegaan speciale afdelingen op te richten die zich met
politieke contacten bezig houden, evenals grote
belangen- en pressiegroepen in de ideele sfeer dat gedaan hebben. Kleinere bedrijven hebben daartoe de mogelijkheid niet. De kleinere ondernemer zal op adhocbasis de diensten van een gespecialiseerd bureau
moeten inhuren. Als gevolg van schaarste zijn dergelijke
bureau’s duur. Kan hij zich dat niet veroorloven, dan moet
hij zich zelf op het glibberige lobbypad begeven, met alle
risico’s van dien.
De tweede groep van problemen lig meer op het normatieve vlak 26). Wanneer door een vertegenwoordiger namens een bepaalde organisatie, bij voorbeeld van werkgevers, wordt gelobbyd, is het voor de achterban lang niet altijd mogelijk democratische controle op het doen en laten
van de lobbyist uit te oefenen. Diens werkzaamheden worden immers in de informele sfeer verrricht en dat kan op
gespannen voet staan met de openbaarheid die voor controle achteraf noodzakelijk is. Vooral de vakbeweging
kampt nogal eens met het probleem, haar leden ervan te
overtuigen dat het door de lobbyist behaalde resultaat het
maximaal haalbare is en derhalve aanvaard moet worden.
Dat probleem wordt nog groter naarmate de lobbyist tegengestelde belangen moet behartigen. Belangen kunnen niet alleen tegengesteld zijn in de vakbeweging maar
ook in de werkgeversorganisatie. De kans dat uiteindelijk
niemand van de achterban met het lobbyresultaat echt tevreden is neemt dan toe. Dit is evenwel niet aan de lobbyist
te wijten, maar aan het feit dat hij wordt opgezadeld met de
behartiging van tegengestelde belangen, die binnende organisatie zelf verzoend hadden moeten worden.
Een ander probleem heeft te maken met ‘gelijke behandeling’. Sommigen kunnen beter lobbyen dan anderen,
grote bedrijven en organisaties kunnen meer en beter lobbyen dan kleine. De mogelijkheid lobby-activiteiten te verrichten is ongelijk verdeeld, evenals te toegang tot de professionele lobbyistenmarkt. Dat leidt ertoe dat sommige
ondernemersbelangen met meer resultaat bij de politiek
worden behartigd dan andere, niet als gevolg van een inhoudelijke afweging door de politici zelf, maar als gevolg
van economische machtsuitoefening die zich op ongelijk
verdeeld is 27). Een hedendaags voorbeeld wordt gevormd door de exporterende bedrijven in Nederland, wier
belangen bij een arbeidskostenmatigende economische
politiek tegengesteld zijn aan die van voor de binnenland24) Aldus persoonlijke mededelingen van enkele topfiguren uit de

vakbeweging aan auteurs.
25) Politieke stammentwisten binnen en tussen departementen kunnen zeer hoog oplopen omdat ambtelijke bevoegdheden en competenties in het geding zijn. Spreekwoordelijk zijn de gevechten tussen
de ministeries van buitenlandse zaken en defensie in de Verenigde
Staten over de vraag wie uiteindelijk de buitenlandse politiek van dat
land bepaalt. Zie voor analyse van deze machtsstrijd M.H. Halperin,
Bureaucratie politics and foreign policy, Washington D.C. 1974, alsmede de memoires van diverse oud-politici als Kissinger en Haig. In
Nederland woedt een vergelijkbare machtsstrijd tussen bij voorbeeld
de departementen van Economische Zaken en van Zaken en Werkgelegenheid over de eerste verantwoordelijkheid voor het werkgelegenheidsbeleid. Lobbyisten kunnen gebruik maken van de processen van
steunmobilisatie die dan ontstaan door de strijdende partijen tegen elkaar uit te spelen, maar dat is een uiterst riskante activiteit omdat zulke bemoeienlssen zich tegen hen kunnen keren.
26) Zie in dit verband N. Bowie, Business Ethics, Englewood Cliffs,
N.J., 1982; R.C. Chewning, Business ethics in a changing culture,
Richmond, 1983; Th. Donaldson, Case studies in business ethics,
Englewood Cliffs, N.J., 1984.
27) Vergelijk G.P.A. Braam, Influence firms on the government.Het
verband tussen economische en politieke machtsuitoefening is een
centraal element in de politicologische theorievorming over machtsen invloedsverdeling. ‘Elitisten’ houden staande dat er een recht-

“‘streeks verband bestaat terwijl ‘pluralisten’ de suggestie van een monoclausale samenhang tussen beide partijen bestrijden. Zie het genoemde overzichtsartikel van Van Schendelen over ‘politieke invloed’

voor dit debat.
377

se markt producerende bedrijven die gebaat zijn bij een
economische politiek van koopkrachtbevordering. Getuige de door het kabinet Lubbers gevoerde politiek is het
eerstgenoemde gedeelte van het bedrijf leven beter te lobbyen dan het laatstgenoemd. Dit druist niet alleen in tegen
het beginsel van gelijke behandeling maar heeft ook economische consequenties. Hiermee is tevens een belangrijk bezwaar tegen de ‘belangengroepen’, waartoe het Nederlandse politieke stelsel volgens sommige opvattingen
is verworden 28), blootgelegd. Belangen die in de politieke
arena worden behartigd moeten eerst als zodanig worden
georganiseerd. Organisatievorming is noodzakelijk om
een politieke vuist te kunnen maken, maar komt in veel gevallen niet tot stand, omdat de baten van zulke collectieve
actie diffuus zijn en de daaraan verbonden kosten voor het
induvidu prohibitief. Ongeorganiseerde belangen, bij
voorbeeld die van uitkeringstrekkers of van consumenten,
dringen niet tot de politieke arena door en het resultaat
daarvan is een belangenvertekening. Het democratische
beginsel van ‘one man – one vote’ wordt erdoor geweld
aangedaan terwijl deze stemmen bovendien niet meer
worden geteld maar gewogen 29).
Het derde probleem treft de ‘belobbyde’ politici en ambtenaren. Zij worden als lijdend voorwerp van lobbyactiviteiten onder druk gezet om bepaalde dingen te doen
en andere na te laten. Wanneer de druk te groot wordt,
wordt de politicus in grote verlegenheid gebracht en dat
kan averechts werken. Lobbyen dient daarom altijd met
mate, gedoseerd en selectief te gebeuren. De lobbyist
moet goed weten waar zijn grenzen liggen. Bovendien
moet de lobbyist noch zijn achterban al te hooggespanen
verwachtingen van zijn lobby-activiteiten koesteren. Zij
kunnen niet eisen altijd, overal en volledig hun zin te krijgen, eenvoudigweg omdat de politicus en de ambtenaar
met meerdere belangen hebben rekening te houden, bij
voorbeeld met anderonderdelen van het bedrijsleven, van
de vakbeweging, van de consumenten en van de burgers,
alsmede van andere politieke organisaties zoals de EEG.
De politicus is geen doorgeefluik van bij hem bepleite deelbelangen. Hij heeft tot taak de diverse deelbelangen tegen
elkaar af te wegen, te integreren tot een conceptie van algemeen belang (die voor elke politicus overigens verschilt)
en dat algemeen belang zo goed mogelijk te behartigen
30).

Conclusie
Zo ontstaat een genuanceerd beeld van lobbyen als instrument voor de ondernemer om zijn zaken onder de aandacht van de politiek en de overheid te brengen. Lobbyen,
mits toegepast met kennis van zaken en sociale intelligentie, met mate, gedoseerd en selectief, kan tot onverwachte
resutaten leiden. Daarbij moeten bepaalde morele grenzen niet uit het oog worden verloren. Omkoping en
chantage-activiteiten zijn in onze politieke cultuur niet
geaccepteerd. Bovendien mag van politici niet worden
gee’ist dat zij sommigen hun zin geven ten koste van anderen en van het algemeen belang. Wanneer deze grenzen
niet worden overschreden, is lobbyen niet alleen moreel
aanvaardbaar maar kan ook economisch profijt opleveren,
niet alien voor het betrokken deelbelang maar ook voor de
samenleving als geheel 31).

J.G.A. van Mierlo
M. van Giessen

28) Bekende critici van de Nederlandse variant van de belangengroependemocratie zijn J. van den Doel, Democratie en welvaartstheorie,
tweede herziene druk, Alphen aan den Rijn 1978; W. Drees jr. ,On the
level of government expenditure in the Netherlands after the war, Leiden 1955; W. Drees jr. en F. Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie en
praktijk, Groningen 1968.
29) De Amerikaanse (belangen)groependemocratie is theoretisch
uitgewerkt door A. Bently, The process of government, Cambridge,

378

Mass., 1967, en D. Truman, The governmental process, New York,
1953. Beiden gaven er ook een normatieve verdediging voor. Zie voor
een overzicht van de opvattingen van deze grondleggers van de
‘groepsbenadering’ in de politicologie J.D. Greenstone, Group of theories, in F.I. Greenstein and N.W. Polsby,(red.), Handbook of political
science, volume 2: Micropolitical theory, Reading Mass., 1975, biz.
243-318. Kritische beschouwingen over theorie en praktijk van de
Amerikaanse variant van de (belangen)groependemocratie zijn geschreven door onder meer Th. J. Lowi, The end of liberalism; ideologie, policy, and the crisis of public authority, New York, 1969, en E.E.
Schattschneider, The semi-sovereing people; a realist’s view of democracy in America, (second edition), Hisdale, III. , 1975. Zij beiden
komen op basis van hun beschouwingen uiteindelijk tot een negatief

eindoordeel.
30) In het politieke proces heeft immers de transformatie van de ‘individuele welvaartsfuncties’ in een ‘collectieve’ of ‘sociale welvaartsfunctie’ plaats. De moeilijkheden bij deze transformatie zijn niet gering, zoals de ‘economische therorie van het politieke proces’ heeft
aangetoond. Zie J.G.A. van Mierlo, De economische theorie van het
politieke proces en de representatieve democratie: een overzicht van
dertig jaar theorievorming en empirisch onderzoek, in Maandschrift
Economie, augustus 1984, jg. 48, nr. 4, biz. 256-285.

31) Dit natuurlijk onder de voorwaarde, dat ieders individuele rationaliteit niet leidt tot collectieve irrationaliteit maar resulteert in het maat-

schappelijk optimum van collectieve rationaliteit. De spelregels van
zowel het economische als het politieke proces dienen dit te bewerkstelligen. Bij de formulering ervan ligt een taak voor economen
en politicologen, zoals is betoogd in boven aangehaald overzichtsartikel van een van ons.