De ideologic achter
de Miljoenennota 1986
PROF. DR. J. PEN’
Elke economische analyse stoelt op een bepaalde ideologic, dat geldt ook voor de Miljoenennota. De
auteur concludeert dat de begroting voor 1986 gekenmerkt wordt door een ,,thesauristische”
ideologic: de schatkist is de heilige koe, terwijl de denkbeelden van Keynes er maar bekaaid vanaf
komen. Door middel van verhullend, ideologisch, taalgebruik probeert het kabinet ten onrechte de eer
op te strijken voor de koopkrachtverbetering en de (lichte) toename van de werkgelegenheid, zo
meent de schrijver. Hij betoont zich ten slotte, vanuit zijn eigen ideologic, een fel tegenstander van
inpoldering van de Markerwaard en landaanwinning bij de kust van Zuid-Holland, terwijl hij een
voorstander is van lagere en vereenvoudigde belastingtarieven.
Colligatie en ideologic
Hoe hoger wordt beschreven als lager
Wie over de Miljoenennota wil nadenken heeft een bepaalde
visie nodig. Deze stileert de enorme hoeveelheid informatie die
iedere waarnemer moet verwerken. De publieke uitgaven brengen talrijke effecten teweeg op sterk uiteenlopende terreinen en
daarvan schiet ons slechts een beperkt aantal te binnen. Hetzelfde geldt voor de publieke inkomsten en voor het begrotingstekort; ook hier selecteren we uit een massa gegevens. De effecten
moeten dan nog eens geprojecteerd worden op een samenleving
die, zoals iedereen weet, uitermate complex is. De informatie
over deze samenhangen is overweldigend. Een deel ervan wordt
gebruikt, een deel wordt buiten beschouwing gelaten en soms
vindt verdringing van onwelkome wetenswaardigheden plaats.
Onze visie wordt medebepaald door wat we graag zouden willen,
door onze maatschappelijke denkbeelden over wat belangrijk is
en wat niet. Het creatieve proces waarmee onze Gestalt wordt gevormd heet, onder historici, colligatie. Colligatie is onvermijdelijk, en niemand ontkomt eraan, ook degene niet die ,,zakelijk”
of ,,pragmatisch” meent te denken.
Van een ideologic is sprake, wanneer dit samenweefsel politieke bedoelingen nastreeft. Het beeld gaat dan des te makkelijker
afwijken van tamelijk harde ,,feiten”. De afwijkingen worden
onbelangrijk geacht of over het hoofd gezien. De consistentie zegeviert over de realiteitszin. Ik wil in dit artikel laten zien, dat de
Miljoenennota 1986 ideologische trekken vertoont — de ,,thesauristische” ideologie — maar ben mij ervan bewust dat niet
slechts de regering er een ideologie op nahoudt; schrijver dezes is
er ook niet vrij van. Jeugdherinneringen aan de Zuiderzee maken dat hij tegen drooglegging van de Markerwaard is, ook al
zou een zogenaamd zakelijke kosten-batenanalyse op een surplus wijzen; herinneringen aan de jaren dertig geven hem, in
combinatie met de schok der herkenning van de keynesiaanse
theorie, een scherp oog voor de onderbesteding van de jaren
tachtig; een jarenlang contact met het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven heeft hem het idee gegeven dat er nogal
wat onzin tussen de zinnige Overheidsuitgaven doorloopt (wat
dat betreft valt er een duidelijke invloed van Drees te bespeuren).
De onderstaande opsomming van thesauristische elementen in
de Miljoenennota 1986 moet in het licht van deze subjectiviteit
worden gezien.
De begroting 1986 ligt, qua niveau, weer iets hoger dan alle vorige. Die stijging is natuurlijk nauwelijks iets nieuws. De Miljoenennota wekt echter de indruk dat de rijksuitgaven zijn omgebogen en dat de overheid kleiner wordt. Dit gebeurt door de woordkeuze. Er wordt gesproken over de ,,sanering van de openbare
financien”, meteen al in de eerste zin; over ,,krachtige ombuigingen” (de eerste twee bladzijden) en wij lezen, vetgedrukt op
de eerste bladzijde van het financieel-economisch gedeelte (biz.
7): ,,Deomvang van decollectieve sector neemtaf”. De minister
zegt weliswaar dat de afname onvoldoende is – hij deelt zelfs
mee dat van een ,,reele daling” nog geen sprake is (biz. 8) maar de indruk van een inkrimpende overheid blijft bestaan.
De verdringing van onwelkome informatie inzake het niveau
geschiedt op drie manieren. In de eerste plaats wordt pas laat in
de Miljoenennota, namelijk op biz. 21, het cijfer van de totale
uitgaven onthuld. Het is f. 169 mrd., tegenover f. 164 mrd. vorig jaar (of, als we de realisatie van de begroting van 1985 nemen, f. 168 mrd.). Een kleine stijging dus. Vroeger werden deze
cijfers meteen in het begin van de Miljoenennota ten tonele gevoerd, open en bloot en met nadruk. Nu staan ze verderop in een
label, samen met andere getallen. Toeval?
Ten tweede wordt in de Miljoenennota voortdurend de nadruk gelegd op de ombuigingen (op de eerste bladzijde, en verder
op biz. 12 als het budgettaire beleid wordt beschreven). Ombuigingscijfers zijn moeilijk te doorzien omdat ze vergelijkingen inhouden met eerdere ramingen, een elastisch begrip dus. Maar
dat elastische cijfermateriaal wekt wel de indruk van krachtige
maatregelen en grote doelbewustheid.
Ten derde wordt de toeneming van de begroting aan het oog
onttrokken doordat de Miljoenennota van stond af aan werkt
met breuken. Uitgaven- en inkomstenniveaus worden gedeeld
door het nationale inkomen. Natuurlijk, zal men zeggen, het
gaat toch om de relatieve plaats van de overheid? Jawel, maar
ESB 16-10-1985
* De auteur is hoogleraar Staathuishoudkunde aan de Rijksuniversiteit
Groningen en bestuurslid van het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven.
1037
deze deelsommen leveren onzekere resultaten op omdat het cijfer van het nationale inkomen voor 1986 uiteraard onzeker is (en
werknemers, en dit beleidspakket levert dan het gewenste resultaat op. De mensen danken hun koopkracht aan de politiek. De
moeilijk te vinden in de Miljoenennota, het staat helemaal ach-
critici van het regeringsbeleid hebben bij deze pretentie aange-
terin). Erger is dat de causaliteit in een speciaal licht wordt
van de particuliere sector, die verondersteld wordt te groeien. De
knoopt en laten weten dat ze er een verkiezingsstunt in zien. Deze
kritiek gaat echter voorbij aan de macro-economische gelijkheid
van produktie en inkomen. Ook zonder lastenverlichting voor
de burgers zou de reele inkomensstijging er gekomen zijn, als we
export doet het, niet de regering.
ten minste afzien van een mogelijk positief effect van de be-
Bij de belastingen gaat het net zo. Minister Ruding kan de geschiedenis der Nederlandse openbare financien ingaan als degene wiens belastingopbrengst het niveau van f. 100 mrd. heeft
overschreden. Deze barriere wordt niet doorbroken met een
knal. Het feit wordt weggestopt, de beschouwingen gaan weer
over quotienten. Men raadplege par. 3.8, allemaal percentages.
leidsmaatregelen op de produktie — maar dat is een vraagverrui-
gesteld. Buiten de schijnwerper valt het feit dat de overheid het
bij haar terugdringing van de begroting helemaal moet hebben
Pas op biz. 70 staat een absoluut cijfer, dat nog onder de honderd miljard blijft, maar in de MEV, biz 195, vinden we voor
1986 het getal van f. 105 mrd. op transactiebasis. Dit levert, ge-
mend effect, dat niet past in de anti-keynesiaanse ideologic van
de regering. Door het voor te stellen alsof de mensen hun geste-
gen welvaart aan het beleidspakket te danken hebben eist de regering meer eer voor zich zelf op dan met de feiten overeenkomt.
Men kan zich natuurlijk afvragen hoe de extra produktie in 1986
over de inkomenstrekkers verdeeld zou worden wanneer er geen
premieverlaging zou optreden, en misschien zou men bij het uit-
deeld door het nationale inkomen, voor 1986 een belastingdruk
werken van die casus gestuit zijn op verdelings- en afzetproblemen, bij voorbeeld door een vermogensaccumulatie bij de socia-
op van 27,4%. Dat is, voor wie goed kijkt en de ramingen ver-
le fondsen, maar dat is allemaal van secundair belang. Funda-
trouwt, inderdaad lager dan de 27,6% voor 1985. Het gaat mij
niet om de nuances maar om de presentatie.
Het financieringstekort is inderdaad, in absolute cijfers, lager
dan in vorige jaren. De regering kan er met een zekere beperkte
voldoening op wijzen dat deze strategische grootheid beneden de
f. 30 mrd. is gezakt. Maar de daling zet zich van 1985 op 1986
nauwelijks voort. Het verwachte tekort voor het komende jaar is
slechts f. 100 mln. lager. Deze mededeling bereikt de lezer van de
Miljoenennota dan ook pas op biz. 21, en dan nog tamelijk terloops. In procenten van het nationale inkomen wordt een lichte
daling voorspeld. Wie zich realiseert hoe precair de voorspelling
van zo’n saldo is, en welke overloopproblemen zich kunnen
voordoen (b.v. versnelde inning van vorderingen op DSM Aardgas BV), moet concluderen dat de komende daling van het financieringstekort eigenlijk meer een declaratoir dan een feitelijk karakter heeft. Dit laatste is uiteraard niet onopgemerkt gebleven,
en de minister weet het ongetwijfeld beter dan wie ook.
Al met al kunnen we niet zeggen dat de begroting voor 1986
kleiner is dan vorige begrotingen. Het tegendeel is eigenlijk het
geval. Het aantal ambtenaren bij het rijk is ook groter. Op bladzijde 142 zien we een toeneming van de personeelssterkte met
zo’n 3000 arbeidsplaatsen. De precieze omvang is moeilijk te
doorgronden omdat de werkelijke bezetting lager is dan de sterkte en de ambtenaren korter werken, maar het apparaat groeit.
Wie aan dit geval bijzondere betekenis toekent zal zich herinneren dat de centrale overheid niet bepaald terughoudend is bij het
maken van arbeidsintensieve regelingen (zie hierna).
De ,,Kessler-coefficient” — dat is het aantal ambtenaren plus
trendvolgers plus uitkeringsontvangers plus de politieke ambtsdragers plus de Koningin, gedeeld door het aantal werkers in de
markt – is tot op heden steeds verder gestegen. De reeks ziet er
zouit: 1982:1,23:1983: 1,30; 1984: 1,33; 1985: 1,36. Voor 1986
kan een lichte daling worden verwacht tot 1,34 1).
Hoe de regering ons koopkracht laat geworden
Een volgend voorbeeld van colligatie zit bij de zogenaamde
koopkracht- en lastenontwikkeling. De verschuiving in de inkomens, die de regering teweeg wil brengen, heeft sterk de aandacht getrokken van diverse commentatoren. Terecht heeft
ieder een eigen opinie over de gewenstheid of ongewenstheid van
een beleid, dat ambtenaren en uitkeringsgerechtigden laat ach-
terblijven bij de werknemers in de bedrij ven. Door deze preoccupatie met het verdelingsprobleem is echter aan de aandacht ontsnapt, dat een ,,koopkrachtbelofte”, die vrijwel alle inko-
menteel is, dat een produktiegroei is geprojecteerd van 2%, die
geheel op eigen kracht zorgt voor een dienovereenkomstige in-
komenscreatie.
Hoe de onderbesteding wordt ontkend
Een derde kwestie, sterk ideologisch geladen, betreft de onderbesteding. Dat zo iets zou kunnen bestaan wordt door dit kabinet nog juist niet ontkend, maar in de werkelijkheid van de jaren tachtig komt geen tekortschietende macro-vraag voor. Deze
anti-keynesiaanse opvatting lijkt moeilijk te rijmen met de daling van het reele inkomen, die zich heeft voorgedaan tussen
1979 en 1983. De krimp kan niet worden toegeschreven aan aanbodsfactoren, omdat de produktiviteit in de bedrijven in die hele
periode rustig verder ging met datgene wat de produktiviteit
doorgaans doet, namelijk stijgen. De sprongsgewijze toeneming
van de werkloosheid, de formidabele overschotten op de betalingsbalans, het verdwijnen van de loon-prijsspiraal en de daling
van de belastingopbrengsten leveren bij elkaar een consistent
beeld op van een depressie. De regering sluit voor deze realiteit
de ogen en wil er liever niet over praten. Die afweer wordt teweeggebracht door de angst, dat de erkenning van keynesiaanse
feiten zou kunnen leiden tot ontstuitbare verlangens op het stuk
van de overheidsuitgaven of de belastingen. Ook als we erkennen dat deze angst niet ongegrond is en de pressiegroepen de
schatkist altijd belagen, moeten we toch, als onafhankelijke
waarnemers, een zuivere diagnose blijven stellen. Welk beleid
men wenst is vers twee.
Die diagnose zou best eens merkwaardig kunnen uitvallen. Er
bestaat ruimte voor de opvatting dat de begroting tussen 1981 en
1983 een krachtige impuls van de binnenlandse vraag heeft gegeven. Deze opvatting wordt gedocumenteerd in een artikel van
C.G.M. Sterks 2). Volgens zijn berekeningen hadden we tussen
1978 en 1983 een flinke onderbesteding die opliep tot bijna f. 50
mrd. in 1983. Dat is een ,.deflationary gap” van 15%! Maar de
publieke sector gaf tegendruk; het beleid was in deze periode expansief. De beoordelingsmaatstaf die Sterks daarvoor hanteert
is die van W. W. Snyder. De impuls wordt gemeten aan de variatie van het financieringstekort als fractie van het nationale inkomen; dat is precies de grootheid die minister Ruding zo na aan
het hart ligt, maar dan in negatieve zin. Volgens de maatstaf van
Snyder en Sterks is de groei van het begrotingstekort een conjuncturele zegen voor het land geweest 3). Leve minister Van der
Stee!
menstrekkers wil omvatten, in feite een tamelijk loos gebaar is.
De totale koopkracht van alle Nederlanders is immers gelijk aan
de produktie (eventueel gecorrigeerd voor ruilvoetmutaties).
Het gaat mij er nu niet om, dat de groei van de produktie een
moeilijk te voorspellen grootheid is, maar om de stelling, dat deze koopkrachtontwikkeling onafhankelijk is van het beleid.
De regering wekt een andere indruk. Namelijk: om de beoogde ontwikkeling te bereiken is een uitgekiend samenstel van
maatregelen nodig, varierende van inkomensbeheersing voor
ambtenaren en uitkeringsontvangers tot premieverlichting voor
1038
1) Dank aan de Studiedienst van DNB voor deze cijfers.
2) G.G.M. Sterks, De conjuncturele invloed op de rijksbegroting
1961-1983, Maandschrift Economic, 1984, nr. 1.
3) Om Sterks geen onrecht te doen: hij vindt de tekorten op lange termijn
verkeerd omdat ze de staatsschuld laten groeien en mag dus niet worden
beschreven als een voorstander van budgettaire losbandigheid.
Deze visie is tegengesteld aan die van de Miljoenennota. Het
artikel van Sterks heeft (om die reden?) weinig aandacht getrokken. Maar ook de oppositie, die een expansief beleid wenst, kan
slecht met deze diagnose uit de voeten. Het beleid, waar men om
vroeg, was er immers al; de regering berustte in het groeiende
tekort.
Na 1983 levert de keynesiaanse gedachtengang een ander
beeld op. De onderbesteding is er nog, maar begint door de aantrekkende export wat af te nemen. Het financieringstekort
belastingverlaging: de burgers zouden een belastingverlaging
niet vertrouwen. Deze burgers denken namelijk rationeel, gebruiken alle beschikbare kennis en zien met grote scherpte dat
een belastingverlaging nu, via een stijging van het tekort, moet
leiden tot extra belastingen in de toekomst. Deze redenering, die
voor de insiders gemakkelijk herkenbaar is – we horende,,rational expectations school” en we weten ook wie, ten departemente, deze ideologie verbreidt 4) – stelt hoge eisen aan de vooruit-
loopt, als percentage van het nationale inkomen, terug. De con-
ziende blik van de Nederlandse bevolking. Persoonlijk geloof ik
dat een belastingverlichting tot extra uitgaven zou leiden, bij
juncturele impuls in de zin van Snyder en Sterks, wordt negatief.
consumenten en bij ondernemers en dat daardoor de belasting-
Het kabinet probeert, in deze visie, de expansie te smoren maar
dat lukt niet. Volgens de MEV zal het reele inkomen in 1985 weer
sterker stijgen dan de arbeidsproduktiviteit. Dat kan een keer-
opbrengst minder dan evenredig zou dalen en ook minder dan
punt blijken te zijn, maar dan toch in andere zin dan de Miljoenennota dat ziet: het bedrijfsleven groeit tegen de negatieve begrotingsimpuls in. Voor 1986 wordt hetzelfde voorspeld: produktiviteitsgroei leidt niet langer tot uitstoot van arbeid. Voor
belastingen. De vrees voor toekomstige lastenverzwaringen leeft
overigens wel bij commentatoren en journalisten, en de tragiek
het eerst doet ook de consumptie mee; deze wordt geacht met 2%
te stijgen en de arbeidsproduktiviteit met 1,5%. Door deze
cijferopstelling heeft de regering zich op het nippertje ingedekt
tegen het verwijt dat de publieke sector in 1986 deflatoir zou werken. Mogelijke extra wensen in de richting van een ,,expansief
beleid” worden ook langs deze weg afgestopt.
men op Financien vreest. De burgers van Nederland maken zich
minder zorgen over toekomstige belastingen dan over huidige
van de thans beoogde premieverlichting is juist, dat deze waarnemers precies voorspellen wat de theorie der rationele verwachtingen leert, namelijk dat de sociale fondsen straks te kort komen zodat de premies weer omhoog zullen gaan. Als er iets is wat
een Ratex-aanhanger zou moeten ontraden, is het verlaging der
sociale premies. De ideologie en de realiteit staan op gespannen
voet met elkaar.
Ik denk dat een stimulerende werking voor 1986 inderdaad
aanwezig is, maar zij zit niet in de rijksbegroting en nog minder
Hoe de opleving wordt verklaard uit het financiele beleid
in de gemeentelijke uitgaven. Zoals boven werd opgemerkt ligt
de begroting voor 1986 iets hoger dan die voor 1985, maar deze
groei is gering – geringer dan de produktiviteitsgroei. En de belastingen stijgen, qua opbrengst. Maar daar staat een expansieve
De toon van alle documenten die de begroting begeleiden is
dat het beleid op de goede weg is en dat dit blijkt uit het herstel
van de produktie. In de retoriek komen opmerkelijke wendingen
impuls tegenover; deze schuilt in de beoogde premieverlaging
voor. De Troonrede begint met het herstel markant te noemen,
van de sociale verzekeringen. Het conjuncturele instrument
wordt dus niet gehanteerd binnen de eigen Haagse huishouding,
verklaart dan dat de regering allerminst wil pretenderen dat uitsluitend haar beleid tot verbetering heeft geleid, prijst vervolgens de Stichting van de Arbeid voor de afspraak van 1982 en
maar via dat wijdvertakte financiele circuit, dat onder Sociale
Zaken valt. De impuls is trouwens microscopisch: enkele honderden miljoenen. Het Ministerie van Financien onthoudt zich
van keynesiaanse ingrepen.
Bij de beoordeling van de conjuncturele werking van de nieu-
prijst ten slotte de regering nog weer eventjes omdat deze de sociale partners de vrijheid heeft gelaten die zo sterk tot rendementsherstel en herverdeling van arbeid heeft bijgedragen. De cursiveringen (van mij) laten zien dat het kabinet zichzelf beschrijft als
impulsen via de uitgaven en de inkomsten. Het hoort tot de
Gestalt van dit kabinet dat een grote invloed wordt toegeschre-
bescheiden maar toch effectief. Dit laatste gebeurt ook in andere
stukken, en met name in Hoofdpunten van het financieel beleid
1986, een helder en aangenaam gepresenteerd pamflet, maar wel
ven aan de verdringing van de particuliere investeringen door de
suggestief. Het financiele beleid en de teruggedrongen overheid
leningsoperaties van de overheid. Hoewel in de praktijk weinig
zitten achter het herstel.
blijkt van een zodanige verdringing – ondernemers hebben niet
als een Haags standaardargument. Dat wordt nu echter niet
Van alle kanten is er al op gewezen, dat een andere visie mogelijk is. De opleving kwam door de export en door de loonmatiging. Deze laatste kan worden gezien als een verdienste van de
vakbeweging, maar ook als een gevolg van de ruil tussen arbeids-
meer met zoveel kracht vernomen. Nee, want dan zou de conclusie moeten luiden dat de schatkist nog steeds bezig is het herstel
te remmen; een onwelkome gedachte. In de Miljoenennota
wordt een nieuw argument beklemtoond, speciaal gericht tegen
4) P. Korteweg.
we begroting mogen we overigens niet alleen letten op causale
zozeer te kampen met financieringsmoeilijkheden als wel met
concurrentie – en afzetproblemen – gold ,,crowding out” toch
ESB 16-10-1985
duurverkorting en het inleveren van loonbestanddelen. Wie de
laatste Gestalt aanhangt komt makkelijk tot de slotsom dat het
kabinet er de vakbeweging mooi in heeft laten lopen; de wens tot
mensoverheveling die uit schuldexistentie voortvloeit en dat deze
in cijfers voor de toekomst wordt uitgedrukt (par. 3.8.4.).
Deze extrapolaties zijn bedoeld om de lezer een zekere schrik
herverdeling van werk wordt overgenomen maar niet uitge-
aan te jagen. Maar zijn ze werkelijk zo alarmerend? Bij een
voerd, en de looninflatie is verdwenen, zonder looningrepen.
Een cynicus kan denken, dat dit spelletje eigenlijk de voornaamste bijdrage van het beleid aan het herstel is geweest. Per-
met een viertal varianten van het financieringstekort tussen 1 en
7% van het nationale inkomen loopt de renteoverheveling (de
soonlijk gaat mij dit iets te ver.
Maar zonder cynisch te zijn kan men zich afvragen wat het kabinet dan eigenlijk wel heeft gedaan om de ,,economic” er weer
bovenop te brengen. De belastingen op de ondernemingen wor-
voortgezette groei van het reele inkomen met 2%, gecombineerd
Miljoenennota spreekt van ,,rentelast”) op tot een fractie van
het nationale inkomen die in 1990 ligt tussen 4,2% en 7,1%. Dat
laatste cijfer is natuurlijk niet niks, vooral niet als we het opstel-
den nauwelijks verlaagd; f. 200 mln. bij de vennootschapsbe-
len bij al die andere overhevelingen waaraan ons systeem van
,,fiscal crosshauling” zo rijk is. Toch hoeft het niet tot doem en
lasting is klein werk. De rente is gedaald, maar niet door toedoen
ondergang te leiden. We moeten niet vergeten dat het huidige
van de regering, en de reele rentevoet blijft hoog. Over deregulering wordt gesproken, maar de resultaten zijn beperkt (men mag
overhevelingspercentage ligt op 5,3 en dat de regering welge-
nu een kippenhok achter zijn huis bouwen, geheel zonder vergunning). Bovenal: de overheidsuitgaven en het financieringstekort zijn nauwelijks gedaald en de dating van het tekort geeft een
stellen, de investeringen toenemen, enz. Ik wil het renteprobleem allerminst bagatelliseren, maar zie het niet zoveel anders
moed constateert dat de produktie aantrekt, de winsten zich herdan de inkomensoverdracht in het kader van de AOW. Dat is
negatieve impuls. Het vertrouwen, zo wordt wel aangevoerd, is
ook een zorgelijk zaakje en tenslotte wonen ook sommige be-
toegenomen – en vaak wordt dan de commissie-Wagner ten to-
jaarden in het buitenland.
Maar de minister heeft stellig gelijk dat binnen de begroting
plaats gemaakt moet worden voor enorme rentebedragen. Een
nele gevoerd – maar dat elan is toch eigenlijk ook meer een
kwestie van retoriek. Echt veranderd is er in het beleid zo goed
als niets, en de ,,keer ten goede” komt van buiten.
dedam, de VUT, de WIR, de Walrus en de exportkredietverze-
suggestief cijfer staat in Bijlage 3, bladzijde 124, waar blijkt dat
de dienst der staatslening ons grootste begrotingshoofdstuk is
geworden, met 17,5% van de begroting omvangrijker dan onderwijs dat 14,8% vergt. Die renteuitgaven zijn uiteraard min-
kering – daar valt moeilijk tegen op te bezuinigen. Verder wil
der produktief. ..Crowding out” krijgt een nieuwe betekenis –
niet gezegd zijn dat bezuinigingen verkeerd waren. Maar uit wetenschappelijk oogpunt behoort toch gewaarschuwd te worden
niet de verdringing van ondernemers uit de kapitaalmarkt op het
Dit is niet bedoeld als verwijt, want de regering heeft het bud-
get nu eenmaal niet in de hand: tegenvallers bij de Oosterschel-
tegen de bekende fout post hoc ergo propter hoc.
moment van de schuldcreatie, maar de verdringing van respectabele overheidsbestedingen uit de begroting. De les die daaruit getrokken moet worden is inderdaad: heroverwegen, waarover
nader.
Hoe de werkloosheid wordt verklaard
Volgens de colligatie van de regering mag de werkloosheid niet
Hoe een conflict van doelstellingen wordt opgelost.
worden toegeschreven aan onderbesteding – aan wat dan wel?
Aan te hoge lonen en te hoge collectieve lasten. Dienaangaande
bevat de Miljoenennota een belangwekkende passage. Op biz.
Het grote politieke debat over deze Miljoenennota ziet er als
volgt uit. Sommigen zeggen dat de regering geheel in de ban ver-
32 lezen we dat de reele lonen twee decennia lang boven de groei
keert van het streven naar financiele soliditeit. De schatkist wil
van de voor ruilvoetmutaties gecorrigeerde arbeidsproduktivi-
orde op zaken stellen, het tekort verkleinen, de positie van de
teit zijn uitgestegen, zodat in het jaar 1981 een ,,real wage gap”
gulden sterk houden; dat zijn thesauristische doelstellingen.
Daaraan worden de belangen van de werkende mensen opgeof-
voorhanden was van 30 a 35%. Hier wordt sterke koffie geschonken en rijzen vele vragen. Vooreerst: hoe is dat uitgere-
ferd, en de belangen van de uitkeringsgerechtigden, en vooral de
kend? Ik vermoed dat iemand de grensproduktiviteit bij volledige bezetting heeft geschat op basis van een empirische produktiefunctie 5) — een methode waar nogal wat op aan te merken is.
Een tweede vraag luidt: als de reele lonen drie jaar geleden haast
werkgelegenheid. Andere commentatoren erkennen deze afruil
van belangen, maar geven prioriteit aan de harde belangen van
de financiele wereld – zij noemen het ,,wrang” (het woord uit
een derde te hoog waren, dan is dat excedent in 1986 nog lang
onder de druk der omstandigheden, maar, zo zeggen zij, het kan
niet afgebouwd, en blijven we zitten met een ,,real wage gap”
van een kwart of zoiets. Waarom berust de regering dan in een
moeilijk anders. Deze visie kan ondersteund worden door voorbeelden uit de sfeer der gezinnen: vele kostwinners achter een
reele loonstijging voor 1986 en adverteert ze deze zelfs als een
voordeur. Die voorbeelden maken het beleid dan minder wrang.
de Troonrede) dat de mensen met de uitkeringen moeten lijden
aardige attractie voor de mensen in de particuliere sector? Als we
De Miljoenennota neemt in deze controverse stelling door het
de passage over de ,,gap” in de Miljoenennota serieus nemen
zijn we verplicht te waarschuwen tegen iedere-reele loonsverho-
conflict der doeleinden te ontkennen. In de eerste twee bladzijden van dit document, die de sporen dragen van eigenhandige
creativiteit van de minister, wordt met nadruk meegedeeld dat
terugdringing van het tekort niet haaks staat op bevordering van
ging in het verkiezingsjaar. En, derde vraag, bij een ,,gap” van
een kwart kunnen we nog een decennium lang vooruit met een
bevriezing der reele lonen voordat we volledige werkgelegenheid
kunnen bereiken, een implicatie die de regering toch maar liever
aan den volke onthoudt. Met andere woorden: er is een passage
de groei en dus van de werkgelegenheid. Het betoog culmineert
in de zin: ..structured is het eerste voorwaarde voor succes bij de
in de Miljoenennota geslopen die noch uit wetenschappelijk,
tweede”, en dan volgt de handtekening van H.O.C.R. Ruding.
De zin mag dan niet mooi zijn maar de mededeling is duidelijk.
noch uit politiek oogpunt helemaal verantwoord lijkt. We heb-
Zij werpt een dijk op, achter alle andere dammetjes die in de Mil-
ben hier te doen met een geval van ideologische overargumenta-
tie.
Hoe de staatsschuld een zware last wordt
Bij de groeiende staatsschuld ligt de kern van de ideologie van
de minister van Financien. Waarschijnlijk interesseert hij zich
5) Ik vermoed dus dat men de methode heeft gevolgd van Michael Bruno
en Jeffrey Sachs, Economics of worldwide stagflation, Cambridge,
1985. Maar dan valt wel te bedenken dat deze auteurs, naast een ,,wage
gap” ook een krachtige onderbesteding aanwijzen als werkloosheidsoor-
slechts matig voor allerlei theoretische samenhangen, zolang er
maar duidelijk uit roll hoe gevaarlijk het tekort is. Dit is een legi-
zaak. Zij menen dat overal in de OECD regeringen bezig zijn geweest met
het verergeren van fluctuaties in de vraag. Een lastige vraag aan de op-
tieme wens, en de dreiging van een groeiende schuld kan inderdaad aan het publiek worden uitgelegd. Ik constateer met voldoening dat de nai’eve lastentheorie in de Miljoenennota niet
genheid ten opzichte van de reele lonen eigenlijk wordt ingeschat. Zelfs
bij een bescheiden waarde van 0,5 wordt de hele werkloosheid verklaard,
wordt aangehangen, dat de nadruk wordt gelegd op de inko-
waarden voor deze elasticiteit.
1040
stellers van de Miljoenennota is, hoe hoog de elasticiteit van de werkgele-
maar de grensproduktiviteitstheorie komt in de regel tot veel hogere
joenennota worden gelegd, tegen mogelijke pleidooien voor een
in Nederland provinciale milieuheffingen zien en gemeentelijke
lossere financiele politick.
cruciale zinsnede bijval verdient. Mijn eigen antwoord is aarzelend – wie ge’interesseerd is in deze kwestie mag ik verwijzen
rioolrechten, met ongeveer dezelfde grondslag en nog een onroerend-goedbelasting, die weer een net iets andere grondslag heeft.
De arbeid, die met deze en andere heffingen gemoeid is, werd al
eens geschat op 5% van het nationale inkomen 12). Dat is bijna
naar de dialoog tussen Piebe en Jan, weergegeven in een eerdere
zoveel als de huidige rente-overdracht. En de vennootschapsbe-
publikatie 6).
lasting kan volgens sommigen ook wel weg. Serieus: er wordt te
veel en te ingewikkeld geheven, en het wordt eerder erger dan beter. Als we gaan stroomlijnen mogen we tegelijk wel enige risico’s nemen wat de opbrengst betreft, want de belasting-
De vraag, die ieder voor zich moet beantwoorden is of deze
Eigen standpunten en aanbevelingen
opbrengst varieert minder dan evenredig met de tarieven. Dat is
Het wordt tijd voor enkele eigen aanbevelingen. Ik ben het
de les van de Laffer-curve. Niet dat we al rechts van de top zitten,
eens met al diegenen die vinden dat de collectieve lastendruk in
maar tussen de top en de raaklijn die een hoek van 45° met de ba-
Nederland thans te hoog is. Tweede van het nationale inkomen,
sis maakt. Deze curve past in de ,,supply side”-visie, maar he-
wat correspondeert met ongeveer de helft van de persoonlijke inkomens 7), dat is te veel. In de eerste plaats uit ..supply side”oogpunt – de wig tussen bruto en netto inkomens remt de arbeidsinspanning, de scholing, de investeringen en de groei. In de
laas niet in de thesauristische ideologic. Die veronderstelt evenredigheid van tarieven en opbrengsten.
tweede plaats is de quote te hoog uit een keynesiaans oogpunt –
Conclusie
als we werkelijk de kansen willen realiseren die de technische
vooruitgang biedt zullen we een binnenlandse markt moeten
scheppen die meegroeit, en dat is nog onvoldoende het geval. In
de derde plaats zitten wij opgescheept met een te omvangrijk financieel circuit dat deels kan worden beschreven als halen en
Het was niet de bedoeling een alternatief beleid te ontwerpen,
al ben ik persoonlijk van mening dat er veel te veel geld heen en
weer wordt gesleept waardoor de werkelijke prioriteiten geweld
wordt aangedaan. grote operaties zijn uitstekend mils ze niet in
brengen. Met name bij de ondernemingen wordt met ruime hand
strijd komen met de regel, dat overheidsbestedingen die een sur-
geld wegbelast en teruggestort. Het gebeurt ook bij treinreizi-
plus boven de kosten opleveren moeten blijven bestaan (makkelijker gezegd dan uitgevoerd). Ik wilde veeleer laten zien dat de
Gestalt die aan de Miljoenennota 1986 ten grondslag ligt ideologische trekken vertoont en dat deze ideologie de belangen van de
gers, ontvangers van huursubsidie en bij ouders van kinderen.
Hieruit volgt dat het niveau van de uitgaven naar beneden
moet. Van zuiver nominale kortingen mag op korte termijn weinig worden verwacht, omdat de looninflatie nu tijdelijk verdwe-
nen is. Op den duur moet dit instrument beschikbaar blijven –
schatkist verdedigt. Er is enige twijfel mogelijk of dat wat goed
is voor de schatkist, ook goed is voor het hele land.
zeg maar de ..bestekkortingen”. Maar de meest rationele weg is
die van de heroverweging op basis van de kosten-batenanalyse.
Deze techniek wordt aanbevolen door het Instituut dat deze dag
organiseert en door Drees in zijn nieuwste boek 8). Vrijwel iedereen voelt voor deze aanpak, maar niet iedereen past haar toe.
J. Pen
Talrijke kleine en grote voorbeelden bevestigen het vermoeden
dat er nog veel moet veranderen in de Haagse subcultuur. Een
klein voorbeeld: onlangs is er aan de gemeenten een regeling op-
gelegd voor het schoonhouden van zwembaden die waarschijnlijk niet voldoet aan de eis, dat het grensnut hoger moet zijn dan
de kosten 9). Groot voorbeeld: de minister van Onderwijs en
Wetenschappen schrijft aan de universiteiten telkens nieuwe
procedures voor voor het toedelen van middelen (nu eens in geld,
dan weer in personeelsplaatsen, dan weer in een combinatie van
beide) en dwingt ze, heel centralistisch, tot een in details geregelde methode van arbeidstijdverkorting. Speciaal voor dit depar-
tement geldt dat men zeer creatief is in het overhoop halen van
al het bestaande, zonder enig oog voor de kosten. Zeer bekend
zijn natuurlijk de voorbeelden uit de fiscaliteit (tweeverdieners)
en de sociale uitkeringen (voordeurdelers). Minder bekend is wat
er op stapel staat bij de stelselherziening sociale zekerheid. Daar
wordt alle aandacht geabsorbeerd door de positie van de uitkeringstrekkers, zodat bijna niemand in de gaten heeft wat er met
de apparaatkosten dreigt te gebeuren. Gelukkig bestaat er althans een uitzondering op die regel, te weten R. A.M. Meijer 10).
Vervolgens hangen er enkele bijzonder dreigende wolken bo-
ven de toekomstige uitgavenkant van de begroting, namelijk de
Olympische Spelen, de drooglegging van de Markerwaard en dat
6) De verrassingen van de economic, Utrecht, 1984, biz. 148 e.v.
bizarre schiereiland tussen Hoek van Holland en Wassenaar.
Moge het gezond verstand en de kosten-batenanalyse verhoeden
dat zulke dingen ooit doorgaan. Maar de specifieke dynamiek
7) Vijftig procent is lager dan zevenenzestig procent. Dat komt omdat de
eerste breuk een hogere noemer heeft — daar zitten de overdrachtsuitgaven in, die wel belast worden maar geen deel uitmaken van het nationale
inkomen. Overigens gaat het bij de ,,supply side”-effecten meer om de
van pressiegroepen en ambtelijke diensten leidt er soms toe dat
ze stukje bij beetje een weg op marcheren die achteraf tot verbazing en woede leidt. Zo ergens, dan ligt hier een taak voor een
zuinige minister van Financien, liefst geholpen door onafhanke-
lijke researchinstellingen. Het is toch te dwaas dat er een beetje
geld moet worden afgeknepen van de orkesten, van de blijf-vanmijn-lijfhuizen, van de jeugdzorg in pleeggezinnen, terwijl de
megalomanie ongehinderd blijft rondspoken.
Nu ik toch bezig ben wil ik besluiten met een pleidooi voor
werkelijke vereenvoudiging van de belastingen. We moeten echt
eens een keer naar de ,,simpeltaks”, zoals door De Kam en Van
Herwaarden beschreven, of iets wat daarop lijkt 11). En verder
moet er eens iemand komen die vol verbazing constateert dat we
ESB 16-10-1985
marginale dan om de gemiddelde lastenquote, en marginaal zitten vele inkomenstrekkerspercentages in de buurt van een inkomen. Dit
,,Wahlenkamp-effect” wordt goed beschreven in de Inkomensnotitie.
Wat daar staat kan niemand ontkennen, ook de linkse commentator niet.
8) Nederlandse overheidsuitgaven, Den Haag, 1985.
9) W.M.C. VanZaalen, Hetisgoedzwemmeninandermansgeld, Openbare Uitgaven, 1985 (te verschijnen).
10) R.A. M. Meijer, Stelselherziening sociale zekerheid, gevolgen voor
de uitvoeringsorganisatie, Openbare Uitgaven, 1985 (te verschijnen). De
gemeenten zullen nog opkijken als de plannen doorgaan.
11) C.A. de Kam en F.G. van Herwaarden, Simpeltaks, Intermediair, 26
april 1985.
12) De fiscale subcultuur en haar drop-outs, in Tolvrije gedachten,
opstellen voor H.J. Doedens, 1980.
1041