Profijtbeginsel en
openbare bibliotheken
DRS. P.P.M.DEROIJ*
In Nederland zijn meer dan vier miljoen personen bij een openbare bibliotheek ingeschreven. Ruim de
helft daarvan is jonger dan 18 jaar. De bibliotheek vervult daarmee een belangrijke rol in de
informatievoorziening in de samenleving. Met bibliotheekgebruik wordt in belangrijke mate door de
overheid gesubsidieerd. In het kader van de heroverweging van de collectieve uitgaven en de sterkere
toepassing van het profijtbeginsel ging de Tweede Kamer onlangs echter akkoord met het
kabinetsvoornemen om de subsidieverlening aan openbare bibliotheken aanzienlijk te verminderen.
Dat betekent waarschijnlijk dat de contributie voor de bibliotheekgebruikers f link omhoog zal
moeten. In dit artikel tracht de auteur aan de hand van beschikbaar cijfermateriaal na te gaan welk
effect een contributieverhoging op het bibliotheekgebruik zou hebben. Hij constateert dat nogal wat
leden van de openbare bibliotheek hun lidmaatschap bij tariefsverhoging zouden befiindigen. Tevens
onderzoekt hij of de uit de welvaartstheorie bekende motieven voor subsidieverlening voor het
bibliotheekwezen van toepassing zijn. Zijn conclusie is dat zowel het ..merit good”-motief en het
..externe effecten”-motief als het herverdelingsargument voor subsidieverlening en tegen verhoging
van de gebruikersbijdrage pleiten. De bibliotheken verdienen bij het zoeken naar
toepassingsmogelijkheden voor het profijtbeginsel dan ook geen hoge prioriteit.
Inleiding
Het omvangrijke financieringstekort van de overheid heeft de
afgelopen jaren een hernieuwde belangstelling voor het profijtbeginsel in het leven geroepen. In het kader van de heroverweging van collectieve uitgaven wordt naarstig gezocht naar gebieden waarbij door het toepassen van het profijtbeginsel een
vermindering van de (groei van de) overheidsuitgaven kan worden gerealiseerd. Een van de terreinen waar op dit moment de
aandacht op is gericht, is dat van de openbare bibliotheken. In
dit artikel wordt een aantal aspecten van het profijtbeginsel belicht en zal in het bijzonder worden ingegaan op argumenten omtrent het al dan niet toepassen van het profijtbeginsel in de situatie van de openbare bibliotheken 1).
Het profijtbeginsel kan worden omschreven als de gedachte
dat individuen een prijs moeten betalen voor het gebruik maken
van bepaalde goederenvoorzieningen waarvan zij individueel
profijt hebben. Het kunnen toepassen van het profijtbeginsel
vereist dat goederen individueel verhandelbaar zijn, hetgeen het
geval is bij individuele of private goederen. In de meest eenvoudige situatie worden de prijzen van deze goederen bepaald door
de verhouding tussen de vraag naar en het aanbod van deze
goederen.
Tegenover de individuele of private goederen staan de zogenaamde echte collectieve goederen. Dit zijn goederen die zich
niet lenen voor levering tegen prijzen. Echte collectieve goederen
kunnen niet gesplitst worden in eenheden die uitsluitend aan een
individu, of een beperkte groep van personen toekomen. De financiering van echte collectieve goederen vindt plaats door middel van afgedwongen heffingen, met name belastingen. Echte
collectieve goederen kunnen niet anders dan met 100% prijssubsidie worden geleverd.
Een derde goederensoort betreft de quasi-collectieve goederen. Dit zijn goederen waarbij prijsvorming in principe mogelijk
is, maar waarbij op grond van nadere overwegingen de prijsvor136
ming geheel of ten dele wordt uitgeschakeld en vervangen door
bekostiging door middel van prijssubsidiering. De quasi-collectieve goederenvoorziening kan omschreven worden als een gecollectiviseerde voorziening van individuele goederen. Quasicollectieve goederen hebben met individuele of private goederen
gemeen dat zij directe baten opleveren die alleen ten goede komen aan hen die van de voorziening gebruik maken, zodat prijsvorming als uitsluitingsmethode mogelijk zou zijn. Ze hebben
met echte collectieve goederen gemeen dat bij beide goederensoorten sprake is van een collectief element in de financiering
van de goederen 2). Prijssubsidie en profijtbeginsel vormen in
feite elkaars spiegelbeeld. Het zonder prijssubsidie aanbieden
van een goed leidt tot een volledige toepassing van het profijtbeginsel, zoals het geval is bij individuele of private goederen.
Hiertegenover staat de situatie van echte collectieve goederen
waarbij de prijssubsidie 100% bedraagt en het profijtbeginsel
niet wordt toegepast. Bij quasi-collectieve goederen is sprake
van een gedeeltelijke prijssubsidie en een gedeeltelijke toepassing van het profijtbeginsel. In alle gevallen geldt dat prijssubsidie en profijtbeginsel te zamen zorg dragen voor de bekostiging
van de goederen.
Profijtbeginsel versus prijssubsidiering
De argumenten die gehanteerd worden voor de toepassing van
* De auteur is als wetenschappelijk onderzoeksmedewerker verbonden aan het Economisch Instituut Tilburg.
1) Een uitgebreidere beschrijving betreffende dit onderwerp is aan le trcffen in:
P.P.M. de Roij, Degebruiker betaalfdlt?! Aspekien van het profijtbeginsel, Economische Instituut Tilburg, 1983.
2) Het onderscheid in goederensoorten is ontleend aan C. Goedhart, Hoofdlijnen
van de leer der openbare financien, Leiden, 1975.
het profijtbeginsel, kunnen globaal als volgt worden weergegeven 3):
1. toepassing van het profijtbeginsel leidt tot een kostenbewuster gedrag van zowel consumenten als producenten. Het
vragen van prijzen zal de gebruikers stimuleren om de meest
doelgerichte en doelmatige wijze van behoeftebevrediging te
zoeken. De noodzakelijke aanpassing aan de voorkeur en offerbereidheid van consumenten zal de producenten eveneens
tot een kostenbewuster gedrag stimuleren. De consumenten
bepalen daarmee in feite de meest gewenste goederenvoorziening (consumentensoevereiniteit);
2. toepassing van het profijtbeginsel kan zowel direct als indirect leiden tot een vermindering van de overheidsuitgaven.
Het directe effect is gelegen in de vermindering van subsidieuitgaven. Mogelijke indirecte effecten zijn gelegen in een afname van het verbruik, een efficienler producentengedrag,
een afname van de vraag naar de voorziening van nieuwe
quasi-collectieve goederen en een grotere voorzichtigheid
omtrent de honorering van dergelijke aanvragen;
3. als derde argument voor de toepassing van het profijtbeginsel
en tegen de verlening van prijssubsidies wordt het effect genoemd dat toenemende subsidieverlening onvermijdelijk
leidt tot het terugdringen van de onafhankelijkheid van de
subsidie-ontvangende instelling.
Het pleidooi voor het hanteren van prijzen als middel tot
voorkeurspeiling en rantsoenering is in feite afkomstig uit de
welvaartstheorie. Ingrijpen in marktprocessen kan volgens deze
theorie alleen dan als gerechtvaardigd worden beschouwd wan-
neer de markt niet in staat is het theoretische ideaal van een optimale allocatie te verwezenlijken. Ingrijpen in de werking van de
marktprocessen betekent center niet automatisch het uitschakelen van de prijsvorming. Er kan ook corrigerend worden opgetreden door middel van bij voorbeeld voorlichting en een bepaalde mate van overheidsregulering. De beslissing om het profijtbeginsel geheel of ten dele ter zijde te schui ven en te vervangen door
het verlenen van prijssubsidies dient gebaseerd te zijn op de aanwezigheid van een nadere motivering. De motieven die een rol
kunnen spelen bij de keuze voor een quasi-collectieve voorzieningswijze, waar we hier in feite over praten, kunnen in het kort
gerekend. Er is immers sprake van een gecollectiviseerde voorziening van een individueel goed. Prijsvorming is in principe mogelijk omdat de dienstverlening kan worden gesplitst in eenheden die individueel verhandelbaar zijn. De prijsvorming wordt
echter door toedoen van de overheid ten dele uitgeschakeld en
vervangen door bekostiging door middel van prijssubsidies. De
gebruikers betalen hierdoor minder voor de bibliottieekvoorzieningen dan wanneer het totaal aan gebruikersbijdragen tot een
volledige dekking van de kosten zou moeten leiden.
Gezien het huidige kabinetsvoornemen om de subsidieverlening aan openbare bibliotheken aanzienlijk te verminderen, lijkt
het zinvol om te onderzoeken welke argumenten bij het nemen
van een dergelijke beslissing een rol spelen. Daartoe zal in de volgende paragraaf worden nagegaan in hoeverre de genoemde subsidiemotieven van toepassing zijn op de situatie van de openbare
bibliotheken. Vervolgens zal worden ingegaan op de eerder beschreven argumenten v66r de toepassing van het profijtbeginsel.
Alvorens tot een analyse van subsidiemotieven over te gaan
lijkt het wenselijk enige aandacht te besteden aan de prijsgevoeligheid van het bibliotheekgebruik. Het verlenen van prijssubsidies zal immers zinvol zijn wanneer veranderingen in de prijs invloed hebben op de omvang van het gebruik. Er dient hiervoor
sprake te zijn van een zekere prijselasticiteit van de vraag. Om
een indruk te krijgen of dit laatste het geval is in de situatie van
de openbare bibliotheken, zal worden nagegaan in hoeverre de
contributiehoogte van invloed is op de mate van bibliotheekgebruik. Daarbij zal een tweetal situaties bekeken worden. Met betrekking tot in het verleden doorgevoerde contributiewijzigingen zal de invloed van de invoering van de contributievrijdom
voor jeugdigen in beschouwing worden genomen. Daarnaast zal
getracht worden enkele conclusies te trekken uit een onlangs
door het NIPO uitgevoerd onderzoek naar de effecten van mogelijke tariefswijzigingen 5).
De invoering van de contributievrijdom voor jeugdigen in
1975 maakte het vanaf dat moment voor ingeschreven tot 18 jaar
mogelijk om gratis gebruik te maken van de openbare bibliotheken. De contributiehoogte bedroeg in 1974 bij het merendeel van
de openbare bibliotheken nog tussen f. 2,50 en f. 5,00 per jeugdige ingeschrevene 6). De invloed van de invoering van de contributievrijdom is af te lezen uit label 1.
als volgt worden omschreven 4):
1. het kostenmotief. Tot een meer globale kostenomslag over de
gebruikers kan worden besloten wanneer de voor prijsvorming noodzakelijke identificatie van de exacte mate van individueel gebruik technisch moeilijk en daardoor zeer kostbaar
Tabell. Gebruikers openbare bibliotheken, 1971 t/m 1981
Ingeschreven gebruikers
is;
2. het ,,merit-good”-motief. Van dit motief is sprake wanneer
gemeenschapsorganen de bestedingen voor bepaalde goederen trachten te bevorderen omdat de leden van de gemeenschap geacht worden hun eigen belang bij de betrokken voorzieningen (nog) niet voldoende te onderkennen;
3. het ,,externe effecten”-motief. Het verlenen van prijssubsidies kan gebaseerd zijn op de omstandigheid dat de betrokken goederen naast individueel profijt voor de gebruikers
tevens positieve externe effecten voor anderen opleveren.
Onder externe effecten worden hierbij de baten verstaan
waarvoor de waarderingen zich niet via prijsvorming kunnen
weerspiegelen;
4. het ,,ontwikkelingseffect”-motief. Bij dit motief gaat het om
door de overheid doelbewust nagestreefde effecten die verbonden kunnen zijn aan de ontwikkeling of versnelling van
bepaalde voorzieningen en die op zich onvoldoende aanleiding vormen om de bedoelde voorzieningen tot stand te
brengen;
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1.802.707
1.973.477
2.133.563
2.328.978
2.886.873
3.280.015
3.608.945
3.696.778
3.874.957
4.008.408
4.117.000
jonger
18 jaar
dan
18 jaar
totaal
Gebruikersindex
en ouder
856.449
914.707
1.030.676
1.124.350
1.556.782
1.882.942
2.153.651
2.190.714
2.159.870
2.281.742
2.279.000
totaa!
jonger
dan
18 jaar
en ouder
IS jaar
946.258
.058.770
.102.887
.204.628
.330.091
.397.073
.455.294
.506.064
.715.087
.726.666
.838.000
100
109
118
129
160
182
200
205
215
222
228
100
107
120
131
182
220
251
256
252
266
266
100
112
117
127
141
148
154
159
181
183
194
Bron: CBS, Slatistiek van de openbare bibliolheken 1971-1981, Den Haag,
1973-1983.
Uit de label blijkt dal in hel jaar waarin de conlribulievrijdom
werd ingevoerd, een loename van 38,5% van het aanlal jeugdige
5. het herverdelingsmotief. Van dit motief is sprake wanneer
prijssubsidies worden gehanteerd als instrument van inkomensherverdeling.
De openbare bibliotheken
Wanneer we de openbare bibliotheken plaatsen tegen de achtergrond van het hiervoor gemaakte onderscheid in goederensoorten, zal het duidelijk zijn dat de door de bibliotheken aangeboden diensten tot de quasi-collectieve goederen kunnen worden
ESB 8-2-1984
3) Zie hiervoor o.a. A.G.J. Haselbekke, Het omstreden profijtbeginsel, ESB, 29
april 1981 en P.B. Boorsma, Sanering in de collectieve sector: toepassing profijtbeginsel, Financieel Economisch Magazine, September 1981.
4) Zie hiervoor o.a. C. Goedhart, Hoe collectief is de collectieve sector?, Openbare
Uitgaven, februari 1977 en WJ. van Braband, Wanneer subsidieren?, Openbare
Uitgaven, januari 1979.
5) Narnens het Nederlands Bibliotheek en Lektuur Centrum door de Stichting
Speurwerk betreffende het Boek aan het NIPO opgedragen onderzoek naar tarieven
van openbare bibliotheken. Het onderzoeksrapport is gepubliceerd door het NBLC,
Den Haag, 1983.
6) CBS, Slatistiek van de openbare bibliotheken 1974, Den Haag, 1976.
137
gebruikers werd geregistreerd. In de jaren 1976 en 1977 kwamen
daar nog eens 21% respectievelijk 14,4% jeugdige ingeschrevenen bij. In vergelijking met het jaar voorafgaande aan de invoering van de contributievrijdom, kwam in de jaren 1975 t/m 1977
bijna een verdubbeling van het aantal jeugdleden tot stand. De
gebruikersindex voor jeugdigen steeg in deze periode van 131 in
1974 tot 251 in 1977. Bij de volwassenen bedroeg de toename in
deze jaren slechts 27, namelijk van 127 in 1974 tot 154 in 1977.
De groei in het aantal jeugdige gebruikers krijgt nog meer betekenis wanneer men bedenkt dat het aantal jeugdigen in dezelfde
periode zowel absoluut als procentueel afnam. In 1974 bedroeg
het aantal jeugdigen tot 19 jaar in ons land 4.646.232 personen
of wel 34,2% van de bevolking. In 1977 bedroeg dit aantal en
percentage respectievelijk 4.528.456 en 32,6 7).
De invoering van de contributievrijdom voor jeugdigen in
1975 heeft blijkens bovenstaande gegevens een duidelijk positieve invloed gehad op de omvang van het bibliotheekgebruik. Wat
op dit moment de invloed van een mogelijke tariefverhoging zou
kunnen zijn, kan worden geillustreerd met behulp van label 2.
Tabel 3. Motieven om geen gebruik te maken van openbare bibliotheken a)
Tabel 2. Contributiehoogte en bibliotheekgebruik a)
Contributiehoogte
(in guldens)
Maximale betalingsbereidheid
< 10,00
12,50
15,00
17,50
20,00
22,50
25,00
27,50
>: 30,00
Beeindiging lidmaatschap
21%
8%
15%
6%
23%
2%
14%
—
4%
18 jaar
en ouder
9%
7%
10%
4%
15%
1%
26%
1%
17%
12-20
jarigen
bij een Contributiehoogte
die de betalingsbereidheid
overtreft
16/17jarigen
van andere rendabele invesleringen. Van de openbare bibliotheken als ,,meril good” kan gesproken worden wanneer er sprake
zou zijn van een onderschalling van hel individuele belang van
de door de bibliolheken aangeboden dienslen. Wanneer we de
gezamenlijke doelslelling van de openbare bibliotheken in ogenschouw nemen, namelijk ,,het in de Nederlandse samenleving
bevorderen van het vrije verkeer van informatie door deze ter beschikking te stellen aan iedereen”, zouden we de vraagslelling
kunnen verlalen in de vraag of er sprake is van een onderschalting van het individuele belang van informatie. Met name gaat
het daarbij om informalie die ons via boeken, lijdschriflen en
dergelijke kan bereiken, daarbij impliciel veronderslellend dal
de hoofdacliviieil van de openbare bibliotheken gelegen is in het
ter beschikking stellen van deze vormen van informatiedragers.
Of van een onderschalling sprake is zal bekeken worden aan de
hand van de in label 3 weergegeven resullalen van onderzoek onder niel-gebruikers van openbare bibliolheken naar motieven
van niel-gebruik.
16-17jarigen
21%
29%
44%
50%
73%
75%
89%
89%
18 jaar
en ouder
9%
16%
26%
30%
45%
46%
72%
73%
Bron: NIPO-onderzoek naar tarieven van openbare bibliotheken, NBLC, 1983.
a) Het totaal van de kolommen is niet gelijk aan 100%, enerzijds door afrondingsverschillen, anderzijds door een percentage non-response. Het percentage nonresponse bedroeg bij de 16- en 17-jarige 6%, bij de ondervraagden van 18 jaar en
ouder 8%.
De gemiddelde Contributiehoogte bedroeg in 1983 voor ingeschrevenen van 18 jaar en ouder f 13. De bijdrage van jongeren
is nihil. Het gemiddelde bedrag dat de ondervraagden (1.201
ouderen, 235 jongeren van 16 en 17 jaar en alien lid van een
Houdt niet van lezen/leest weinig of nooit
Geen tijd (om te lezen)
Heeft zelf genoeg boeken/koopt zelf boeken
Maakt gebruik van school- of
andere bibliotheek
Leent van familie, kennissen
Leest alleen tijdschriften en kranten
Heeft geen geduld (om te lezen)
Heeft andere hobby’s
Afstand is te groot, te weinig keus, beperkte
18 jaar en
ouder
35%
19%
17%
29%
27%
23%
12%
4%
—
2%
—
2%
5%
5%
4%
6%
7%
8%
2%
10%
4%
9%
uitleentermijn, ongunstige openingstijden
van de openbare bibliotheek
Geen zin of geen gelegenheid (om naar de
openbare bibliotheek te gaan)
Overige redenen/geen speciale redenen
Bron: Onderzoeksgegevens Bureau Lagendijk 1976 (12- tot 20-jarigen) en 1977 (18
jaar en ouder) uit Leesgedrag en bibliotheeklidmaatschap I2-20-jarigen, Bureau Lagendijk, 1976 en Lezen en de openbare bibliotheek in Nederland, Bureau Lagendijk,
1977.
a) Het was mogelijk om op de vraag naar motieven van niet-gebruik meerdere antwoorden te geven. Vandaar dat bij totalisering de percentages in beide leeftijdscategorieen boven de 100 ligt.
Behalve de bovenslaande gegevens brachlen de onderzoeken
bedragen zou echter volgens de enqueleresullalen betekenen, dat
van de 16- en 17-jarigen 50% en van de ouderen 45% het lidmaatschap van de openbare bibliotheek niet langer zouden verlengen. De afname van het aantal leden bij verschillende tariefstellingen valt op te maken uit de laatste twee kolommen van
label 2.
Uit het bovenslaande kan geconcludeerd worden dat het bibliotheekgebruik gevoelig is voor prijsveranderingen. Wijzigingen
in de omvang van de verlening van subsidies welke direct de prijs
uil 1976 en 1977 o.a. aan hel lichl dal ongeveer een derde deel
van de bevolking van 18 jaar en ouder gebruik maakt van de
openbare bibliolheken. Hiervan maakt 22% gebruik via een
eigen lidmaatschap en ongeveer 10% via hel lidmaatschap van
een ander. Van de bevolking lussen 12 en 18 jaar was ruim 60%
lid van een openbare bibliolheek. Uil label 3 vail mel enige voorzichligheid le concluderen dal van hel deel van de bevolking van
18 jaar en ouder dat geen gebruik maakl van de openbare bibliolheken ongeveer 60 lol 75% niel of nauwelijks leesl 8). Dil
laatste koml overeen mel een aanlal van lussen de 40 en 50% van
de Nederlandse bevolking van 18 jaar en ouder. Deze conclusie
lijkl, allhans wat het lezen van boeken belrefl, in overeenstem-
bei’nvloeden, hebben daarmee rechtstreeks gevolgen voor het
ming mel hel resullaal van hel leefsilualie-onderzoek van hel
aanlal ingeschrevenen. Slimulering van hel gebruik door middel
van prijssubsidiering is dus in principe mogelijk. Toepassing van
het profijlbeginsel zal het gebruik in negalieve zin bei’nvloeden.
CBS uil 1977 9). Dil onderzoek, dal voor 97% belrekking had op
Nederlanders van 18 jaar en ouder, brachl het volgende beeld
naar voren (zie label 4).
Uil label 4 blijkl dal 48,7% van de Nederlandse bevolking van
18 jaar en ouder helemaal geen boeken leesl of gemiddeld minder dan 1 uur per week besteedt aan hel lezen van boeken.
Wal belrefl de bevolkingscalegorie in de leeflijd van 12 lol 18
jaar vail uil label 3 op le maken dat naar schalling 50% van de
niel-gebruikers niet of nauwelijks leest. Hierbij is verondersteld
openbare bibliotheek) bereid zouden zijn per jaar te betalen voor
een lidmaatschap, bedraagt bij de 16- en 17-jarigen f 17,55 en bij
de ouderen f 21,15. Een verhoging van de contributie tot deze
Motievenanalyse
Hel koslenmolief zal geen argumenl vormen om tot subsidiering van de bibliotheken over te gaan omdat de voor prijsvor-
ming noodzakelijke identificatie van de exacte male van individueel gebruik immers zeer goed mogelijk is. Hel onlwikkelingseffectmotief zal evenmin een argumenl zijn om loi een quasicolleclieve wijze van de bibliolheekvoorziening le besluiten. Dil
motief zal in het algemeen alleen van toepassing zijn in silualies
waarin omvangrijke en aanvankelijk zeker verliesgevende invesleringen een voorwaarde vormen voor de lolslandkoming
138
7) CBS, Statistical Yearbook of the Netherlands 1977 en 1978, Den Haag, 1978 en
1979.
8) Hierbij is het lezen van dagbladen e.d. buiten beschouwing gebleven.
9) CBS, De leefsituatie van de Nederlandse bevolking in 1977, deel 2: Vrije tijd en
vrijetijdsbesteding. Den Haag, 1979.
Tabel 4. De leefsituatie van de Nederlandse bevolking in 1977
wat betreft het lezen van boeken
Minder
Niet
Lezen van
boeken
Slot 15
uur per
week
week
13,2%
35,5%
1 1015
uur per
week
15 uur of
dan 1 uur
per week
30,0%
15,6%
5,8%
meer per
bij is uitgegaan van een tiental inkomensgroepen (inkomensdecielen) bestaande uit een gelijk aantal huishoudens. Zowel het
gemiddelde inkomen als het procentuele aandeel van het totale
inkomen neemt toe naarmate het decielnummer hoger wordt.
Uit de label wordt duidelijk dat het bibliotheekgebruik toeneemt
naarmate het inkomen van de huishoudens toeneemt. Een uitzondering hierop wordt gevormd door het eerste inkomensdeciel
dat overwegend bestaat uit studenten van 18 jaar en ouder.
Op grond van de gegevens uit label 5 kan aan de hogereinkomensgroepen meer profijt van de bibliolheekvoorziening,
dat voor de leeftijdscategorie van 12- tot 18-jarigen de motieven
van niet-gebruik hetzelfde beeld vertonen als de voor 12- tot
20-jarigen gepresenteerde onderzoeksgegevens. Wanneer er verder van uitgegaan wordt dat bij de 12- tot 18-jarigen het bibliotheekgebruik via het lidmaatschap van een ander beperkt is (het
lidmaatschap is immers kosteloos) betekent het voorgaande dat
in deze leeftijdscategorie ongeveer 20% niet of nauwelijks leest.
Gesteld kan worden dat het verkrijgen van informatie voor
ieder individu van belang is voor de eigen ontwikkeling en dat de
openbare bibliotheken een belangrijke functie vervullen in de informatieverschaffing. Een groot deel van de bevolking (met name van 18 jaar en ouder) neemt niet of nauwelijks deel aan de
bestaande mogelijkheden tot informatievoorziening via boeken,
tijdschriften en dergelijke. Hieruit kan worden geconcludeerd
dat het eigen belang van individuen bij de informatieverschaffing via de openbare bibliotheken wordt onderschat. De informatieverschaffing via de openbare bibliotheken is daarmee een
,,raerit good”.
gemelen naar de omvang van hel gebruik, worden loegerekend
dan aan de lagere-inkomensgroepen. Daarbij koml nog dat het
aanlal uitleningen per huishouden in de hogere-inkomensgroepen groter is dan in de lagere. De iwee belangrijkste factoren die
dit bei’nvloeden zijn de volgende:
– huishoudens in de hogere inkomensdecielen tellen gemiddeld
meer leden; en
– kinderen zijn vooral in de hoger genummerde decielen te vinden: kinderen lenen vaker boeken dan volwassenen.
Wanneer de uilgaven van de openbare bibliotheken verdeeld
worden naar rato van het aantal boeken dal door leden van een
huishouden bij de openbare bibliolheken wordl geleend, neeml
hel profijl van de hogere-inkomensgroepen nog toe in vergelijking mel het resultaat van label 5. Dit wordt weergegeven in label 6 waar een dergelijke verdeling heeft plaatsgevonden. Ter
vergelijking is in deze label eveneens de verdeling van de inkomslen opgenomen.
Een tweede argument voor de verlening van prijssubsidies aan
het openbaar bibliotheekwerk wordt gevormd door het exlerneeffectenmotief. Het voornaamste positieve externe effect van de
bibliotheken is gelegen in het leveren van een belangrijke bijdrage aan het beter kunnen functioneren van onze democratische
samenleving door het beter ge’informeerd doen zijn van de leden
van de samenleving. De rol die de bibliotheken spelen in de informatievoorziening rechtvaardigt de conclusie dat wanneer ten
gevolge van een contributiehoogte die het niveau van de marktprijs dichter zou benaderen het bibliotheekgebruik afneemt, de
mate waarin de leden van de samenleving ge’informeerd zijn eveneens afneemt. Er mag immers verondersteld worden dat degenen die uitsluitend of mede op grond van de contributiehoogte
geen lid (meer) worden van de openbare bibliotheek, niet of nauwelijks op een andere wijze deelnemen aan het proces van informatieverschaffing via boeken, tijdschriften en dergelijke.
In hoeverre het herverdelingsmotief een argument vormt voor
subsidieverlening aan openbare bibliotheken is iets moeilijker
aan te geven. Het herverdelingsmotief alleen zal zelden voldoende aanleiding zijn om tot een quasi-collectieve voorzieningswijze
te besluiten. In het algemeen zal immers als herverdelingsinstrument de gerichte inkomensoverdracht (subjectsubsidie) de voorkeur verdienen boven de prijs- of objectsubsidie. Het herverdelingsmotief kan echter wel een ondersteunend argument voor
Tabel 6. Uitgaven- en inkomstenverdeling openbare bibliotheken
Decielen
1
2
3
4
5
Totaal
6
7
8
9
10
Uitgavenbedrag(mln.)
22
13
6
7
11
15
6,1
2,8
3,3
5,1
6,9
48
54
54
68
75
91
2
1
1
I
1
1
12,2 4,1
5,2
5,8
7,0
6
6
7
8
30
33
36
42
215
Verdeling over
decielen (%)
Subsidie per
huishouden
(gld.)
10,1 13,9 15,6 16,8 19,4
100
96
107
112
117
89
2
2
3
3
17
8,7 11,0 13,4 14,5 18,0
100
Inkomstenbedrag(mln.)
Verdeling over
decielen (%)
Inkomsten per
huishouden
met O.B.-
leden (gld.)
7
9
9
10
10
10
8
Bron: Sociaal en Cultured Planbureau, Profijt van de overheid in 1977, Den Haag,
1979.
subsidising vormen, wanneer hiervoor ook andere motieven
Uil de label blijkl dal ruim 50% van de lolale uitgaven toe te
aanwezig zijn. In hoeverre deze ondersteunende functie van het
herverdelingsmotief aanwezig is in de situatie van de openbare
bibliotheken zal hieronder worden nagegaan.
rekenen valt aan de drie hoogsle inkomensdecielen. De huishoudens van de drie hoogsle inkomensgroepen onlvangen ieder
meer dan hel dubbele aan subsidie len opzichle van de huishoudens van de drie laagste inkomensgroepen. Daartegenover staal
dal de huishoudens uil de hogere decielen een grotere directe bijdrage leveren aan de inkomslen van de bibliotheken dan de huishoudens uit de lagere decielen. De verschillen in de inkomsten lopen echler minder uileen dan de verschillen in loegerekende
subsidie-gelden. Hel profijl van hel gesubsidieerde openbare bibliolheekgebruik, uilgedrukl als het verschil tussen loegerekende subsidie en de bibliolheekbijdrage per huishouden, verloonl
een duidelijk slijgende lijn len gunsle van de huishoudens met de
hogere inkomens. Op grond van dit laatsle lijkl hel
herverdelingsmolief, dal beoordeeld moel worden vanuil een
herverdeling len gunsle van de lagere-inkomensgroepen, voor de
openbare bibliolheken geen molief le vormen voor een (verdere)
verlening van prijssubsidies. Hierbij kan echter een belangrijke
kanllekening geplaatsl worden. De sludie van hel Sociaal en
Cultured Planbureau heeft namelijk uitsluitend betrekking op
de gebruikers van de openbare bibliolheken. Geconcludeerd
wordl dat de hogere-inkomensgroepen meer gebruik maken van
de openbare bibliotheken en daardoor een groter deel van het
Tabel 5 geeft de verdeling van het aantal huishoudens weer
waar boeken van de openbare bibliotheek worden gelezen. Hier-
Tabel 5. Verdeling openbaar bibliotheekgebruik naar inkomensdecielen
Totaal
Decielen
Aanlal huishoudens
(x 1.000)
Verdeling over
decielen
Percentage
per deciel
4
5
1
2
3
351
148
169
191 224 270 335 343 352 387 2.770
12,7
5,3
6,1
6,9
8,1
6
7
8
9
10
9,7 12,1 12,4 12,7 14,0
100
56,1 23,6 26,9 30,4 35,8 43,0 53,4 54,7 56,1 61,7
44,2
Bron: Sociaal en Cultured Planbureau, Profijt van de overheid in 1977, Den Haag,
1979.
ESB 8-2-1984
139
profijt krijgen toegerekend. Op zich is deze conclusie juist, al-
leen wordt hier voorbijgegaan aan de vraag waarom het juist de
hogere-inkomensgroepen zijn die meer gebruik maken van de
openbare bibliotheken dan de lagere.
Eerder kwam tot uiting dat de contributiehoogte een niet te
verwaarlozen rol speelt in de afweging tussen gebruik en nietgebruik van de openbare bibliotheken. Vanaf het moment dat
gebruikers moeten gaan betalen voor de bibliotheekvoorzieningen, namelijk bij de 18-jarige leeftijd, valt een duidelijke terugval in het aantal leden te constateren. Ongetwijfeld zal hierop het
dikwijls niet meer deelnemen aan een onderwijssituatie van in-
vloed zijn. De stimulerende invloed op het (noodzakelijke) gebruik van de openbare bibliotheken vanuit het onderwijs, valt
immers niet te ontkennen. Niettemin lijkt het voor de hand te lig-
gen dat een deel van de terugval terug te voeren is op de heffing
van contributies voor gebruikers van 18 jaar en ouder. Vergelijkende onderzoeksgegevens met betrekking tot de inkomensposities per huishouden van de leden tot 18 jaar en de leden van 18
jaar en ouder zijn niet aanwezig, maar het lijkt geen onjuiste
Afweging van argumenten
In de situatie van de openbare bibliotheken kan het doorbreken van de resultaten van een doelgericht en doelmaiig consumentengedrag op grond van de hiervoor beschreven motieven
aanvaardbaar worden geachl. Verspilling door oneigenlijk gebruik zou voorkomen kunnen worden door het stellen van een
restrictief uilleenbeleid. Een kostenbewust gedrag van de producenten, i.e. de openbare bibliotheken, kan bevorderd worden
door het kiezen van de juiste subsidievorm. Bij het vaststellen
van de subsidievorm zal niet alleen dienen le worden gestreefd
naar het oplimaliseren van de effectiviteit van de subsidie, maar
zal tevens de efficiency van de goederenvoortbrenging dienen te
worden betrokken. Het subsidieren naar rato van de prestaties
lijkt daartoe de voorkeur te verdienen boven het subsidieren van
specifieke exploitatie-uitgaven 11). Voor de openbare bibliotheken zou te denken zijn aan een subsidievorm waarbij subsidie
wordt verleend naar rato van bij voorbeeld het aantal uitleningen of het aanlal ingeschrevenen.
conclusie om te stellen dat de terugval in het aantal leden groten-
Het op dit moment meest actuele argument voor de loepassing
deels terug te voeren is op de lagere-inkomensgroepen. Indien
immers de contributiehoogte van invloed is op de beslissing om
van het profijtbeginsel heeft betrekking op de effecten op de
overheidsuitgaven van een meer directe relatie lussen de prijs en
de werkelijke kosten van een goed. Hel directe effecl is gelegen
in de rechtstreekse relatie tussen prijssubsidie en profijtbeginsel.
al dan niet gebruik te maken van de openbare bibliotheken, zal
deze overweging van grotere betekenis zijn voor de lagere- dan
voor de hogere-inkomensgroepen. Met betrekking tot de huidige
Een belangrijk indirect effecl komt voort uit de afname van het
gebruikers van openbare bibliotheken kan een bevestiging hier-
gebruik door een kostenbewuster gedrag van de gebruikers. Onder de veronderstelling dat hel voorzieningenniveau ongewijzigd
blijft, belekenl het in grotere mate toepassen van het profijlbeginsel helzelfde als een vermindering van de subsidieverlening en
dus een vermindering van de overheidsuitgaven. In algemene zin
geldt dal bezuinigen op de overheidsuitgaven door het toepassen
van gevonden worden in label 7. De label heeft uitsluitend betrekking op bibliolheekgebruikers van 18 jaar en ouder.
Tabel 7. Maximale betalingsbereidheid naar welstand/sociale
klasse (in % van het aantal ondervraagden)
van het profijtbeginsel gepaard zal moeten gaan met het stellen
Welstand/sociale klasse
Contributie-
Totaal
A
BB
BO
c
5(5)
6(11)
10(21)
5(5)
4(24)
17(41)
1(42)
29(71)
1(72)
17 (89)
8(97)
24 (24)
11(35)
7(42)
1(43)
10(53)
3(56)
28 (84)
Geen opgave
3(24)
13 (37)
2(39)
28 (67)
3(70)
22(92)
7(99)
13(13)
7(20)
14(34)
5(39)
16(55)
1 (56)
23 (79)
1(80)
11(91)
9(100)
Totaal
100(100)
100(100)
100(100)
100(100)
100(100)
7(16)
10(26)
op deze basis zou worden geevalueerd. Voor een deel heeft een
D
5(5)
7(12)
10(22)
6(28)
10(38)
1(39)
25 (64)
1(65)
27 (92)
6(98)
van prioriteiten. Deze prioriteitenstelling zal plaats moeten vinden aan de hand van een afweging van subsidiemolieven. Hel
zou aan le bevelen zijn wanneer op hel gehele lerrein van quasicolleclieve goederen het verlenen van prijssubsidies consequent
hoogte(gld.)
< 10,00
12,50
15,00
17,50
20,00
22,50
25,00
27,50
2 30,00
8(13)
7(20)
-(84)
9(9)
4(30)
15(45)
1(46)
26 (72)
8(92)
1(73)
17(90)
8(100)
8(98)
100(100)
Bron: NIPO-onderzoek naar tarieven van openbare bibliotheken, NBLC, 1983.
In de label wordi lussen haakjes het aandeel weergegeven van
de betreffende sociale klasse dal bij een conlributiehoogte die de
betalingsbereidheid overtreft, niet langer lid zegl le zullen blijven van een openbare biblioiheek. De indeling van de sociale
klassen loopt van hoog naar laag. Onder klasse A zijn o.a. te
rekenen direcleuren van grote ondernemingen, alle academisch
gevormden en grote middenslanders. Tot klasse D worden o.a.
ongeschoolde arbeiders en losse werklieden gerekend 10). Uit de
label wordt duidelijk dat de bevolking uil de hogere sociale klassen in hel algemeen bereid is meer te betalen voor hel biblio-
dergelijke evaluatie ook al plaatsgevonden 12). Uit dil onderzoek blijkt dat bij 24 van de 112 in de analyse betrokken quasicolleclieve goederen, toepassing van het profijtbeginsel bezwaren oproept van zowel inkomenspolitieke en ,,merit”-
overwegingen als externe effecten. Tot die 24 quasi-collectieve
goederen behoort ook hel openbaar biblioiheekwerk. Hieruil
kan worden geconcludeerd dal bij het zoeken naar mogelijke
toepassingsgebieden van het profijtbeginsel, de openbare bibliotheken in vergelijking met een groot aantal andere goederen geen
hoge prioriteit zouden behoeven te krijgen. Wil een dergelijke
afweging echter gemaakt kunnen worden, dan zal het noodzakelijk zijn dat een samenhangend, interdepartementaal, subsidie-
beleid gevoerd wordt. Dil laalsle zal overigens zonder meer de
voorkeur verdienen boven hel tol nu loe veelal fragmenlarisch
gevoerde beleid.
Paul de Roij
theeklidmaatschap dan de bevolking uit de lagere klassen. Wan-
neer de conlributie verhoogd zou worden tol het bedrag dat men
gemiddeld bereid is te betalen, namelijk f 21,15, zou 45% vande
ondervraagden het lidmaatschap niet langer verlengen. Dit percenlage ligl voor de leden uit de lagere sociale klassen aanmerkelijk hoger (55% in klasse C en 53% in klasse D) dan bij de klassen
mel een hogere welsland (38% in klasse A en 37% in klasse BB).
Uil label 7 kan worden geconcludeerd dat een verhoging van
de contribulie lot gevolg zal hebben dat het aandeel van het aantal leden met een relatief laag inkomen verder afneemt. Onder de
veronderslelling dal de door subsidievermindering vrijkomende
gelden niel in overwegende mate ten goede komen aan de lagereinkomensgroepen, zal een (verdere) toepassing van het profijtvoor subsidieverlening en tegen een verhoging van de gebrui-
10) Voor een meer volledige beschrijving van de sociale klassen zie het in voetnoot 5
genoemde onderzoeksrapport.
11) Zie ook Commissie voor de ontwikkeling van beleidsanalyse (COBA), Het instrument subsidie. Een teidraad voor het subsidie-onderzoek, Beleidsanalyse, januari 1976.
12) Tweede Kamer der Staten-Generaal, Heroverweging collectieve uitgaven, deelrapport 3: Heroverweging profijtgedachte en privatisering, zitting 1980-1981, 16
kersbijdrage.
625, nr. 8.
beginsel dus een denivellerende werking hebben. Hel herverde-
lingsmolief kan daarmee gezien worden als het derde argument
140
i.