Krachten en omstandigheden
Regeren is vooruitzien. Maar dat wil niet zeggen dat het
niet eens verhelderend kan zijn om achterom te kijken hoe
regeringsbeleid tot stand kwam. Meestal lukt dat niet en zijn
er te veel schakels in het beleidsproces die zich aan de waarneming onttrekken. Slechts zelden kan een scherp beeld worden verkregen van het verloop van een gecompliceerd beleidsproces. Het onderzoek dat aan de Universiteit van Amsterdam is verricht naar het Oosterscheldebeleid in de periode
1953-1977, biedt zo’n gelegenheid 1). Het geeft een heel aardig doorkijkje van het besluitvormingsproces in een politick
en maatschappelijk belangrijke zaak. Er blijkt heel wat te
zien bij een project dat nu bijna 30 jaar loopt, dat al met al
meer dan f. 8,5 mrd. zal gaan kosten en dat uiteindelijk een
uniek waterstaatkundig bouwwerk moet opleveren.
Het is niet allemaal vlekkeloos verlopen. In juni vorig jaar
heeft de Tweede Kamer, tegen het advies van de minister van
Verkeer en Waterstaat in, met algemene stemmen besloten
om de regering te verzoeken de Rekenkamer een onderzoek
te laten instellen naar de financiele besluitvorming rond het
Oosterscheldeproject. Een aantal punten verdient zeker nadere opheldering. Maar om die financiele aspecten is het mij
hier niet te doen; er zitten zeker zo interessante bestuurlijke
kanten aan de zaak.
Heel interessant is bij voorbeeld wat de invloed en de rol
van deskundigen was in het totale Oosterscheldebeleid. Het
is duidelijk dat bij de Oosterscheldewerken, waarbij het gaat
om een uniek technisch zeer geavanceerd project, de invloed
van deskundigen in het besluitvormingsproces zeer groot
was. Dat kon ook niet anders omdat behalve een kleine
groep deskundigen vrijwel niemand in staat was de merites
van de verschiliende aangedragen technische oplossingen te
beoordelen. Alleen deze groep beschikte over de informatie
die noodzakelijk was om tot een afgewogen oordeelsvorming
te komen. Het behoeft geen toelichting dat deskundigheid en
informatie twee van de voornaamste middelen zijn om invloed op een proces uit te oefenen. Natuurlijk kunnen de deskundigen alle informatie waarover zij beschikken vrijelijk
prijsgeven aan ieder die ernaar vraagt, maar de organisatietheorie en de theorie van de collectieve besluitvorming waarschuwen ervoor dat een informatievoorsprong in de besluitvorming ook wordt gebruikt om eigen doelstellingen te bereiken. De informatie wordt vervormd en gekleurd als dat in het
eigen straatje te pas komt.Het Amsterdamse onderzoek naar
het Oosterscheldebeleid brengt aan het licht dat dit inderdaad gebeurd is. Toen Rijkswaterstaat en de Deltadienst
eenmaal op de lijn van een pijlerdam met doorlaatopeningen
zaten, werden veel goedkopere oplossingen, zoals het op deltahoogte brengen van de bestaande dijken, met oneigenlijke
argumenten onder tafel gewerkt en moesten zij wijken voor
de veel prestigieuzere opzet die nu is gekozen. De ingenieurs
gingen met het project aan de haal, het kostenaspect raakte
vrijwel uit het zicht en de politiek had in verschiliende fasen
van de besluitvorming het nakijken.
Toch zou het onjuist zijn te concluderen dat de politici in
alle fasen van het project volledig door de technocraten buiten spel zijn gezet. De geschiedenis van het Oosterscheldeproject leert ook dat soms het informatiemonopolie kan worden doorbroken. Op een gegeven moment bleek een effectief
antwoord op het overwicht van de deskundigen mogelijk in
de vorm van mobilisatie van de publieke opinie en politieke
druk. Na de watersnoodramp in 1953 was in de Deltawet
vastgelegd dat behalve de Westerschelde en de Nieuwe Waterweg alle zeearmen door waterkeringen zouden moeten
worden afgesloten. Met de opkomst van de milieubeweging
in het begin van de jaren zeventig won echter de zorg voor
de nadelige consequenties van deze oplossing voor het milieu
sterk aan gewicht. Het parlement werd bestookt met verzoeken tot heroverweging van de besluitvorming en de opposi-
ESB 19-1-1983
tiepartijen PvdA, D’66 en PPR ontwikkelden zich tot
spreekbuis van dit geluid. Rijkswaterstaat en het Ministerie
van Verkeer en Waterstaat die nog op het spoor van een totale afsluiting van de Oosterschelde zaten, moesten evenwel
nog worden omgeturnd. Een doeltreffend gebruik van de media en bewerking van de publieke opinie maakten deel uit
van een wel gekozen strategic om dat te bereiken. Bovendien
was van groot belang dat tegenover de deskundigheid van
Rijkswaterstaat op waterstaatgebied een deskundigheid werd
geplaatst op ander terrein, dat van het milieu, waarmee
Rijkswaterstaat op punten kon worden verslagen. Als dan
het kabinet-Biesheuvel valt en de PvdA in de regering komt,
terwijl de milieulobby op voile toeren werkt, kan een nieuwe
commissie in het leven worden geroepen (de commissieKlaasesz) die een compromis moet uitbroeden. Het resultaat
is de aanbeveling van een stormvloedkering met behulp van
open blokken (blokkendam). Het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat (Rijkswaterstaat) wordt overrompeld en moet
zwichten. Na verder lobbyen en politieke druk uitoefenen
resulteert uiteindelijk de pijlerdam met doorlaatopeningen.
Zo legden de deskundigen de politici in de luren en verrasten de politici de deskundigen. Van groot belang in het hele
besluitvormingsproces waren echter ook toevallige factoren.
Als het kabinet-Biesheuvel in 1972 niet was gevallen en de
voile kabinetsperiode tot 1975 had uitgezeten, zou vrijwel
zeker de afsluiting gewoon zijn doorgegaan. Het toenmalige
kabinet, met Drees jr. als minister op Verkeer en Waterstaat,
had absoluut geen oren naar ombuiging van het beleid op dit
punt. In 1975 zou de uitvoering vermoedelijk zover zijn gevorderd dat overstappen op een alternatief plan niet meer
mogelijk was. Een andere toevalsfactor vormt ook het feit
dat gedurende de zes maanden waarin de commissie-Klaasesz haar compromis tussen veiligheids- en milieubelangen
uitbroedde, toevalligerwijs enkele vrij zware stormen woedden. De commissie was erg onder de indruk van de vele stormen die alle prognoses tartten en van de hoge waterstanden
die plaatselijk het peil van 1953 nagenoeg evenaarden. Waar
achteraf kan worden vastgesteld dat concentraties van
stormvloeden in bepaalde perioden meteorologisch gezien
niet ongewoon zijn, deden zij destijds twee leden van de commissie-Klaasesz afzien van het alternatief de Oosterschelde
open te houden en de dijken te verhogen; dat voorstel zou
anders mogelijkerwijs een meerderheid in de commissie hebben behaald.
Zo ontstaat het beeld van de politieke besluitvorming als
een wedren tussen politici en technocraten (bureaucraten),
waarbij alien door het toeval kunnen worden verrast. Natuurlijk is het overtrokken het verloop van een project als dat
van de Oosterschelde uitsluitend op rekening van manipulatie met cijfers, politieke druk en toevallige omstandigheden
te schrijven, maar duidelijk is wel dat deze factoren van wezenlijke invloed op de besluitvorming zijn geweest. Misschien is het merkwaardigste nog wel dat een dergelijke gang
van zaken zo plausibel voorkomt. Bij andere projecten en in
andere beleidsprocessen zal het niet anders zijn. Er is geen
reden om aan te nemen dat de besluitvorming over de toekomstige energievoorziening (wel of geen kernenergie), de inrichting van het stelsel van sociale zekerheid of de herstructurering van de Nederlandse Industrie, niet aan soortgelijke
krachten en omstandigheden onderhevig is. Dat maakt de
uitkomsten van beleidsprocessen zo onvoorspelbaar, want
wie kent precies alle krachten en voorziet alle omstandigheden?
L. van der Geest
1) A. F. Leemans en K. Geers, Doorbraak in het Oosterscheldebeleid, Coutinho, Muiderberg, 1983.
45