De lange weg naar een
profijtbeleid van de overheid
DRS. G. J. VAN T EIND – MR. C. A. DE KAM*
Uit vroegere onderzoekingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) is bekend dat het
profijt dat burgers hebben van goederen en diensten die door de overheid beschikbaar worden
gesteld, niet gelijkmatig over de verschillende inkomensklassen is verdeeld. Die constatering
biedt echter nog geen handvat voor uitspraken over al dan niet wenselijke wijzigingen van de
gevonden tertiaire inkomensverdeling; daarvoor zou men moeten beschikken over een bepaalde
verdelingsnorm. Nu zijn er in verschillende beleidsstukken betreffende uitgavenprogramma’s
van de overheid vaak wel aanwijzigingen te vinden voor wat de overheid met deze uitgaven
beoogt, maar de vertaling daarvan in concrete verdelingsnormen is in het algemeen toch een
bijzonder moeilijke zaak. Niettemin heeft het SCP voor een aantal beleidsterreinen getracht na
te gaan wat de gewenste verdeling van de uitgaven over inkomensklassen was, en vervolgens
de feitelijke verdeling getoetst aan deze gewenste verdeling. In dit artikel wordt verslag gedaan
van deze exercitie. Daarbij worden, bij wijze van voorbeeld, voor gezinsverzorging en culturele
voorzieningen de feitelijke en de normatieve profijtverdeling met elkaar geconfronteerd.
1. Inleiding
Dit artikel gaat over het beleid van de overheid met betrekking
tot de personele inkomensverdeling. Bij een zo veelomvattend
onderwerp is het noodzakelijk om de probleemstelling toe te
spitsen. In par. 2 wordt om te beginnen summier aandacht besteed aan de doelstellingen en instrumenten van het inkomensbeleid, waarbij de nadruk valt op de tertiaire verdeling. Zoals zal
worden aangetoond, ontbreekt momenteel een duidelijke verdelingsnorm van de overheid, zowel ten aanzien van de primaire,
de secundaire als de tertiaire inkomensverdeling. In par. 3 wordt
uiteengezet dat het mogelijk is om verdelingsnormen voor tertiaire inkomensbestanddelen op te stellen. In par. 4 worden twee
profijtverdelingen in 1977 gepresenteerd, te weten die voor gezinsverzorging en die voor culturele voorzieningen. Vervolgens
wordt voor beide voorzieningen een verdelingsnorm geconstrueerd, waarna een confrontatie van feit en norm volgt. De afrondende paragraaf biedt enige conclusies.
2. Duister verdelingsbeleid
Het overheidsbeleid met betrekking tot de personele inkomensverdeling mag zich in ons land verheugen in een niet aflatende belangstelling van burgers en politici. Er is sprake van beleid als een bepaalde doelstelling wordt nagestreefd met behulp
van nader omschreven middelen. Aan instrumenten om de personele inkomensverdeling te beinvloeden ontbreekt het de Nederlandse overheid zeker niet, aan welomschreven doelstellingen
voor het verdelingsbeleid op langere termijn schort het des te
meer. De enige concrete doelstelling met betrekking tot de primaire en secundaire inkomensverdeling is te vinden in de Interim- nota inkomensbeleid: netto zouden de hoogste inkomens
(uit arbeid) niet meer moeten zijn dan vijf maal het netto minimumloon 1).
Uit de Interim-nota inkomensbeleid bleek ook dat destijds (in
1975) heel weinig bekend was over de tertiaire inkomensverde56
ling. Dat is de secundaire verdeling, gecorrigeerd voor overdrachten van en aan de collectieve sector die zijn gebonden aan
goederen of diensten. In de tertiaire sfeer gaat het om overdrachten die zijn gebonden aan de consumptie van goederen; bij het
tertiair profijt gaat het om de overdracht die ligt besloten in het
gebruik dat wordt gemaakt van met subsidie door de publieke
sector aangeboden quasi-collectieve goederen. Een voorbeeld
van een gebonden overdracht aan de collectieve sector is de omzetbelasting; een gebonden overdracht van de collectieve sector
is bij voorbeeld de subsidie die gebruikers van onderwijs, openbaar vervoer en de gezondheidszorg toucheren door van de betrokken collectief gefinancierde voorzieningen gebruik te maken.
Over de tertiaire inkomensverdeling is inmiddels meer bekend
voor de jaren 1975 en 1977, door twee rapporten die het Sociaal
en Cultureel Planbureau (SCP) daarover het licht liet zien 2).
Met name in de tweede studie, Profijt van de overheid in 1977,
is ernaar gestreefd voor een zo groot mogelijk aantal inkomensbestanddelen in de tertiaire sfeer een verdeling naar inkomensdecielen te presenteren. Daarvoor zijn gegevens uit verschillende
omvangrijke en representatieve enquetes gebruikt. Zuiver collectieve goederen, investeringen en apparaatskosten zijn buiten
* Beiden verbonden aan de Afdeling systeemanalyse van het Sociaal en
Cultureel Planbureau te Rijswijk. Dit op persoonlijke titel geschreven artikel steunt in belangrijke mate op een binnenkort te verschijnen SCP-publikatie, Profijtbeleid van de overheid (auteurs: G. J. van ‘t Eind, H. van
Fulpen, E. J. Pommer en L. W. Ruitenberg). Wij danken de collega’s van
de Afdeling systeemanalyse voor hun commentaar op een eerdere versie.
Tevens zijn wij dank verschuldigd aan prof. dr. D. J. Wolfson, die ons in
een stimulerende discussie attendeerde op enkele onvoldoende geexpliciteerde veronderstellingen die aan de exercitie ten grondslag liggen.
1) Ministerie van Sociale Zaken, Interim-nota inkomensbeleid, Tweede
Kamer, zitting 1974-1975, 13 399, nrs. 1-2.
2) Soeiaal en Cultureel Planbureau, Profijt van de overheid, ‘s-Gravenhage 1975 en idem, Profijt van de overheid in 1977, ‘s-Gravenhage, 1981.
Natuurlijk zijn er in verschillende beleidsstukken, b.v. in ach-
beschouwing gelaten. Voorts is het volledige subsidiebedrag,
resp. het bedrag van gebonden heffingen, toegerekend aan de gebruikers.
tereenvolgende Memories van Toelichting op de hoofdstukken
Beide SCP-rapporten hebben een aantal kritische readies los-
overheid met bepaalde uitgavenprogramma’s beoogt. Deze doel-
gemaakt; deze hadden onder meer betrekking op de gehanteerde
definitie van ,,huishoudens” en op het veronderstelde huurwaarbelangrijkste kritiek is door sommigen aangevoerd dat het SCP
stellingen zijn over het algemeen echter zo globaal verwoord dat
vertaling in concrete verdelingsnormen hachelijk, zo niet onmogelijk is. In de praktijk zal bovendien vaak een afruil nodig zijn
van verschillende doelstellingen van een bepaald uitgavenpro-
niet heeft aangegeven hoe de gepresenteerde tertiaire verdeling
gramma. Daarvoor geven beleidsstukken zelden een aanwijzing:
diende te worden ge’interpreteerd 3). De critici hadden klaarblij-
het gewicht dat aan onderscheiden beleidsdoelstellingen kan
kelijk soms de neiging te vergeten dat de SCP-studies waren toe-
worden gehecht, is met andere woorden nagenoeg nooit expliciet
gemaakt. Desgevraagd blijken departementale beleids-
van de rijksbegroting, vingerwijzingen te vinden voor wat de
devoordeel van eigenaar-bewoners. Als inhoudelijk misschien
gespitst op een beschrijving van de werkelijkheid en dat er niet
een superieure wijze van profijttoerekening bestaat. Op basis
van het verzamelde materiaal kunnen alternatieve toerekeningen van het profijt van de overheid worden gemaakt. Voor een
ambtenaren veelal niet in staat en soms ook niet bereid om het
relatieve gewicht van verschillende, via een bepaald uitgaven-
port zelf gepresenteerd 4). Uiteraard zijn de gehanteerde gege-
programma nagestreefde doelstellingen te concretiseren.
Omdat dit een weinig bevredigende situatie is, heeft het SCP
een studie verricht, waarbij is geprobeerd om overheidsdoelstel-
vens en de gebezigde toerekeningsmethode steeds vatbaar voor
verdere uitbreiding en verfijning. Een beschrijving van de tertiai-
lingen ten aanzien van de profijtverdeling (uit hoofde van het gebruik van met subsidie aangeboden goederen) zo goed en zo
re verdeling betekent, in vergelijking met de situatie van een aantal jaren geleden, echter al een belangrijke stap vooruit.
In label 1 worden de voornaamste resultaten van de tweede
profijtstudie gegeven. Tertiaire inkomensbestanddelen zijn toegerekend aan huishoudens, die naar oplopend secundair inkomen zijn gerangschikt in decielen 5). Globaal is het beeld dat de
hogere inkomens meer dan evenredig profijt hebben van de overheidsuitgaven voor volkshuisvesting en onderwijs, terwijl lagere
kwaad als mogelijk te expliciteren. Daartoe is te rade gegaan bij
deel zijn dergelijke alternatieve toerekeningen in het SCP-rap-
verschillende beleidsnota’s, Memories van Toelichting op begrotingshoofdstukken en dergelijke. Het SCP heeft bij deze exercitie
de volgende voorzieningen geanalyseerd 7):
• volkshuisvesting;
• onderwijsvoorzieningen;
• levensonderhoud studerenden;
• openbaar vervoer;
• gezinsverzorging;
• overige maatschappelijke dienstverlening;
• culturele voorzieningen;
• educatieve voorzieningen;
• recreatieve voorzieningen;
inkomens meer dan proportioneel profiteren van uitgaven voor
gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening. Het profijt uit hoofde van het gebruik van het gesubsidieerde openbaar
vervoerkomt niet systematisch aan hogere of lagere huishoudin-
komens ten goede.
In 1981 heeft het toenmalige kabinet-Van Agt-I sen Interde-
• ziektekostenverzekeringen;
partementale Commissie Tertiaire Inkomensverdeling(ICTI) in-
• kruiswerk.
gesteld, die als opdracht kreeg een regeringsstandpunt over het
rapport Profijt van de overheid in 1977 voor te bereiden 6). Deze
commissie heeft nog niet gerapporteerd. De ICTI verkeert in een
wat dubbelzinnige positie. Niet alleen dient zij het Profijtrapport
on zijn technische merites te beoordelen; uitdrukkelijk dient ook
3) M. P. van der Hoek en A. van der Zwan, Kanttekeningen bij de tertiaire inkomensverdeling, Openbare uitgaven, juni 1978, biz. 165-168.
de in kaart gebrachte verdeling te worden getoetst aan een be-
4) Bij voorbeeld in bijlagen bij de hoofdstukken volkshuisvesting en onderwijs in Profijt van de overheid in 1977, op cit.
5) Een deciel is een inkomensklasse die 10% van alle inkomenseenheden
bevat; er zijn dus tien decielen.
paalde verdelingsnorm. Dit nu is niet eenvoudig. Want evenmin
als ten aanzien van de primaire en secundaire inkomensverdeling is er sprake van een duidelijke overheidsdoelstelling ten aanzien van de totale tertiaire personele inkomensverdeling; en al
6) De Commissie is ingesteld door de Ministerraad van 13 augustus
1981; de Commissie heeft geen officiele instellingsbeschikking.
evenmin ten aanzien van een optimaal te achten profijtverdeling
7) Sociaal en Cultureel Planbureau, Profijtbeleid van de overheid, Rijs-
over gebruikers van afzonderlijke voorzieningen.
wijk, verschijnt februari 1983.
Tabel 1. Gecumuleerde verdeling van overheidsuitgaven en -inkomsten naar secundaire inkomensdecielen 1977, in mln. gld. tenzij
anders vermeld
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
100
10
10
10
10
10
10
10
10
10
10
– ondenvijs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.957
19.074
5.509
2.414
2.851
143
91
156
88
49
72
92
224
137
372
1.614
141
103
192
2.353
183
61
130
605
114
134
11 1
462
2.092
1.486
1.190
1.859
361
107
181
1.126
– maatschappelijke dienstverlening. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– cultuur en recreatie. ………………………….
149
122
204
237
256
291
56
399
– overige uitgaven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– totaal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
428
16
61
1.733
47
2.710
47
3.303
19
1.438
67
2.252
25
6.233
59
1.230
69
29.912
3.699
3.313
16
4.012
Bedrag per huishouden (in gld.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.983
10.385
2.049
2.395
5,8
2.887
7,5
3.752
4.515
11,0
5.503
12,4
6.163
11,1
5.520
6.684
Inkomslen
– belastingen in de volkshuisvesting . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– andere belastingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
– totaal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.937
39
365
404
97
1.237
1.334
77
1.475
1.552
92
1.674
1.766
128
1.889
2.017
179
231
269
325
501
20.269
22.206
2.085
2.264
2.289
2.520
2.536
2.805
2.893
3.826
4.327
Verdeling over decielen ( % ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100
Soldo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bedrag per huishouden (in gld.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7.706
5.829
1.284
9.711
Verdeling van huishoudens (%)
Uilgaven
74
20,8
1,8
4,1
4,8
6,0
7,0
– 104
– 173
– 114
– 189
8,0
–
33
55
9,1
235
392
9,1
10,2
446
743
11,3
783
1.304
12,6
894
1.490
3.218
14,5
95
158
13,4
19,5
– 303
– 504
Bron: SCP, Profijt van de overheid in 1977. biz. 296.
ESB 19-1-1983
57
De exercitie is nadrukkelijk bedoeld om te illustreren dat het
mogelijk is om de langs empirische weg gevonden profijtverdeling in een gegeven jaar te toetsen aan een of andere norm. Ook
als men kiest voor een andere norm, op basis van een andere in-
gen van het onderwijsbeleid: persoonlijke ontplooh’ng, maatschappelijke voorbereiding eh beroepsopleiding 13). Het ontbre-
terpretatie van relevante beleidsuitspraken, kan met behulp van
probleem wordt dieper ingegaan in de volgende paragraaf. Valt
dezelfde methode de (eventuele) afwijking tussen gewenst en ge-
er geen norm te construeren, dan vervalt uiteraard de mogelijkheid om empirisch gevonden profijtverdelingen te toetsen aan de
realiseerd (tertiair) verdelingsbeleid in kaart worden gebracht.
Verder wordt opgemerkt dat de bedragen die zijn uitgetrokken
voor verschillende beleidssectoren, als gegeven worden beschouwd. Gegeven de totale uitgaven voor een bepaalde voorziening wordt slechts nagegaan in hoeverre de verdeling van het
ken van zulke aanduidingen verhindert om een door het beleid
gewenste verdeling van onderwijssubsidies te construeren. Op dit
beoogde profijtverdeling.
Het voorgaande betekent niet dat wij een kwalitatieve onder-
bouwing van beleidsdoelstellingen afwijzen ofoverbodig vinden.
Aan het begin van deze paragraaf is gesteld dat het huidige verdelingsbeleid van de overheid niet hecht is verankerd in een op
langere termijn te bereiken doelstelling met betrekking tot de
personele inkomensverdeling. Allerhande maatregelen ad hoc
Niet alles op dit ondermaanse laat zich kwantificeren; maar zonder ten minste een poging tot kwantitatieve uitwerking van kwalitatieve beschouwingen, lijkt een rationele beleidsvoering illusoir. De meer cynisch ingestelden, waartoe wij ons in dit verband
rekenen, zullen beweren dat rationeel beleid een illusie is. Dat
mag niemand er echter van weerhouden te streven naar een be-
domineren; doelstellingen, indien al expliciet geformuleerd, zijn
tere wereld, ook op dit punt.
subsidiebedrag spoort met een norm.
vaag. Aan een gebrek aan instrumenten kan het niet liggen. Men
denke aan bevoegdheden die de Loonwet geeft aan de bewinds-
persoon van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om in te grijpen
3. Op weg naar verdelingsnormen voor het tertiaire inkomen
in de regelingslonen en ook aan de Wet tijdelijke normering in-
komens vrije beroepsbeoefenaars 8). Gegeven het trendmecha-
Wij rekenen het ons niet tot taak om in dit artikel dieper in te
nisme en de koppeling van de sociale uitkeringen aan de ontwikkeling van de regelingslonen, stuurt de overheid tevens de salarissen van ambtenaren en andere groepen trendvolgers, alsmede
gaan op mogelijke normen voor de primaire en secundaire inkomensverdeling in Nederland. In navolging van de SCP-studie
Profijtbeleid van de overheid blijft de analyse beperkt tot de tertiaire sfeer. Daarbij vormt de secundaire verdeling het uitgangs-
de hoogte van inkomensoverdrachten aan niet-actieven. Via
speciale inhoudingswetjes vindt een korting op de salarissen van
trendvolgers plaats, ten einde het bruto-nettotraject van deze
groep niet nog verder uit de pas te laten lopen ten opzichte van
het bruto-nettotraject van werknemers in het particuliere be-
drijfsleven 9). In de secundaire sfeer kan de overheid tevens door
manipulatie van het tarief van de loon- en inkomstenbelasting
punt. Ook de op verschillende begrotingshoofdstukken uitgetrokken bedragen zijn gegeven. Het gebruiksniveau staat dus niet
ter discussie. Binnen de tertiaire sfeer beperken we ons in dit artikel verder tot twee voorzieningen, te weten culturele voorzieningen en gezinsverzorging. Beide voorzieningen vormen voldoende illustratie voor de aanpak in de uitvoerige SCP-studie,
en van franchise, premiegrenzen en -percentages bij de premie-
die zowel is gedaan voor een groot aantal voorzieningen afzon-
heffing voor de sociale verzekeringen streven naar verwezenlij-
derlijk als voor het totaal van de beschouwde voorzieningen.
king van bepaalde inkomenspolitieke doelstellingen.
Gedu-
Door de subsidie zal het gebruik van de betrokken quasi-col-
rende de afgelopen tien jaar is in toenemende mate de nadruk ko-
lectieve goederen in de meeste gevallen groter zijn dan bij een
men te liggen op de korte termijn, waarbij per jaar wordt ge-
marktgewijze voorziening. De bedoeling van subsidiering is als
regel dan ook om de consumptie te stimuleren; in de literatuur
streefd naar realisatie van een bepaald ,,koopkrachtplaatje”, wat
in wezen een doelstelling is ten aanzien van de procentuele mutatie van het vrij besteedbaar (secundair) inkomen. Enkele type-
rende inkomensniveaus zijn daarbij magische ijkpunten geworden; te weten het wettelijk minimumloon, het z.g. modaal loon
en het twee- resp. vier maal modale loonniveau. Doordat de korte-termijndoelstelling voorop stond — waarbij de standaardkoopkrachtplaatjes van achtereenvolgende jaren een zekere inkomensnivellering dienden te laten zien — is het zicht op de effecten van het beleid op langere termijn en op de gevolgen voor
genoemde subsidiemotieven zijn in essentie te herleiden tot:
a. het tegengaan van ongunstige effecten op de welvaartsverdeling die ontstaan als een goed uitsluitend beschikbaar zou zijn
tegen betaling van ten minste de kostprijs;
b. het realiseren van positieve externe effecten voor andere individuen, voor grote groepen dan wel voor de hele samenleving;
c. het compenseren van onderschatting van de waarde van het
de onderlinge inkomensverhoudingen geleidelijk steeds meer
goed door de gebruiker voor zijn welvaart nu of in de toekomst.
zoek geraakt 10). In de Miljoenennota 1983 wordt hierop met
nadruk gewezen 11).
Voor de secundaire sfeer worden tenminste nog korte-termijndoelstellingen gehanteerd; voor de tertiaire sfeer worden zelfs
Kenmerkend voor de motieven is, dat zij verband houden met
het gebruik van voorzieningen. Er bestaan voorts subsidiemotieven die geen verband houden met het gebruik van voorzienin-
voor de korte termijn geen concrete doelstellingen geformuleerd.
Zo bevat de Memorie van Toelichting op het begrotingshoofdstuk Onderwijs en Wetenschappen voor het dienstjaar 1979 de
gen, zoals beschikbaarheidsnut en het belang dat wordt gehecht
aan instandhouding van bepaalde zaken (los van het gebruik dat
er al dan niet van wordt gemaakt). In de praktijk is de betekenis
uitspraak dat bij de financiering van onderwijsvoorzieningen rekening moet worden gehouden met de effecten van onderwijs op
van de verschillende subsidiemotieven vaak onduidelijk; niet
economische groei, technologische ontwikkeling en de inkomensverdeling 12). Afgezien van deze ,,harde” motieven wordt
gewezen op de bijdrage die het onderwijs kan leveren aan de totstandkoming van een samenleving van mondige mensen. Men
zou deze, door de beleidsbepalers kennelijk positief gewaardeer-
goed verklaarbare subsidies.
de, effecten kunnen vertalen in termen van doelstellingen. Gegeven de beperkt beschikbare middelen op de onderwijsbegroting zou dan een afruil tussen de verschillende doelstellingen
moeten plaatsvinden, waaruit een optimale allocatie van middelen volgt.
Zo’n inventarisatie van doelstellingen, de onderlinge afweging
van het relatieve gewicht dat aan die doelstellingen moet worden
toegekend en iedere poging tot kwantificering van de resultaten
in termen van beschikbaar gestelde begrotingsbedragen, ontbre-
ken volledig en niet alleen in de toelichting op het hier beschouwde hoofdstuk van de rijksbegroting. Ook in een beleidsstuk als de Contourennota ontbreekt iedere poging tot een kwantitatieve afweging van de daarin genoemde drie hoofddoelstellin58
zelden vormen zij een legitimering achteraf van alleen historisch
De met uitvoering van een dergelijk gesubsidieerd programma
belaste bureaucraten zijn vrijwel zonder uitzondering geneigd
zich volledig voor legitimering in te zetten, hetgeen in overeen8) Zie: Tijdelijke wet normering inkomens vrije beroepsbeoefenaars,
Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 16 712, nrs. 1-2 e.v.
9) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 656, nrs. 1-2 e.v.
10) Een beeld van de inkomensverdeling kan overigens niet zonder meer
worden gebaseerd op (versimpelde) koopkrachtplaatjes, b.v. door de on-
gelijke spreiding van fiscale aftrekposten.
11) Ministerie van Financien, Miljoenennota 1983, biz 36 e.v.
12) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Memorie van Toelichting bij de begroting van Onderwijs en Wetenschappen 1979, Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 15 300, hoofdstuk VIII, nr. 2, biz 11 e.v.
13) Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Contouren van een toekomstig onderwijsbestel deel 1 en 2, Tweede Kamer, zitting 1974-1975,
13 459 en 14 425. In de Contourennota waren kwantificeringen niet de
bedoeling; dat zou onzes inziens echter wel het geval moeten zijn bij Memories van Toelichting.
Ivtpmming is met de gangbare gedragshypothesen uit de ,,public
f !
de eigen bijdrage zoveel hoger gesteld dat de invloed van het ho-
gere inkomen op de gebruiksomvang wordt geneutraliseerd. De
naar zo algemeen mogelijk verwoorde beleidsdoelstellingen, die
overheidssubsidie wordt gevormd door de kosten (per eenheid)
van de voorziening minus de van gebuikers gevraagde eigen bijdrage. Door bantering van inkomensafhankelijke eigen bijdragen zal de door het beleid beoogde verdeling van de subsidie-uitgaven er anders uitzien dan de beoogde gebruiksverdeling (die
moet sporen met de objectieve behoefteverdeling).
in wezen een maximale beleidsonduidelijkheid en beleidsvrijheid betekenen.
;;
de exercitie ten slotte wordt vergeleken met de empirisch gevon-
slecht van pas komt. Gespecificeerde doelstellingen hebben als
bijkomend nadeel — vanuit het gezichtspunt van de bureaucraat
— dat ,je eraan kunt worden opgehangen”, bij voorbeeld in in-
terdepartementaal overleg. Daarom gaat de voorkeur sterk uit
Het is de beoogde uitgavenverdeling die in het raamwerk van
Van een historisch gegroeide subsidie is sprake bij het openbaar vervoer. Er zijn echter meer voorbeelden, zoals bepaalde
onderwijsvormen en de musea. In de categorie ,,algemeen” taal-
den werkelijke uitgavenverdeling (per deciel).
gebruik valt de formulering dat onderwijs de economische groei
4. Twee illustrates: culturele voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening
dient te bevorderen; men kan zich moeilijk het omgekeerde
voorstellen. De vraag is natuurlijk hoe, op welke wijze en in welke mate het onderwijs dienstig moet zijn aan bevordering van de
economische groei en hoe deze doelstelling wordt afgewogen tegen bij voorbeeld de doelstelling dat onderwijs moet zijn gericht
op persoonlijke ontplooimg.
De geschilderde, nogal ontmoedigende stand van zaken heeft
De categorie culturele voorzieningen omvat musea en de uitvoerende kunsten. We beperken ons — gezien de probleemstel-
ling — tot gesubsidieerde culturele voorzieningen. Subsidiering
vindt mede plaats op grond van de overweging dat het van belang
is dat ,,de cultuur” in stand blijft en tot verdere bloei komt. Dit
— zoals in par. 2 is gememoreerd — het SCP er niet van weer-
collectieve aspect, hoe belangrijk ook, blijft buiten beschouwing,
houden bij wijze van denkoefening een poging te doen om beleidsdoelstellingen te kwantificeren. Bij het zoeken naar een
aangezien het los staat van de door het beleid beoogde gebruiksverdeling. We bepalen ons tot de vraag welke huishoudens (c.q.
norm voor de profijtverdeling uit hoofde van een bepaalde voor-
personen) de overheid via de gesubsidieerde voorzieningen wil
ziening dient te worden onderzocht hoe de overheid het gebruik
bereiken. Interpretatie van de hier van belang zijnde subsidiemo-
van een bepaald goed zou willen verdelen, gegeven haar beleidsdoelstellingen. Hierbij gaat de overheid uit van een ,,ideale” behoeftenverdeling over de doelgroep(en), wij noemen dit de objectieve behoefienverdeling 14). ,,Objectief” wil zeggen dat deze
verdeling strookt met beleidsintenties. De objectieve behoeftenverdeling is de norm waarmee de empirisch gevonden consumptieverdelii.g van een quasi-collectief goed idealiter zou moeten
sporen. Wij nemen voor het vervolg aan dat quasi-collectieve
goederen slechts een kwaliteit kennen: ze zijn homogeen.
Het volgende punt verdient bovendien de aandacht. Door ter
bepaling van de normatieve profijtverdeling uit te gaan van de
objectieve behoefteverdeling wordt verwaarloosd dat de overheid
op grond van andere overwegingen een andere subsidieverdeling
in de tertiaire sfeer zou kunnen nastreven. Als bij voorbeeld de
secundaire inkomensverdeling (die hier als gegeven wordt beschouwd) door het beleid onbevredigend wordt geacht, kan op
grond van overwegingen die zijn ontleend aan het algemene inkomensbeleid door maatregelen in de tertiaire sfeer worden gestreefd naar vergroting/verkleining van bestaande inkomensverschillen in de secundaire sfeer. Van dergelijke motieven is in het
hierna volgende geabstraheerd.
Het werkelijk gebruik van gesubsidieerde quasi-collectieve
goederen is niet alleen afhankelijk van de behoefte(n) van een
huishouden, maar ook van het inkomen van dat huishouden.
Vanuit het beleid beschouwd, zouden alleen verschillen in (objectieve) behoeften mogen leiden tot verschillen in gebruik. De
invloed van het inkomen dient dus te worden uitgeschakeld.
Daartoe kan — afgezien van rantsoenering — het prijsmechanisme worden ingeschakeld: als wordt gestreefd naar consumptie
die alleen afhangt van (objectieve) behoefte, zal de van gebruikers gevraagde eigen bijdrage in het algemeen gesproken moeten
worden gedifferentieerd naar inkomen. Anders zouden — bij gelijke objectieve behoefte — huishoudens met een hoger inkomen
relatief meer consumeren van een (niet-inferieur) quasi-collectief goed dan huishoudens met een lager inkomen. Dit komt
(mede) doordat het marginaal nut van het inkomen daalt bij toeneming van het inkomen 15).
Gegeven de objectieve behoefte is bij de exercitie daarom de eigen bijdrage afhankelijk gesteld van het inkomen, en wel zodanig, dat ongeacht de hoogte van het inkomen de consumptie van
het betrokken quasi-collectieve goed uitsluitend wordt bepaald
door de objectieve behoefte 16). Introductie van ,,inkomensprijzen” is essentieel om de gewenste consumptieverdeling te bereiken 17). Door de eigen bijdrage naar inkomen te differentieren
kan met behoefte- en inkomensverschillen rekening worden gehouden. Ingeval een huishouden meer objectieve behoefte heeft
aan het goed in kwestie (er zijn bij voorbeeld meer personen in
een huishouden) wordt de eigen bijdrage (wat) lager gesteld; ingeval van gelijke behoefte bij een hoger huishoudinkomen wordt
tieven brengt ons tot de slotsom dat de doelgroep in beginsel iedereen omvat. De normconsumptie (volgens objectieve behoefte) wordt aangegeven met behulp van een behoefte-indicator;
deze is zo ingevuld dat iedereen gebruik zou moeten maken van
de beschouwde voorzieningen, althans zo dat — gegeven de grenzen van het overheidsbudget — de mate van gebruik niet afhangt
lESB 19-1-1983
van achtergrondkenmerken als het inkomen van het huishouden 18). Bij de bepaling van de normconsumptie speelt de leeftijd van personen een rol. Kinderen van 12 jaar en jonger wordt
geen behoefte toegedacht wat betreft uitvoerende kunst. Kinderen van 5 jaar en jonger hebben volgens de geconstrueerde norm
geen objectieve behoefte aan museumbezoek.
Tabel 2 laat de verdeling van de behoefte-indicator (een volumegrootheid) zien naar decielen secundair inkomen van huishoudens (in 1977). Op regel 4 geeft label 2 de inkomensprijs die
zodanig is gedifferentieerd dat het inkomenseffect op de
gebruiksomvang wordt geneutraliseerd. In het bestek van dit artikel kunnen wij niet dieper op de berekeningswijze van deze
theoretische inkomensprijs ingaan 19). Tabel 2 (regel 4) laat
zien dat de eigen bijdrage nogal sterk dient op te lopen (met het
inkomen) om het beoogde effect te bereiken. Uit de gevonden behoefte-indicator en de theoretische eigen bijdrage volgt de normverdeling van de subsidie (regel 5) die kan worden geconfronteerd
met de langs empirische weg gevonden feitelijke subsidieverdeling (regel 2). De normverdeling wordt in figuur 1 afgezet tegen
de langs empirische weg vastgestelde feitelijke subsidieverdeling
van culturele voorzieningen. Figuur 1 brengt in beeld dat huishoudens in de hoogste inkomensklassen ten opzichte van de
normverdeling van subsidieuitgaven te veel ontvangen. Bij de
betrokken voorzieningen ging het in 1977 om f. 429 mln. subsi-
die en f. 56 mln. aan eigen bijdragen van gebruikers.
14) We kiezen de term: objectieve behoeftenverdeling, omdat het om objectieve kenmerken van huishoudens gaat, zoals bij voorbeeld het aantal
personen in een huishouden. Dit behoeftenbegrip staat los van de subjectieve nutsbeleving van leden van het huishouden.
15) Zie bij voorbeeld A. H. J. Haselbekke, Het profijtbeginsel en de beheersing van de collectieve sector, in: D. J. Wolfson (red.), Naar een beheersbare collectieve sector, Deventer, 1981.
16) SCP, Profijtbeleid van de overheid, par. 3.2.
17) Zo’n prijszetting is alleen mogelijk als de vraag naar de betreffende
quasi-collectieve goederen prijselastisch is. Dit is in de analyse van het
SCP verondersteld.
18) In technische zin is dan sprake van ,,gelijke kansen”.
19) SCP, Profijtbeleid van de overheid, par. 3.2 en G. J. van ‘t Eind en C.
A. de Kam, How to relate prices and income, paper ten behoeve van Nationale Onderzoeksdag Economie in Amsterdam, Rijswijk, 1982. De
prijsverhouding tussen verschillende huishoudens hangt vooral af van de
verhouding van het marginaal nut van het inkomen van onderscheiden
huishoudens.
59
Tabel 2. De normverdeling enfeitelijke verdeling van de uitgaven voor culturele voorzieningen
1
Inkomensdecielen
Totaal
I
stude-
2
rend
AOWen
minimumloon
11,5
11,4
12,5
0
Feitelijke eigen bijdragen in procenten van de kosten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
3
2
_ 7
14,9
– 7
5
6
omstreeks
mini mum
12.9
12,1
-14
-12
7
omstreeks
modaal
H.4
-12
11,9
8
9
1 tot 2
keer r nodaal
10
> 2
;eer modaal
10,0
10,7
11,8
-15
– 4
13
57
7
8
9
10
Bron: SCP, Profijlbeleid van de aterkeid, 1983.
Tabel 3. De normverdeling enfeitelijke verdeling van de uitgaven voor gezinsverzorging
Inkomensdecielen
Totaal
1
studerend
Feitelijke verdeling subsidie in 1977 (in mln. gld.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Feitelijke eigen bijdragen in procenten van de kosten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
961
6,5
0
37
0,0
-21
2
3
AOWen
minimumloon
170
0,0
191
-21
143
0,4
25
4
5
omstreeks
omstreeks
modaal
minimum
7,2
107
2,6
72
35
6
194
3,5
77
117
80
4,1
101
-21
76
11,6
-45
1 tot 2
> 2
keer nlodaal
keer modaal
70
17,9
10,5
-32
38
22,2
-33
46
27,5
– 4
Bron: SCP, Proftjtbeleid van de overheid, 1983.
Figuur 1. Verschil tussen feitelijke verdeling en normverdeling, culturele
voorzieningen, in mln. gld.
zorging vormt een onderdeel van de maatschappelijke dienstver-
lening, die is gericht op voorkoming, vermindering of oplossing
van problemen waarmee mensen in hun (dagelijkse) leefsituatie
worden geconfronteerd. Subsidiering van dit type voorzieningen
berust over het algemeen op het motief van de ongelijke wel-
Mln.
vaartsverdeling. Wie hulp nodig heeft moet daarop aanspraak
kunnen maken, zonder dat te hoge kosten een belemmering mo-
100
90
80
gen vormen. Mede om deze reden kent de gezinsverzorging een
inkomensprijs. Deze voorziening is bedoeld voor huishoudens
waarin de persoon die doorgaans de huishoudelijke taken verricht, is uitgeschakeld dan wel niet in staat is deze taken nog naar
70
60
behoren te verrichten.
50
40
30
De kans op uitschakeling en de behoefte aan hulp blijken
groot te zijn bij hoogbejaarden, gezinnen met jonge kinderen en
een-oudergezinnen 22). Bij de constructie van de objectieve behoeftenverdeling is met deze achtergrondkenmerken van huishoudens rekening gehouden. Ook is rekening gehouden met specifieke doelgroepen, zoals ouders met zeer jonge kinderen. Hun
20
10
0
-10
behoefte is (arbitrair) gesteld op 50 procent meer gebruik van ge-
-20
zinszorg 23).
-30
-40
Tabel 3 laat de verdeling van de behoefte-indicator zien naar
9
10
Inkomensdecielen
decielen secundair inkomen van huishoudens in 1977. Op regel
4 van tabel 3 wordt weer een gedifferentieerde inkomensprijs ge-
presenteerd, die zodanig is ,,geprikt”dat het inkomenseffect op
de gebruiksomvang wordt geneutraliseerd. De op dit moment be-
staande inkomensprijs blijkt, naarmate het inkomen hoger is,
sterker op te lopen dan de theoretische inkomensprijs (vergelijk
Een eerste conclusie is dat de beleidsdoelstelling ten aanzien
regel 3 en 4 van tabel 3). Uit de gevonden behoefte-indicator en
van het bereik van culturele voorzieningen (zoals door ons ge’mterpreteerd) niet wordt gerealiseerd. De werkelijke consumptie
correleert sterk met het inkomen. Gezien de aard van de voorziening wekt dit weinig verwondering. Inkomen, opleiding en
de theoretische eigen bijdrage volgt weer de normverdeling van
de subsidie (regel 5) die kan worden geconfronteerd met de empirisch gevonden feitelijke subsidieverdeling (regel 2).
subjectieve preferenties ten aanzien van culturele voorzieningen
zijn alle gecorreleerd 20). Vervolgens rijst de vraag of het onder
deze omstandigheden voor de hand ligt om culturele voorzieningen — afgezien van de bewaarfunctie — voor nagenoeg 90 procent te subsidieren. Wellicht isbij hogere eigen bijdragen en minder subsidie het gebruik niet anders verdeeld dan nu; wel zal het
niveau van voorzieninggebruik door hogere eigen bijdragen
waarschijnlijk (wat) lager komen te liggen 21).
De tweede voorziening die als illustratie van de in par. 3 uiteengezette methodiek wordt behandeld is de gezinsverzorging.
Ook nu wordt uitsluitend gekeken naar de gesubsidieerde gezinszorg. Hulpverlening via de markt (werkster) of in het informele
circuit (buren, familie) blijft buiten beschouwing. De gezinsver60
20) In de analyse wordt een gelijke preferentiestructuur van alle huishoudens verondersteld. Huishoudens verschillen slechts naar inkomen en objectieve behoefte. Dit is naar analogie van de vergelijkingsbasis voor de totale inkomensverdeling; zie J. Tinbergen, An interdisciplinary approach
to the measurement of utility and welfare. Fifth Geary Lecture, 1972,
reprint 10, Centre for Development Planning, Rotterdam, 1973.
21) R. Goudriaan en C. A. de Kam, The show is over, paper voor de 2nd
International Conference on Cultural Economics and Planning, mei
1982, Maastricht.
22) Profijt van de overheid in 1977, biz. 164 e.v.
23) E. J. Pommer en L. W. Ruitenberg, Profijt van overheidsvoorzieningen in de welzijnssector, Beleid en Maatschappij, december 1981, biz 97.
Figuur 2. Verschil tussen feitelijke verdeling en normverdeling, gezinsverzorging, in mln. gld.
Mln./
gld. L
120
100
80
60
40
20
0
-20
-40
dit verschijnsel is in de SCP-studie niet gezocht.
Aannemelijk is dat personen met een hoger inkomen (en gemiddeld een hogere opleiding) beter de weg kennen naar aller-
hande door de overheid met subsidie tot stand gebrachte voorzieningen. Wellicht hebben beleidsmakers zich bij de keuze en
vormgeving van tot stand gebrachte voorzieningen ook tot op zekere hoogte laten leiden door voorkeuren van hogere-inkomensen -opleidingsgroepen. Ten slotte is het niet onwaarschijnlijk dat
de eigen bijdrage bij een aantal voorzieningen, meer dan het beleid kennelijk veronderstelt, een drempel vormt voor lagere-inkomensgroepen. Een aanwijzing hiervoor vormt de omstandigheid dat een voorziening als de gezinsverzorging, die een inkomensafhankelijke eigen bijdrage kent welke voor lage-inkomensgroepen zeer gering is, juist in sterkere mate (dan de norm) door
huishoudens met lagere inkomens wordt gebruikt.
Hoewel in dit artikel de presentatie van een analytische methode centraal staat, zouden wij tot slot kort aandacht willen besteden aan een praktisch probleem dat zich kan voordoen als bij
een groot aantal door de overheid met subsidie aangeboden quasi-collectieve goederen zou worden overgegaan tot introductie
van inkomensprijzen om de gebruiksverdeling bij te sturen in de
richting van de objectieve behoefteverdeling 24). Wij doelen op
de mogelijke cumulatie van inkomensafhankelijke eigen bijdragen. Een mogelijk fundamenteel bezwaar tegen het instrument
-60
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1 0
Inkomensdecielen
Figuur 2 brengt de eventuele afwijkingen tussen normatieve en
feitelijke subsidieverdeling in beeld. Het blijkt dat bij deze voorziening huishoudens in het derde, vierde en vijfde deciel meer
inkomensprijzen is namelijk de te hoog oplopende gezamenlijke
marginale druk van inkomensprijzen en naar het inkomen berekende publieke heffingen waardoor een bruto inkomensstijging
nagenoeg geheel of zelfs voor meer dan 100 procent wordt ,,opgeslokt”. Zulke hoge marginale tarieven zullen vrijwel zeker de
bereidheid tot het leveren van een extra arbeidsinspanning aan-
ontvangen dan de norm. Bij de betrokken voorzieningen ging het
tasten.
in 1977 om f. 961 mln. subsidie en om f. 67 mln. aan eigen bij-
de deciel ontvangen meer dan de norm; het eerste, tweede en zes-
Aangezien de feitelijke gevraagde eigen bijdragen voor de quasi-collectieve goederen die zijn geanalyseerd in de SCP-studie
Profijtbeleid van de overheid samen al beslag leggen op ruwweg
25 procent van het secundair inkomen van huishoudens, is onderzocht welk deel van een (bruto) inkomenstoename bij het
voorgestelde systeem zou moeten worden besteed aan (een gelijk-
de en hogere deciel ontvangen minder dan de norm. Behalve in
blijvend pakket) quasi-collectieve goederen en welk deel — reke-
het vijfde deciel, zijn de afwijkingen tussen norm en feit echter
ning houdend met publieke heffingen — zou overblijven voor
extra consumptie van marktgoederen. Het blijkt dan dat nergens
dragen van gebruikers.
De conclusie is dat de doelstelling van de overheid (zoals door
ons gei’nterpreteerd) bij deze voorziening over het algemeen re-
delijk wordt benaderd. Huishoudens in het derde, vierde en vijf-
met groot.
de gehele inkomenstoename nodig is om het gelijkblijvende pak5. Afrondende opmerkingen
In par. 2 is de stelling toegelicht, dat de overheid in de sfeer
van de tertiaire inkomensverdeling haar beleidsdoelstellingen
ket ,,duurdere” quasi-collectieve goederen te betalen. In de
praktijk zal dit overigens soms wel het geval zijn, vooral doordat
niet of vaag onder woorden pleegt te brengen. In par. 3 is een me-
inkomensafhankelijke eigen bijdragen vaak worden gevraagd
volgens een ,,schijventarief’ (een vast bedrag voor een bepaalde
inkomensstrook) en er geen continu verband met het inkomen is.
(waaruit een normatieve subsidieverdeling kan worden afgeleid)
thods uiteengezet die het in beginsel mogelijk maakt verdelings-
Door dit stapsgewijze verband tussen inkomen en bijdrage(n)
normen op te stellen voor het ,,profijt van de overheid”. Vervolgens kan worden getoetst in hoeverre de langs empirische weg ge-
kan een kleine inkomensstijging leiden tot een daling van het vrij
beschikbaar inkomen dat kan worden besteed aan marktgoede-
vonden subsidieverdeling strookt met de aldus afgeleide norm.
ren. Deze incidentele gevallen verdwijnen in de analyse doordat
Zoals in par. 3 is toegelicht en in par. 4 met twee voorbeelden
is geillustreerd, is het nodig om — eerst — op basis van beleidsuitspraken, hoe vaag en algemeen ook, een door de overheid nagestreefde objectieve behoeftenverdeling te construeren. Dit laat
wordt uitgegaan van gemiddelden per deciel.
Natuurlijk zijn er praktische bezwaren. Bij veel voorzieningen
zullen de perceptiekosten in verhouding (te) hoog oplopen. Invoering van inkomensprijzen zal — nog afgezien van de admini-
uiteraard de nodige ruimte voor interpretatieverschillen. Wij
stratieve rompslomp — door veel gebruikers als overdreven in-
willen er daarom nog eens nadrukkelijk op wijzen dat niet zozeer
menging in hun persoonlijke levenssfeer kunnen worden ervaren. Deze problemen kunnen deels worden ondervangen door
,,indirecte” vormen van inkomensprijzen, bij voorbeeld prijsdis-
de concretisering van de objectieve behoefte aan een bepaalde
voorziening voorop staat; dit artikel wil vooral onderstrepen
welke mogelijkheden de door het SCP ontwikkelde methode
biedt om te komen tot een meer doordachte beleidsvoorbereiding, -uitvoering en -evaluatie.
criminatie naar kenmerken die nauw met het inkomen samenhangen (Pas-65, Cultured Jeugdpaspoort, e.d.).
Hoe dit zij, in de beleidspraktijk van dit moment zien we —
Het is nadrukkelijk niet de bedoeling of pretentie van het SCP
vooral bij programma’s die hoge kosten voor de overheid mee-
of van de auteurs uitspraken te doen op basis van de subsidieverdeling die als norm is gedestilleerd uit beleidsuitspraken. Zoals
gezegd, bestaat er ruimte voor interpretatieverschillen. Zou het
echter zo zijn dat de in de SCP-studie gehanteerde vertaling van
brengen (wonen, studiekosten, gezondheidszorg, maatschappe-
beleidsintenties de door de overheid beoogde normatieve ge-
den onderworpen. Zodoende wordt een bijdrage geleverd aan de
lijke dienstverlening) — dat wel degelijk inkomensprijzen worden gehanteerd. Zeker deze prijzen kunnen met behulp van de
in dit artikel geschetste methode aan een ,,beleidsanalyse” wor-
bruiksverdeling goed dekt, dan kan op basis van de resultaten
tot standkoming van een meer rationeel beleid, in het voile besef
waarvan het SCP-rapport Profijtbeleid van de overheid verslag
dat dit wenkend ideaal veel gemeen heeft met de pot goud aan
doet, worden geconcludeerd dat huishoudens in de hogere-inko-
het eind van de regenboog.
mensgroepen over het algemeen meer consumeren en aanmerkelijk meer subsidie ontvangen dan waarop zij volgens de gecon-
Gerrit Jan van ‘t Eind
Flip de Kam
strueerde norm ,,recht” zouden hebben. Met name in de secto-
ren volkshuisvesting en onderwijs, maar ook bij culturele en recreatieve voorzieningen is dit het geval. Naar een verklaring van
ESB 19-1-1983
24) Zie ook: Nota inkomensprijzen, Tweede Kamer, zitting 1979-1980,
15 833, nr. 1-2.
61