De noodzaak van Internationale
samenwerking
DRS. R. A. VORNIS*
Het wordt steeds duidelijker dat een effectieve aanpak van de Internationale economische crisis
alleen kan worden gevonden door een internationaal gecoordineerde economische politick.
Nationale overheden zijn niet in staat op eigen krachttot een oplossing van de problemen te
geraken. Internationale samenwerking bij het bestrijden van de economische crisis lijkt echter
steeds moeilijker te realiseren naarmate de crisis zich verdiept. Pleidooien voor een
internationaal stimuleringsbeleid worden wel beleefd aangehoord, maar leiden niet tot resultaat.
In dit artikel wordt de vastgelopen internationale samenwerking aan de orde gesteld en wordt
onderzocht op welke manieren deze nieuw (even kan worden ingeblazen. IMaar de mening van
de auteur moeten de Europese landen het initiatief nemen tot een dialoog met de Verenigde
Staten over de grondslagen van internationale samenwerking. Een dergelijke dialoog zou de
eerste stap kunnen zijn op weg naar een nieuwe institutionale structuur voor multilaterale
samenwerking.
Inleiding
Denkbeeldige buitenstaanders in de wereldgemeenschap zullen meewarig gadeslaan hoe de internationale gemeenschap der
staten, mede als gevolg van een uiterst gebrekkige samenwerkingsstructuur, er niet in slaagt de problemen onder ogen te zien
en adequate oplossingen daarvoor te vinden en toe te passen. Het
sinds de tweede wereldoorlog opgebouwde multilaterale systeem
wordt hoe langer hoe meer aangetast. Dat systeem kent zijn inherente zwakte, die veroorzaakt wordt door het spanningsveld
tussen nationale soevereiniteit en de noodzaak van een minimum aan gemeenschappelijke sturing en begeleiding van de relaties tussen staten. Geconstateerd moet worden dat het schip
van de internationale gemeenschap, in vrijwel alle opzichten zowel regionaal (Noord-Zuid, Oost-West, West-West) als op de
diverse deelgebieden (economische en fmancieel-monetaire samenwerking; vrede en veiligheid enz.) – in woelige zeeen is terechtgekomen en dat de kapitein onvindbaar lijkt te zijn.
De inherente zwakte van het instrumentarium van de internationale samenwerking is in tijden van economische tegenspoed
blootgelegd. Daarmee wordt ook de klemmende noodzaak van
een bezinning op de algemene uitgangspunten van de internationale samenwerking op dreigende wijze aan ons voorgehouden.
Desintegratie
Wat betreft de internationale economische samenwerking is
de ontwikkeling gegaan van een multilateraal systeem (b.v. de
Verenigde Naties, de Bretton-Woods-instellingen, GATT,
OESO) – waarvan de gebreken enigszins ondervangen werden
door het enthousiasme waarmee de samenwerking werd aangegaan – naar een overlegvorm tussen de Westerse landen in meer
beperkt kader (de Zeven). Ook die heeft geen soelaas geboden;
dat heeft Versailles wel getoond. In een wereld die niet beperkt
is, is een beperkt kader niet effectief.
Dat de Noord-Zuid dialoog- een van de facetten van internationale economische samenwerking – in het slop is geraakt is zo
langzamerhand een cliche geworden. Minder clichevorming
heeft plaatsgevonden over mogelijke oplossingen. Wellicht is een
van de weinige cliches op dit punt de ,,conjuncturele schommeling” tussen enerzijds de bilaterale/sectoriele en anderzijds de
48
multilaterale/gei’ntegreerde benaderingen. In de eerste benadering staan de bilaterale contacten tussen landen centraal en, voor
zover er ruimte is voor multilaterale samenwerking, blijft deze
beperkt tot deelsectoren met voorbijgaan aan mogelijke dwarsverbanden tussen die sectoren. De tweede benadering daarentegen stelt een multilaterale aanpak voorop en wel zodanig dat de
diverse probleemgebieden ook in hun samenhang worden beschouwd. Dezer dagen (jaren?) – onder een economische minder
gunstig gesternte – lijkt de eerste benadering vrij spel te hebben.
Over een aantal jaren zullen we wel weer allemaal uit voile borst
het multilaterale/gei’ntegreerde lied aanhefien, als de zorgelijke
internationale ontwikkelingen ons tegen die tijd het zingen tenminste niet onmogelijk hebben gemaakt. Thans echter lijkt de
laatste en gevaarlijkste fase van de neerwaartse beweging in de
conjuncturele curve te zijn ingetreden: met nationaal kunst- en
vliegwerk redden wat er te redden valt, waarbij protectionistische maatregelen – zelfs in de voortreffelijk georganiseerde interne EG-markt (Frankrijk!) – niet geschuwd worden.
Het bolwerk van de verdediging van vrijhandel en handelsliberalisatie, de GA TT, lijkt zich te willen aanpassen aan de protectionistische tendensen: protectionistische maatregelen mogen, als zij maar toegepast worden op basis van multilateraal
overeen te komen criteria. Het lijkt alsof gemakshalve wordt vergeten tot welke gevolgen de optie van ,,het nationaal beleid” in
de jaren dertig aanleiding heeft gegeven. Is het werkelijk overdreven wanneer de plaatsvervangend secretaris-generaal van de
UNCTAD, oud-minister Pronk, bij de opening van een seminar
te Den Haag, stelt dat er meer dan 50% kans is op een volwassen
crisis a la de jaren dertig?
De bijdrage van de OESO aan de bestrijding van de problemen
lijkt beperkt te blijven tot een perscommunique van secretarisgeneraal Van Lennep waarin deze stelt dat het gevaar van een
kettingreactie van ,,beggar-thy-neighbour policies” met potentieel desastreuse gevolgen nu groter is dan ooit tevoren sinds de
tweede wereldoorlog.
Aan het financieel-monetaire front is het beeld evenmin opwekkend. Nadat IMF-deskundigen jaar in jaar uit de ene na de
* De auteur is werkzaam op de afdeling Economische en Handelspolitieke Zaken van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Het artikel is ge-
schreven op persoonlijke titel.
andere faciliteit uit de hoed toverden om vervolgens te verklaren
dat daarmee alles onder controle is, brengt Mexico – dat niet
meer aan zijn verplichtingen kan voldoen – in Toronto een
schrikreactie teweeg. Ook Argentinie en Brazilie bezwijken bijna
onder hun schuldenlast. Gedrieen hebben deze landen een bijdrage van maar liefst $ 200 mrd. schuld te leveren aan een even-
tuele en niet geheel denkbeeldige financiele ramp. Maar misschien komt het niet zover: de Verenigde Staten hebben immers
recent besloten tot een bilaterale lening (buiten het IMF om!)
aan Brazilie. Deze bilaterale actie past wel in het beeld van
punten tijdig ter discussie te stellen. Het gevolg is dat wederom
toevlucht moet worden gezocht in de korte-termijnmaatregelen
van een, in relatie tot de omvang van de problemen, magere verhoging van de quota, gekoppeld aan een verruiming van de „General Agreement to Borrow”-regelingen.
Het ziet er naar uit dat het spookbeeld van een financiele crisis
en een daarmee gepaard gaande ondergang van een aantal banken een eind zullen maken aan een periode van inactiviteit van
de ,,internationale financieel-monetaire overheid”. Op zich
geen ongunstige ontwikkeling, zij het dat het gevaar van een uit-
voortschrijdende desintegratie van het multilaterale systeem.
sluitend tot redding van banken beperkte actie niet denkbeeldig
Dat vervolgens Brazilie overeenstemming bereikt met het IMF
is. Naast de in dat verband geboden korte-termijnmaatregelen, is
over een herstel- en aanpassingsprogramma, doet daar niets aan
het evenzeer van belang op langere termijn ervoor te waken dat
de Internationale gemeenschap zich niet ten tweede male aan dezelfde steen stoot. Daarvoor is meer nodig dan een uit paniek geboren quotaverhoging van het IMF.
af; feit blijft dat in eerste instantie het IMF niet in staat was om
op korte termijn adequaat te reageren op situaties a la Mexico en
Brazilie.
Dit moet ons aan het denken zetten. Dr. Witteveen – zijn
naam is verbonden aan een van de vele faciliteiten van het IMF
– heeft nagedacht en zegt over het fenomeen van de ongecontroleerde groei van Internationale bankleningen, dat deze kan leiden (geleid heeft?) tot omvangrijke – en veelal destabiliserende korte-termijnkapitaalstromen waarover monetaire autoriteiten
nauwelijks controle kunnen uitoefenen. Over de rol en plaats
van het IMF in dit alles vervolgt dr. Witteveen met te stellen dat
het in dit verband van belang is op te merken dat de filosofie en
constitutie van het IMF deze organisatie niet hebben toegerust
met de middelen om met bedoeld fenomeen overweg te kunnen.
Integendeel, de veronderstelling indertijd in Bretton Woods was
dat de naoorlogse periode zou worden gekenmerkt door beperkte
kapitaalbewegingen en dat de beheersing daarvan op effectieve
wijze mogelijk was en zou worden toegepast. De filosofie van het
IMF blijft in hoofdzaak gericht op de lopende rekening van de
betalingsbalans. Tot zover dr. Witteveen.
Als uitgangspunten van het IMF ten dele achterhaald zijn dan
is het misschien niet onbegrijpelijk dat zo’n instelling gepasseerd
wordt. Wel onbegrijpelijk is daarentegen dat de international
gemeenschap niet bij machte is om die achterhaalde uitgangs-
Een enkel woord over de Oost-West-lat van het crucifix. De
Oost- West-relaties zijn verslechterd en als gevolg daarvan – of
ligt het oorzakelijk verband in omgekeerde richting? – zijn de
West-West-betrekkingen niet meer wat ze geweest zijn ofzouden moeten zijn. Het is gevaarlijk om het meningsverschil over
b.v. de gaspijpleiding af te doen als een rimpel in overigens voortreffelijke relaties, als een kleine ruzie, die immers in de beste families wel eens voorkomt. Het is eerder een symptoom van dieperliggende oorzaken, van wezenlijke – maar hopelijk niet onoverbrugbare – verschillen in inzicht binnen de Atlantische verhouding. Ook de discussie rond de kruisraketten wijst in deze
richting. Een bespreking van deze verschillen wordt niet bevor-
derd door de voortschrijdende compartimentalisering van de Internationale betrekkingen, waardoor de verbanden uit het oog
worden verloren. Het bestaan van b.v. een zekere relatie tussen
economische en veiligheidsvraagstukken kan niet worden ontkend. Zo tonen de Verenigde Staten zich bedroefd dat, ondanks
de min of meer gelijke economische kracht van Europa, de landen uit deze regio niet bereid zijn tot het dragen van gelijke (financiele) offers voor de bondgenootschappelijke verdediging. De
cijfers weerspreken overigens deze stelling; de afgelopen twintig
jaar hebben een verschuiving te zien gegeven in de relatieve financiele last over de Atlantische Oceaan, in oostelijke richting.
Europa verwijt op haarbeurt de Verenigde Staten in onvoldoende mate rekening te houden met de Europese belangen bij het
uitstippelen van het economische beleid aan de overzijde van de
grote plas. Een dialoog tussen doven noemen de Fransen dat.
Om de cirkel rond te krijgen, keren we even terug naar de economische problematiek. De economische problemen kunnen indien zij ongehinderd voortwoekeren – uiteindelijk leiden tot
een desintegratie van het Internationale economische bestel.
Niet voor niets maakt ex-bondskanselier Schmidt zich ernstige
zorgen. Als er bovenop de werkgelegenheidscrisis ook nog een
Internationale bankcrisis komt, dan raken we diep in de problemen, aldus Schmidt in een gesprek met de journalist Reston, en
dan zal het gebrek aan leiderschap in de wereld zich doen voelen.
Leiderschap vereist echterop zijn minst een gedeeltelijke analyse
van de feiten, in de tweede plaats een voorstelling van wat moet
worden gedaan en in de derde plaats dat een manier wordt bedacht om regeringen en centrale banken zover te krijgen dat zij
gezamenlijk actie ondernemen, opdat een mozaik van weldadig
beleid tot stand kan komen.
De noodzaak van Internationale samenwerking
Het dilemma is dat juist in tijden van economische crisis een
,,ieder-voor-zich-beleid” de overhand krijgt. Op nationaal niveau wordt de werkgelegenheid bestreden door middel van het
terugdringen van het financieringstekort, al dan niet in combi-
natie met een stimulerend beleid, desnoods ook met behulp van
protectionistische maatregelen. Allerlei maatregelen worden getroffen of achterwege gelaten met voorbijgaan aan de internationale context. Het gevolg is dat de potentieel positieve effecten
vaak worden tenietgedaan door tegengestelde maatregelen in andere landen. •
Dezer dagen is een veel gehoord axioma dat, als overheidsbemoeienis wordt teruggedrongen, economisch herstel vanzelf
volgt. Stilzwijgend wordt deze stelling – waarvan ik de juistheid
in het midden laat – vanuit de nationale context geextrapoleerd
en wordt zij, welhaast ongemerkt, gelijkelijk van toepassing ver-_
ESB 19-1-1983
.:%=;-
49
klaard op de internationale gemeenschap der staten. Welnu, er
is geen internationale overheid. Laat staan internationale overheidsbemoeienis. De Marsmannetjes zouden president Reagan
en zijn kabinet bestraffend toespreken voor hun zeer interventio-
nistische en dirigistische economische politiek in vergelijking tot
datgene dat de gezamenlijke nationale overheden in dat opzicht
op het internationale vlak presteren en dat, met enige verbeeldingskracht, als bemoeienis kan worden aangemerkt. De totale
som van uitgaven van alle internationale organisaties, vermeer-
derd met officiele overheidshulp, overheidskredieten en wat dies
meer zij (toegegeven, een gebrekkige graadmeter), is zelfs niet in
staat om een rimpeling teweeg te brengen in het enorme meer
van de internationale economische relaties. De vorige voorzitter
van het OESO/DAC-comite heeft onlangs in Manilla behartenswaardige dingen gezegd over het transponeren van het begrip
overheidsbemoeienis naar de internationale context. Zijn stel-
ling is dat er nauwelijks sprake is van een internationale publieke sector.
Tegelijkertijd is er echter sprake van een voortschrijdende
mondiale economische integratie en van een daarmee gepaard
gaande behoefte aan verbetering van beschikbare instrumenten
ten behoeve van sturing door de gezamenlijke nationale overheden. Evenmin als de bondgenootschappelijke verdediging aan
het particulier initiatief kan worden overgelaten, kan het gecompliceerde patroon van internationale economische relaties vrijwel geheel aan de controle van de gezamenlijke overheden onttrokken blijven.
Behoudens een korte passage in de regeringsverklaring over de
noodzaak van internationaal gecoordineerde actie bij de bestrijding van de recessie en de lippendienst aan deze noodzaak bewe-
zen door een enkele spreker in het debat, zal het de politiek gei’nteresseerde moeilijk kwalijk kunnen worden genomen wanneer
hij/zij na afloop van de bespreking in de Tweede Kamer tot de
conclusie zou zijn gekomen dat ook voor Nederland lijkt te gelden dat de wereld wat betreft de economische problemen bij de
Nederlandse grenzen ophoudt. Met geen woord werd b.v. gerept
over de rol van de door de ontwikkelingslanden geboden potentiele markten in het internationale economische bestel. Het debat over de regeringsverklaring is volledig voorbijgegaan aan de
vraag of het verminderen van het financieringstekort op natio-
naal niveau kans van slagen heeft op de korte en middellange termijn wanneer niet tegelijkertijd op internationaal niveau een sti-
muleringsbeleid, d.w.z. een beleid tegengesteld aan het nationale, wordt gevoerd. Deze twee sporen hoeven niet noodzakelijkerwijs op gespannen voet met elkaar te staan. Er zijn immers vol-
doende mogelijkheden voor een internationaal stimuleringsbeleid zonder dat daardoor extra budgettaire lasten op nationaal
niveau vereist zijn.
In dit verband zou het een aardige test zijn om te zien of minister Ruding van Financien, in tegenstelling tot zijn voorganger
Van der Stee, bereid zal zijn om het voorstel van bankier Ruding
over te nemen om te streven naar een aanpassing van de,,gearing
ratio” van de Wereldbank (dat is de verhouding tussen uitzettingen door de bank en het eigen vermogen van de bank; deze is
thans 1:1 en zou b.v. 2:1 kunnen zijn). Ik citeer in dit verband,
vrij vertaald, een interessante passage uit een beschouwing over
de economische problematiek, opgesteld in 1980 door een be-
kende firma op Wallstreet, de Morgan Guarantee Trust:
,,Voortgezette groei van ontwikkelingslanden is cruciaal voor de
welvaart van ontwikkelde landen… In kwesties betreffende financiering ten behoeve van ontwikkelingslanden zouden de
geindustrialiseerde landen een te restrictieve houding die zou leiden tot intensivering van recessionaire krachten en daardoor tot
aantasting van hun eigen economieen, moeten vermijden”.
Ook vooraanstaande oud-politici, verenigd in de z.g. Commissie-Brandt, hebben zich pleitbezorgers getoond voor een internationaal stimuleringsbeleid. Het door deze Commissie in 1980
uitgebrachte Noord-Zuid-rapport heeft echter nauwelijks tot
enige actie geleid, behoudens de zonder gevolg gebleven Noord-
Zuid-topbijeenkomst eind 1981 te Cancun. Gevreesd moet worden dat het vervolgrapport van deze Commissie hetzelfde lot beschoren zal zijn. Overigens zal dit vervolgrapport niet veel
nieuws kunnen toevoegen aan het verhaal van 1980. Uitgezonderd misschien de constatering dat de situatie sedertdien aanmerkelijk is verslechterd.
50
Instrumenten voor internationale samenwerking: een EuropeesAmerikaanse dialoog
Het is eenvoudiger de zwakte van de internationale samenwerking te signaleren, dan concrete en realistische maatregelen te
suggereren ter versterking daarvan. In tegenstelling tot de nationale context van westelijke democratieen, waar door middel van
coalitievorming een beleid kan worden uitgestippeld en uitgevoerd, ook wanneer een minderheid (doorgaans oppositie genoemd) zich daar niet in kan vinden, voert de internationale gemeenschap een eeuwige strijd met de handicap dat een beleid
slechts kan worden uitgevoerd wanneer een algemene, althans
een ruime mate van politieke consensus daaraan ten grondslag
ligt. Deze handicap bemoeilijkt in aanzienlijke mate de internationale besluitvorming, in het bijzonder wanneer overeenstemming over zelfs de uitgangspunten ontbreekt, zoals thans het geval is.
Tegen die achtergrond vormt, vanuit westelijke optiek gezien,
de samenwerking tussen Europa en de Verenigde Staten – de
hoofdrolspelers op het internationale toneel – een hoeksteen van
het geheel der internationale betrekkingen. De transatlantische
relatie, in al zijn aspecten, is momenteel gestoord, met alle gevolgen van dien.
Als eerste stap op weg naar een verbetering van de multilaterale samenwerking zou dan ook een grondige discussie moet worden gehouden tussen de beide westelijke protagonisten in het internationale spel. Europa zou – na intern beraad – het initiatief
moeten nemen tot een dergelijke discussie over de grondslagen
van de internationale samenwerking. Daartoe biedt het EGvoorzitterschap van de Bondsrepubliek Duitsland wellicht aanknopingspunten. De verschillende invalshoeken (West-West,
Cost-West en Noord-Zuid; politieke, economische en de veiligheidsaspecten) moeten daarbij ten principale opnieuw worden
bezien. In isolatie behandeld, zoals tot dusverre veelal het geval,
leiden deze verschillende invalshoeken tot een kakofonie. Als
deze diverse aspecten in hun samenhang worden bezien, kan dat
leiden tot overeenstemming over een aantal uitgangspunten en
tot het vestigen van nieuwe grondslagen, van een nieuw algemeen conceptueel kader voor een op de toekomst gerichte internationale samenwerking. Deze discussie zou voorshands de
vorm kunnen aannemen van een continue dialoog, b.v. in de
vorm van halfjaarlijkse ministeriele ,,overview”-bijeenkomsten.
Daarbij moeten we niet terugdeinzen voor het beschouwen
van een mogelijke noodzaak van aanpassing c.q. vernieuwing
van het instrumentarium van de internationale samenwerking.
Bestaande instellingen (de Verenigde Naties, GATT, OESO, het
IMF, de Wereldbank) zijn reactieve instellingen, opgericht in
reactie op de crisis van de jaren dertig, als reactie op de jaren
1939-1945. Het is op zijn minst een weerlegbaar vermoeden dat
deze instellingen bijna veertig jaar na date mogelijk enige aanpassing behoeven aan de problemen van vandaag en morgen.
Een transatlantische discussie is dringend nodig en moet worden voorafgegaan door een eveneens dringend noodzakelijke gedachtenwisseling in Europees verband. Misschien is in geen van
beide discussies volledige overeenstemming mogelijk. Maar dat
is ook niet noodzakelijk. Het aangeven van de grenzen waarbinnen overeenstemming mogelijk is, zou op zich zelf een gigantische eerste stap in de goede richting zijn.
Meer dan een eerste stap zal het niet kunnen zijn. Daarvoor
is een Europees-Amerikaanse dialoog een te beperkt kader. Zoals reeds gesteld, werkt in een wereld die niet beperkt is, een beperkt kader niet. De voorgestelde dialoog kan dan ook niet meer
zijn dan een aanzet tot een representatief internationaal stelsel,
met, zoveel als mogelijk is, gebruikmaking van bestaande structuren, al dan niet aangepast. In zo’n representatief stelsel moet
ook voor de zwakke(re) leden van de internationale gemeenschap een adequate plaats worden ingeruimd.
R. A. Vornis