Overheid en kerken

Overheid en kerken
MR. F. H. M. VAN SPAENDONCK*

Medio vorig jaar is een afkoopregeling tot stand gekomen ter beeindiging van oude
financiele verhoudingen tussen staat en kerkgenootschappen. Dit weerspiegelt de thans
overwegende opvatting dat de rijksoverheid geen taak heeft het godsdienstig leven te verzorgen of
financieel te ondersteunen. Daarentegen worden wel gerichte subsidies verstrekt voor
bij voorbeeld de instandhouding van kerkgebouwen in het kader van de monumentenzorg.
In dit artikel worden de financiele verhoudingen tussen overheid en kerken geschetst.
De auteur sluit subsidising van religie en levensbeschouwing niet uit, maar is van mening dat
deze beoordeeld moet worden vanuit de verantwoordelijkheid van de overheid voorwaarden te
scheppen voor een klimaat van geestelijke vrijheid. Het laatste vereist echter tevens
dat de overheid zich van een oordeel over het belang of de inhoud
van geestelijke stromingen onthoudt.

1. Inleiding
Achter de titel Overheid en kerken doemen boekenplanken
vol historische, theologische en juridische studies op.
De financiele betekenis van de relatie tussen overheid en
kerken heeft secundair aandacht gekregen in het kader van
bedoelde studies, en vormde slechts sporadisch uitgangspunt
van publikaties 1). De verklaring daarvoor kan gevonden
worden in de geringe omvang van de financiele betrekking
tussen overheid en kerken, maar vooral toch in de veelheid
van theologische en juridische opvattingen over de verhouding tussen kerk en staat. Ook heeft een rol gespeeld dat tot
voor enige jaren door de kerkgenootschappen geen of slechts
beperkte informatie werd verschaft over nun financiele
positie.
In dit artikel zal de financiele verhouding tussen overheid
en kerkgenootschappen worden geschetst. Daarmee is niet
bedoeld genootschappen op geestelijke grondslag uit te
sluiten. Voor de overheid zijn kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag gelijkwaardig. Voorts
beperkt het artikel zich tot financiele verhoudingen van de
overheid en de kerken met betrekking tot haar kerkelijke
activiteiten en niet tot maatschappelijke werkzaamheden,
zoals bij voorbeeld maatschappelijk en vormingswerk.
Paragraaf 2 zal de omvang en vormen van financiering van
de kerkgenootschappen schetsen, waarbij in het bijzonder de
overheidsfmanciering aan de orde komt. Paragraaf 3 geeft
een aantal feiten en overwegingen over subsidising in het
algemeen en subsidiering aan kerkgenootschappen in het
bijzonder. Paragraaf 4 behelst enige conclusies.

RoomsKatholieke
Kerk

Nederlands
Hervormde
Kerk

Gereformeerde
Kerken

(in mln. gld.)
Lasten
Lonen, salarissen, jaarwedden, incl. sociale

35

154
30

18

15
5

25

8

Afschrijvingen onroerende goederen en inAfschrijvingen nieuwbouw en restauratie . .
Bijdragen voor het cenlrale werk der kerken.

17
57

23

309

315

102
72
45
3

144

195

Biten

Overige bijdragen van gezinnen . . . . . . . . . .
Bijdragen van kerketijke instanties . . . . . . .

3
3
35

42
25
4

12
1

3
32
0

Boekwinst bij verkoop van onroerende goeOverheidssubsidies voor bouw en restauratie
Collecten en acties voor bouw en restauratie
Subsidies van kerkelijke instanties voor bouw

3
0
3

16
3

0
3

2

15
315

2. Omvang en vormen van financiering van kerkgenootschappen
In het Statistisch Bulletin van 26 februari 1982 werden
financiele gegevens gepubliceerd over de Rooms-Katholieke
Kerk, de Nederlands Hervormde Kerk en de Gereformeerde Kerken. De rekeningen van lasten en baten van de drie
grootste kerkgenootschappen zagen er in 1978 als volgt uit:
914

* De auteur is juridisch secretaris van het RK-Kerkgenootschap en
secretaris van het Interkerkelijk Contact in Overheidszaken (ICO).
Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) Enige literatuur: drs. D. de Lange, Het geld van de Kerk, 1970;
drs. J. G. Springer, Subsidiering van kerkgenootschappen 1972;
dr. C. J. Verplanke, Subsidiering van de kerkenbouw, 1963.
ESB 1-9-1982

In 1978 werd dus f. 25 mln. als directe overheidsbijdrage
door deze drie kerkgenootschappen ontvangen, zijnde ruim
3% van de totale baten.
Daarnaast hebben uiteraard ook de kleinere kerken bij-

de helft van deze gebouwen onder de werking van de Monumentenwet is gebracht.
Vormen van specifiek op de kerken gerichte directe subsidies

dragen ontvangen. Daarvan is de omvang niet nauwkeurig

te bepalen. Het percentage van overheidsbijdragen ten opzichte van de totale baten kan evenwel hoger liggen. Een
verdere specificatie van overheidsbijdragen is recent gegeven
door de minister van Financien bij de beantwoording van

directe bijdragen. Deze zullen alle’kort worden besproken.
Rijkstraktementen en rijkspensioenen. Sinds 1815 bepaalt
een artikel van de Grondwet — tot 1972 artikel 185, nu

Kamervragen over de voorgenomen beeindiging van de

additioneel artikel X — het volgende:

financiele verhouding staat-kerkgenootschappen (Tweede
Kamer, zitting 1981-1982, nr. 4, Lijst van antwoorden d.d.
4 februari 1982). De minister decide mede dat op dit moment
de financiele consequenties voor de overheid van de huidige
regeling, die beeindigd gaat worden, zijn:
1. rechtstreekse uitkeringen ex additioneel artikel X van de
Grondwet: rond f. 4,3 mln.;
2. pensioenuitkeringen door het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds uit hoofde van artikel D.I sub e van de ABPwet, volgens recente berekening: rond f. 4,7 mln.;

3. portvrijdom: opbrengstderving voor de PTT getaxeerd
op f. 1,5 mln.
De totale financiele consequenties werden door de minister
geschat op f. 10,5 mln. per jaar. Deze komen echter alleen
ten goede aan de z.g. rechthebbende kerken. Hieronder
worden verstaan de kerken, die in 1815 al bestonden en
daarom rechten hebben in de zin van additioneel artikel X

van de Grondwet (het vroegere artikel 185). Tot de rechthebbenden behoren de Nederlandse Hervormde Kerk, de

Evangelisch-Lutherse Kerk, de Doopsgezinde Societeit, de
Remonstrantse Broederschap, het Rooms-Katholieke Kerkgenootschap, de Oud-Katholieke Kerk van Nederland, het
Nederlands-Israelitisch Kerkgenootschap en het PortugeesIsraelitisch Kerkgenootschap.
Het bedrag van f. 10,5 mln. wordt aan de kerken als
zodanig toegekend. Andere uitkeringen of subsidies vinden

plaats aan de kerkgenootschappen, omdat zij bij voorbeeld
eigenaar zijn van een onroerend goed in de zin van de

Monumentenwet. Dergelijke subsidieregelingen blijven buiten beschouwing, omdat zij niet specifiek op de kerken gericht zijn, maar van een algemene strekking zijn.

Het onderscheid specifiek op kerken gericht en algemene
subsidieregeling heeft ook een functie bij het volgende

onderscheid:
— directe subsidiering: de overheid geeft fmancie’le bijdragen aan instituten vanwege hun doelstelling of voor
concrete taken of projecten van instellingen;
— indirecte subsidiering: wettelijke regelingen verlenen
faciliteiten aan burgers of instellingen of aan bepaalde
categorieen. Als algemene faciliteit, die ook in het belang

van de kerken is, kan men denken aan de z.g. giftenregeling, waardoor schenkingen aan instellingen ten

algemene nutte fiscaal gunstig behandeld worden. De vrijstelling van kerkgebouwen in het kader van de onroerendgoedbelasting is het voorbeeld van een specifiek op de
kerkgenootschappen gerichte faciliteit, die men als een
indirecte subsidiering door lastenvermindering kan dui-

den.

Over de omvang van de financiele consequenties van de
indirecte subsidiering ten behoeve van de kerken kan men
slechts vermoedens koesteren. De enige noemenswaardige
vorm is de vrijstelling van kerkgebouwen en aanhorigheden
voor de onroerend-goedbelasting. Indien op grond van een
gemiddelde economische waarde van ieder kerkgebouw van
de ongeveer 4.500 kerkelijke gemeenten en parochies de gemiddelde belastingaanslag zou worden gesteld op f. 1.000,
betekent deze vrijstelling een indirecte subsidiering van
f. 4,5 mln. Wel zal men zich moeten afvragen wat de waarde
van kerkgebouwen in het economisch verkeer werkelijk
betekent, indien men er tevens rekening mee houdt dat bijna
ESB 1-9-1982

De overheid geeft aan kerkgenootschappen een aantal

,,De trakteraenten, pensioenen en andere inkomsten, van welke aard
ook, thans door de onderscheidene gezindheden en derzelver
leraars genoten wordende, blijven aan dezelfde gezindheden verzekerd. Aan de leraars, welke tot nu toe uit’s lands kas geen, of een
niet toereikend traktement genieten, kan een traktement toegelegd,

of het bestaande vermeerderd worden”.

Op grond van dit Grondwetsartikel is voor de in 1815
bestaande kerkgenootschappen een aantal wettelijke regelingen tot stand gekomen dat betrekking heeft op rijks-

traktementen, rijkspensioenen en voor enkele kerken op bestuurskosten, weduwen- en wezengelden en studiebeurzen.
Het totale bedrag van deze uitkeringen bedraagt f. 4,3 mln.
per jaar. Hiervoor wordt ruim f. 1,9 mln. uitgekeerd aan

ongeveer 3.450 traktementen, die gemiddeld f. 580 bedragen.
Het resterende bedrag heeft hoofdzakelijk betrekking op

rijkspensioenen voor kerkelijke ambtsdragers.
Sinds 1815 zijn de traktementen nooit aangepast, de rijkspensioenen enkele malen — het laatst in 1954 — verhoogd,

zodat de ree’le betekenis van deze uitkeringen door de geldontwaarding ernstig is uitgehold. Het feit dat uitkeringen in

de sfeer van het levensonderhoud niet geindexeerd bleven
en dat de kerken, noch politick verantwoordelijken stappen
ondernamen om dit te bereiken, is typerend voor de aard van
(financiele) verhoudingen tussen de kerken en de overheid.
Toepassing van de Algemene Burgerlijke Pensioenwet.
Deze wet, die de pensioenen van ambtenaren en daarmee
gelijkgestelden zoals leraren regelt, kan ook van belang zijn

voor kerkelijke ambtsdragers. Zij, die voor hun ambtelijke
functie in de zin van de ABP-wet een kerkelijk ambt bekleed

hebben en als zodanig aanspraak op een rijkspensioen,
kunnen aanspraak maken op een ABP-uitkering, waarvan
de grondslag niet alleen gevormd wordt door de ambtelijke

diensttijd, maar ook door de kerkelijke diensttijd.
Door het niet-gei’ndexeerd zijn van de kerkelijke rijkspensioenen kan zich een bijzonder gunstig effect voordoen
voor individuele kerkelijke ambtsdragers, die na bij voorbeeld 25 jaar kerkelijke dienst een goed gehonoreerde functie
in het onderwijs aanvaarden en voor de berekening van de
pensioengrondslag de 25 kerkelijke jaren meeberekend zien.
Op zich is de regeling, die ook voor militairen en spoorwegmedewerkers bestaat, logisch en verdedigbaar, omdat de wetgever uitgaat van vergelijkbare groepen in de overheidssfeer
die geacht worden een zelfde inkomensstructuur en voorzieningen te hebben. De niet-aanpassing van rijksuitkeringen
aan de kerkelijke ambtsdragers vormt een uitzondering met
een opmerkelijk neveneffect.
Portvrijdom. In het begin van de vorige eeuw werd aan
een aantal kerken portvrijdom verleend. Bij de opheffing van
alle portvrijdommen in 1924 werd besloten de kosten van verzending van stukken betreffende de kerkelijke dienst ten laste
van de begroting van het Ministerie van Financie’n te brengen, zodat er voor de kerken materieel niets veranderde.
In artikel 29 van het Postbesluit 1955 wordt bepaald dat de
voorschriften inzake de dienststukken de openbare dienst
betreffende, mede van toepassing zijn op de doorde Minister
van Financien aangewezen briefwisseling betreffende de kerkelijke dienst.
Wet Premie Kerkenbouw. Van 1962 tot 1975 werden op
grond van de Wet Premie Kerkenbouw rijksbijdragen toegekend ter zake van stichtingskosten van kerkgebouwen,
waarvan 30% vergoed werd. Ruim 650 kerken werden met
een premie gebouwd.
915

De Wet premie kerkenbouw werd in 1975 zodanig ge-

wijzigd dat na 1 maart 1975 geen nieuwe verzoeken om toekenning van premie konden worden ingediend. In 1978 werd
de laatste aanvraag afgehandeld.

Beeindiging van de financiele verhoudingen overheidkerkgenootschappen
In 1946 werd een Staatscommissie — naar de laatste voorzitter de commissie-Van Walsum genoemd — ingesteld met
als opdracht te onderzoeken of en in hoeverre de bestaande

praktijk met betrekking tot de financiele verhoudingen van

deling verklaart wellicht het feit dat tot op de dag van heden
de in 1971 gedane toezegging niet is gerealiseerd en dat de
noodzakelijke voorbereiding nog een aanvang moet nemen.
Na de publikatie van de interimnota van de commissieVerdam in 1971 viel een stilte, die in 1976doorbroken werd.
Deskundigen van enige grote kerken gingen zich in dat jaar
over een regeling beraden, die niet alleen het standpunt van
de regering ter zake van de beeindiging van de oude financiele banden in de vorm van een afkoop respecteerde, maar
die ook tegemoet zou komen aan de problematiek van behoorlijke pensioenvoorzieningen voor kerkelijke ambtsdragers.
Dit leidde ertoe dat het Interkerkelijk Contact in Over-

de staat en de godsdienstige gezindten bestendiging, herzie-

heidszaken (ICO) — het samenwerkingsorgaan van zestien

ning dan wel gehele of gedeeltelijke liquidatie behoefde.
De Staatscommissie bracht pas in 1967 haar rapport uit en op
19 februari 1969 werd het openbaar gemaakt door de minister van Financien, dr. H. J. Witteveen, die in een begeleidend

christelijke en joodse kerken — begin 1978 aan de minister
van Financien een nota aanbood, waarin een afkoopregeling
werd voorgesteld waarvan het afkoopbedrag zou worden
aangewend in de pensioensfeer. Nadat zijn ambtsvoorgangers Duisenberg en Andriessen zich beperkt hadden tot
korte formele acties op het voorstel, voorkwam minister
Van der Stee dat een volgende weinig verheffende scene aan
het sinds 1946 lopende stuk zou worden toegevoegd. Bind
1980 stelde hij voor om door onderhandelingen een overeenkomst te sluiten over een afkoopregeling in de pensioensfeer.
Dit leidde ertoe dat in maart-april 1981 onder leiding van

schrijven het afwijzend regeringsstandpunt met betrekking

tot de voorstellen van de Staatscommissie bekendmaakte
(Kamerstuk 16030, nr. 1-2).
De commissie-Van Walsum stelde voor een algemene sub-

sidie aan de kerken toe te kennen van f. 50 mln. per jaar (met
een jaarlijkse aanpassing vanwege de geldontwaarding). De

hoogte van het bedrag was bepaald door de gedachte dat
overheidssubsidie een beperkt karakter van een tegemoet-

koming moest hebben en niet meer dan 15% van de totale
uitgaven van de kerken mocht bedragen. Deze werden toen
op f. 300 mln. geschat. Om deze subsidie te verdelen werd
als verdeelsleutel voorgesteld het aantal leden dat blijkt uit

de oud-minister van Financien, mr. R. J. Nelissen, onderhandelingen plaatsvonden tussen delegaties van de staat en

van de kerken. Het resultaat was dat op 18 mei 1981 een
overeenkomst werd getekend door de minister van Financien
namens de staat en door twee gevolmachtigden namens

de volkstelling. Alleen kerken die ten minste 10.000 leden

twaalf bij de overeenkomst partij zijnde kerkgenootschap-

hadden, zouden in aanmerking komen.

pen. De overeenkomst werd gesloten onder voorbehoud van
goedkeuring bij wet, waarvoor in 1982 waarschijnlijk het
onderwerp zal worden ingediend.

Minister Witteveen deelde mede de voorstellen te verwer-

pen, omdat de regering van oordeel was dat het niet tot de
taak van de overheid behoort het godsdienstig leven te ver-

zorgen of enig oordeel hierover te geven. Geloofsovertuiging
en geloofsbeleving liggen bij uitstek in de persoonlijke
levenssfeer van de mens. Er ligt een principiele scheidslijn

tussen (subsidising van) maatschappelijke en culturele
voorzieningen en de verzorging van het godsdienstig leven

zelf. Ook de voorgestelde normen voor subsidising werden
bezwaarlijk geacht.
De regering stelde daarom voor de oude rechten af te
kopen. Daartoe werd op 16 September 1970 de Adviescommissie Afkoopregeling Aanspraken ex Artikel 185 Grond-

wet, de z.g. commissie-Verdam, geinstalleerd, die op 11 november 1971 een interimnota aanbood aan de toenmalige
staatssecretaris van Financien, A. P. J. M. M. van der Stee
(Kamerstuk 11608, nr. 1). In deze nota, die een puur tech-

nische opstelling kent, werd naast een overzicht van juridische en financiele aspecten van de bestaande regelingen een
aantal punten en suggesties gegeven over een mogelijke aan-

zet van een afkoopregeling. De commissie legde deze voor
ter fine van discussie en kritiek.
Begin 1971 behandelde de Tweede Kamer het wetsvoorstel
om artikel 85 van de Grondwet op te nemen als additionele
bepaling in afwachting van een wettelijke regeling die de
financiele verhoudingen met de kerken definitief zou regelen.
Bij deze gelegenheid werd een motie-Voogd (Kamerstuk

10744, nr. 7) aangenomen, waarin de regering werd uitgenodigd naast de commissie-Verdam — met als opdracht een
afkoopregeling uit te werken — deze of een andere commissie
eveneens een regeling te laten uitwerken, die gebaseerd is op
een jaarlijkse subsidie aan kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag.
Nadat hij eerder namens de regering duidelijk had gemaakt

aan een nadere uitwerking van de subsidiegedachte geen behoefte te hebben, deed staatssecretaris Van der Stee op

15 december 1971 aan de Tweede Kamer de toezegging dat
,,de regering de mogelijkheden en onmogelijkheden van een

subisieregeling nader aan de Kamer zal uiteenzetten”. Hij
voegde daar ogenblikkelijk aan toe dat dit inhoudelijk niets
aan het regeringsstandpunt veranderde. De laatste mede916

De restauratie van de St. Laurenskerk te Rotterdam.

•

De strekking van de overeenkomst is dat de kerkgenootschappen, tegen betaling door de staat van f. 250 mln., ermee
instemmen dat de rechten op grond van additioneel artikel X
van de Grondwet vervallen en dat zij — behoudens een overgangsregeling — aanvaarden dat geen rechten meer worden
opgebouwd in het kader van de ABP-wet. Na tien jaar zal ook
de bestaande portvrijdom vervallen.
Het bedrag van f. 250 mln. zal — naar keuze van de staat —
of ineens of in 20 jaarlijkse termijnen op annuiteitsbasis
worden uitbetaald aan een op te richten ,,Stichting Inter-

kerkelijke Belangenbehartiging Afkoop” (SIBA), die deze
gelden moet (doen) aanwenden voor de financiering van
pensioen van ambtsdragers van kerkgenootschappen. Hieronder worden begrepen de z.g. rechthebbenden ex additioneel artikel X van de Grondwet, als ook de kerkgenootschappen die daar onmiddellijk dan wel middellijk uit zijn voortgekomen.
Op 21 april 1982 besprak de Tweede Kamer de overeenkomst en de schriftelijke beantwoording door de minister van
Financien van een aantal Kamervragen. Een overgrote meer-

derheid stemde in met het bereikte resultaat, zodat aangenomen mag worden dat de goedkeuringswet weinig bezwaren zal ontmoeten.

dommen, orden en congregaties van de RK-Kerk zijn geconcentreerd. Daarnaast moeten genoemd worden de theologische hogescholen te Kampen en Apeldoorn, de kerkelijke
leerstoelen aan de rijksuniverstiteiten en de theologische
faculteiten aan de Vrije Universiteit te Amsterdam en de
Rooms-Katholieke Universiteit te Nijmegen.

De regering oordeelde dat het logisch was de lijn door te
trekken volgens welke in Nederland over het algemeen de

hogere beroepsopleidingen, ongeacht of die binnen of buiten
de Universiteit plaatsvinden, door de overheid worden gesubsidieerd. Het ligt in de lijn van dit regeringsstandpunt
deze subsidiering als niet specifiek op de kerken gericht aan
te merken, doch als een algemene onderwijsvoorziening te beschouwen, die evenwel voor de kerken van groot gewicht is.
3. Subsidiering in het algemeen en van kerkgenootschappen
in het bijzonder
Subsidie in het algemeen

Het verschijnsel ,,subsidie” kan worden gekarakteriseerd
als de (in)directe bijdrage door een overheid aan individu of
collectiviteit ter behartiging van doelstellingen of taken die

Vormen van niet specifiek op de kerken gerichte directe
subsidies
Niet onvermeld kunnen blijven een tweetal subsidie-

regelingen, die weliswaar geacht kunnen worden niet specifiek op de kerken gericht te zijn, maar wel een substantiate
bijdrage vormen aan de financiering van de organisatie van
de kerken. Het betreft de volgende regelingen.
Monumentenzorg. Van de ruim 5.000 kerkgebouwen in
Nederland wordt bijna de helft aangemerkt als monument
in de zin van de Monumentenwet. Het totale bestand monumenten bedraagt 45.000, waarvan circa 5.000 tot de grote
objecten worden gerekend. Ongeveer 80% wordt gevormd
door kleine monumenten en woonhuismonumenten. In het
kader van de bezuinigingen is de begrotingspost voor monu-

(ook) in het algemeen belang zijn en niet van overheidswege
verzorgd worden. In het kader van dit artikel kan men zich
beperken tot de functie van subsidie in relatie tot grond-

rechten zoals de vrijheid van meningsuiting en vereniging,
maar ook van godsdienst en levensovertuiging. De nieuwe
Grondwet zal als sociaal grondrecht een bepaling kennen, die
luidt: ,,Zij (de overheid) schept voorwaarden voor maat-

schappelijke en culturele ontplooiing en voor vrije-tijdsbesteding” (artikel 1.21.3e lid).
De overheid heeft niet alleen de plicht de grondrechten
van de burger te respecteren, maar ook de taak een klimaat te
scheppen en in stand te houden waarin burgers in de gelegenheid zijn in vrijheid uitdrukking te geven aan de inhoud van
een grondrecht. Het is in dit kader van groot belang te consta-

mentenzorg van f. 130 mln. teruggebracht tot f. 100 mln.

teren dat de overheid een niet meer weg te denken functie is
gaan vervullen op cultured terrein, maar sinds enkele jaren

Daar de subsidie in het kader van monumentenzorg toekomt
aan de plaatselijke besturen, zijn niet eenvoudig recente
cijfers te achterhalen om aan te geven welk bedrag aangewend wordt voor restauratie van kerkgebouwen.

zullen de noodzaak van subsidiering erkennen en bepleiten,
maar tevens de vrijheid en onafhankelijkheid van cultuur en
pers ten opzichte van de subsidierende overheid als onbe-

Alleen al in de RK-Kerk, die over diocesane bouwbureaus

beschikt en daardoor op de hoogte is van de totaalbedragen
ter zake onderhoud en restauratie, werd in 1981 van de overheid circa f. 19,5 mln. aan restauratiebijdragen ontvangen.
Gelet op het feit dat de Nederlands Hervormde Kerk 1.200
monumentenkerken heeft, kan voorzichtigheidshalve aan-

genomen worden dat de overheid tussen de f. 30 a f 40 mln.
per jaar subsidieert voor restauratie van kerkgebouwen.

Overigens is het goed te bedenken dat een groeiend aantal
kerkgebouwen wordt overgedragen aan niet-kerkelijke stich-

tingen die zich uitsluitend ten doel stellen het behoud en
beheer (veelal in multifunctionele zin).
Subsidiering kerkelijke opleidingen. De commissie-Van
Walsum deed in haar rapport het voorstel de kerken, die voor
de opleiding van haar bedienaren niet van de universiteiten
gebruik maken, doch deze in eigen hand houden, ter zake van
de daaraan verbonden kosten een subsidie te verlenen.
Onder de voorwaarde dat de opleidingen onder de onderwijswetgeving vallen, c.q. willen vallen en het niveau van de desbetreffende instelling gewaarborgd is, verklaarde de regering
bij monde van minister Witteveen in de reactie op het rapportVan Walsum zich bereid dit te overwegen.

Zo werden vijf jaar later op 3 oktober 1974 drie katholieke
theologische hogescholen te Amsterdam, Heerlen en Tilburg,
erkend op grond van artikel 118, lid 1 van de Wet op het
wetenschappelijk onderwijs. Te zamen met de theologische
opleiding te Utrecht, die op 23 januari 1976 erkend werd, vormen zij de vier van overheidswege gesubsidieerde katholieke
ambtsopleidingen, waarin de tientallen seminaries van bisESB 1-9-1982

ook in de perswereld. Met name alle direct betrokkenen

twistbare premissen vanzelfsprekend vinden. Evenzeer zalde

voortrekkersfunctie van culturele of journalistieke profetie,
die veelal door slechts een beperkte selectieve schare begrepen en soms ook gewaardeerd wordt, een belemmering
geacht worden om voor subsidie in aanmerking te komen.
Deze schets van de meestal vanzelfsprekend geachte subsidiering van activiteiten, waarin een fundamenteel recht van
vrije meningsuiting en creatieve expressie een spilfunctie

vervult, roept de vraag op welke criteria een overheid aanlegt
om doelstellingen of taken te subsidieren, waarbij grondrechten van geestelijke vrijheid in het geding zijn. Naar mijn

mening moet de overheid in die gevallen zich beperken tot
structurele en kwantitatieve criteria en zich onthouden van

enig oordeel of zich beperken tot een marginaal oordeel over
de inhoudelijke waarde of betekenis van activiteiten of werkzaamheden, waarvan de geestelijke vrijheid (in de ruimste
zin) de grondslag en inspiratie vormt. Naarmate de geestelijke vrijheid en de daarop gebaseerde keuzen en uitingen
minder gemeengoed zijn en slechts door beperkte collectiviteiten gedragen worden, zal een overheid zich terughouden-

der moeten opstellen.
In het algemeen moet de overheid de schijn vermijden alsof zij door subsidiering invloed zou moeten, willen of kunnen
uitoefenen in de sfeer van de geestelijke vrijheid, waarvan
het wezenlijke is een inhoudelijk vrij te bepalen activiteit
of werkzaamheid, uiteraard binnen de burgerlijke rechtsorde. Deze opmerking die overigens een parafrase vormt op
een gedeelte van het regeringsstandpunt in 1969 ten aanzien
van het rapport van de commissie-Van Walsum, dient nader
917

onderbouwd te worden door het volgende onderscheid

— in navolging van prof. dr. F. J. H. M. van der Ven ten
aanzien van de aard van de arbeidsverhouding — op de
relatie en verantwoordelijkheid van de overheid ten opzichte
van activiteiten of werkzaamheden die gekenmerkt worden
door een hoge mate van vrijheid en zelfstandigheid van de
betrokkenen. In die gevallen moet scherp onderscheiden
worden tussen:
— de functionele relatie of dimensie, d.w.z. de inhoudelijke
zelfstandigheid en verantwoordelijkheid van zich zelf en

van inhoudelijk betrokkenen. Met inachtneming van de
algemene rechtsorde dient in deze sprake te zijn van een
autonomie van handelen en spreken, die door de overheid

niet beoordeeld kan en mag worden;
— de organisatorische/voorwaardenscheppende relatie of
dimensie, d.w.z. de betrokkenheid en verantwoordelijkheid van de overheid om voorwaarden en (financiele)
ruimten te scheppen voor activiteiten of werkzaamheden,
die (ook) in het algemeen belang zijn.
In dit onderscheid is mijns inziens de basis gelegen van

• de structuur van een organisatie. De organisatie kan
louter uit vrijwilligers bestaan, maar daarnaast ook een
professioneel leidinggevend en dienstverlenend kader

kennen. Het is duidelijk dat dit zowel organisatorisch als
financieel consequenties heeft;

• de omvang van een organisatie, waarvoor indicatoren zijn:
— het aantal leden of aangeslotenen van een organisatie;
— het aantal beroepskrachten (geestelijke verzorgers),
dat in dienst van een organisatie is en als zodanig te
barer laste komt;

— de omvang van de exploitatierekening en balans van
een organisatie en in het bijzonder van de eigen bij-

dragen van leden of aangeslotenen.

Deze criteria kunnen nu al een rol spelen voor de overheid,
maar ook voor maatschappelijke instellingen zoals ziekenhuizen en bejaardenoorden, bij de vraag hoe de geestelijke
verzorging als gei’ntegreerde functie in hun organisatie moet
worden opgenomen en als zodanig ook gefinancierd. Aan de
hand van deze criteria kan men uitmaken welke organisaties
als autonome dragers van verantwoordelijkheid voor pastoraat voldoendemaatschappelijk relevant zijn om als z.g. zendende instanties op te treden en hoe de onderlinge verhou-

een nieuwe benadering van de functie van subsidie in relatie
tot grondrechten. Het nieuwe Grondswetsartikel 1.21, 3e lid
formuleert eigenlijk een zelfde voorwaardenscheppende taak

ding tussen hen moet zijn ter zake van de verdeling van taken

van de overheid, al lijkt de formulering zich te beperken tot

en middelen.

enkele aspecten van geestelijke ontplooiing.

Tegen de achtergrond van deze algemene benadering zal
nu worden ingegaan op de subsidiering van kerkgenootschappen.
Subsidiering van kerkgenootschappen

Een verhandeling over het subsidieren van kerken kan niet
los worden gezien van de rijkdom aan godsdienstige opvat-

tingen in Nederland en de rol die deze hebben gespeeld in de
vaderlandse geschiedenis en met name ook op staatkundig
gebied. Deze theologische en historische elementen blijken
nog vaak een eigentijds denken en handelen ter zake van de
plaats van religie en levensbeschouwing in de samenleving

te blokkeren. Zowel de opvatting ,,overheid als dienaresse
Gods” als die van de volstrekte scheiding van kerk, staat of

godsdienst als loutere prive-aangelegenheid zijn niet alleen
in belangrijke mate gebaseerd op historische verhoudingen,
maar duiden ook op een gebrek aan realisme en vooral op

een niet onderkennen, c.q. aanvaarden van de huidige functie
van religie en levensbeschouwing in een geestelijk pluri-

forme samenleving. Ik kom dan tot de volgende drie uitgangspunten.

1. Subsidiering van religie en levensbeschouwing dient
naar mijn mening door de overheid te worden beoordeeld vanuit haar organisatorische/ voorwaardenscheppende relatie en
verantwoordelijkheid.
De overheid erkent in wetgeving en op bepaalde deelterreinen de betekenis van religie en levensovertuiging en de
daaruit voortkomende georganiseerde verbanden als kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag.

Bij een subsidie-aanvraag zal de overheid, naast gebruikelijke
aspecten als wettelijke mogelijkheden en beschikbare middelen, ook moeten overwegen de maatschappelijke relevantie
van de aanvraag en van de aanvrager van subsidie. De overheid zal moeten nagaan of structured en kwantitatieve gegevens aantonen dat de subsidie-aanvraag betrekking heeft
op een behoefte die leeft bij (een deel van) de bevolking, en

als zodanig als een algemeen belang erkend kan worden.
Juist op het terrein van de geestelijke vrijheid moet niet het

oordeel van de overheid, maar dat van de betreffende representatieve organisaties over het belang of nut naar inhoud
doorslaggevend zijn.
Als structurele en kwantitatieve criteria kunnen worden

aangegeven:
918

Uit het voorafgaande moge duidelijk zijn geworden dat

naar mijn mening de argumentatie van de regering om de
voorstellen van de commissie-Van Walsum te verwerpen, gedateerd is en zelfs onaanvaardbaar voor zover zij als overheid een inhoudelijk onderscheid meent te kunnen maken

schappelijke en culturele voorzieningen en het godsdienstig
leven zelf. Hierdoor is een grens overschreden die de geestelijke vrijheid kan beperken, omdat religie en kerk als sociale
factor ontkend lijken te worden. Ook de vrees voor uitholling

termijn vergaande gevolgen he.bben voor de kosten-, maar
ook voor de inkomstenzijde van het ,,kerkelijke bedrijf”.
Nu reeds wordt het gigantische probleem van de instandhouding van kerkgebouwen zichtbaar. Dit raakt de samenleving en overheid rechtstreeks, omdat het veelal ook een al-

van de eigen verantwoordelijkheid van de kerkleden was een

gemeen belang zal vormen, zoals -bij een enkele sluiting of

uiting van misplaatste overheidszorg.
Overigens laat dit onverlet dat van kerkelijke zijde uiteraard wel een principiele scheidslijn wordt aangenomen, maar
echter met uiteenlopende conclusies, al naar gelang de ziens-

sloop van een kerkgebouw al gebleken is. Kerkgebouwen vervullen in stad en land veelal markante rollen, waarvan de
betekenis meestal verder strekt dan het kerkelijk of pastoraal
belang. Al in 1975 werd vanwege de kerken aan de minister

wijze van een kerk op haar relatie tot samenleving en over-

van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening voorgesteld

heid en de eigen verantwoordelijkheid van kerkleden. Dit

een groot-onderhoudsregeling te treffen voor zowel de monumentale als niet-monumentale kerkgebouwen.
Tot nu toe is enkel de Voorlopige regeling onderhouds-

door een principiele scheidslijn te constateren tussen maat-

brengt mij op mijn tweede uitgangspunt.

2. Kerkgenootschappen zullen op grand van hun eigen
autonome verantwoordelijkheid oordelen over de aanvaarbaarheid van subsidiering

Het staat ieder vrij voor subsidie te opteren, maar men mag

subsidie monumenten in het kader van de Monumentenwet
tot stand gekomen door een besluit van de staatssecretaris

van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (30 juni
1981, Stct. 121). Hoewel een subsidie maximaal f. 3.000 bedraagt en voor 1982 f. 2,5 mln. is gereserveerd, kan dit wel-

het anderen niet verninderen op grond van eigen opvattingen.

licht het begin zijn van een — uiteraard algemene — regeling

De uiteenlopende readies van kerkelijke zijde op het voorstel van de commissie-Van Walsum tot een algemene subsidie
zijn typerend. De Nederlands Hervormde Kerk en RKKerkprovincie reageerden positief, maar andere kerken uit-

waardoor niet alleen kostbare restauraties voorkomen kunnen worden, maar ook kerkgebouwen in hun veelzijdige betekenis behouden blijven. Zolang kerkgebouwen door kerkelijke gemeenten of parochies in gebruik blijven, is immers

ten bezwaren, omdat zij gevaren voor de eigenheid van de

geen goedkopere vorm van beheer denkbaar, omdat de ex-

kerk en voor de offerzin zagen. Ook de profetische functie

ploitatie door de kerken verzorgd zou kunnen blijven, indien

zou in het gedrang kunnen komen. Opnieuw klonken geluiden

de lasten van groot onderhoud uit de exploitatie worden gelicht.
Als mogelijke, zo niet noodzakelijke vorm van samenwer-

over nieuwe ,,zilveren koorden”, een herinnering aan de
negentiende-eeuwse karakterisering van de financiele banden

van de rechthebbende kerken met de overheid.
Geconstateerd moet worden dat ook hier de praktijk anders kan zijn dan de leer. De meeste kerken hebben op ver-

schillende wijzen financiele banden met de overheid aanvaard. Men behoeft slechts te denken aan de geestelijke ver-

zorging in krijgsmacht en inrichtingen van justitie, de subsidies in het kader van de Wet premie kerkenbouw en van de
Monumentenwet en de financiering van godsdienstonderwijs
en theologische opleidingen. In genoemde gevallen zijn de
van overheidswege gestelde subsidievoorwaarden aanvaard.
Met name kan men daarbij denken aan voorwaarden ter zake
van vereiste opleidingen, kwaliteitsbewaking en financiele
verantwoording.
Voor zover deze voorwaarden voortkomen uit de eigen
verantwoordelijkheid van de overheid en niet treden in de inhoudelijke dimensie of verantwoordelijkheid van de kerken,
zijn dergelijke subsidievoorwaarden aanvaardbaar. Het is
evident dat een juiste grensbepaling tussen beide verantwoordelijkheden in de praktijk nader overleg verlangt. De gang
van zaken bij de Wet premie kerkenbouw en de Monumentenwet toont aan dat dit goed kan lopen en niet leidt tot een
aantasting van de eigenstandigheid van de kerk, zoals sommige kerkelijke, maar ook politieke kringen menen te moeten
vrezen.
Het laatste uitgangspunt bij de beoordeling van subsidiering kan als volgt worden geformuleerd:
3. Naast de meer principiele vragen is een wezenlijke en
praktische vraag bij subsidiering of de financiele positie van de
subsidievrager een subsidie rechtvaardigt in het licht van
andere behoeften van de samenleving en de daarvoor aanwe-

zige middelen.
De eerder gegeven cijfers zouden ten onrechte de indruk
kunnen wekken dat een gezonde zelffmanciering van de ker-

ken gerealiseerd wordt en dat derhalve subsidiering niet behoeft te worden overwogen. Een reeler beeld ontstaat door
enkel op te merken dat de huidige exploitatiecijfers van de

kerken geen of onvoldoende rekening (kunnen) houden met
reservering voor het groot onderhoud van kerkgebouwen en
— met name in de grote kerken — met sociale en pensioenvoorzieningen die gebaseerd zijn op het genoten inkomen. De
effecten van de vergrijzing van de kerkleden en soms ook
van de kerkelijke bedienaren zullen op middellange en lange
ESB 1-9-1982

king van kerken en overheid in het kader van subsidiering
zou op dit terrein een permanente commissie ingesteld moeten worden om een gecodrdineerd beleid te voeren ter zake

van het behoud van kerkgebouwen en exploitatie, die nu in
toenemende mate een onaanvaardbare last dreigen te worden. Illustratief daarvoor kan een enkel cijfer zijn. In de
RK-bisdommen werd in 1981 ruim f. 60 mln. aan groot onderhoud en restauraties uitgegeven. Als restauratiebijdragen
werd in 1981 van de overheid f. 19,5 mln. ontvangen.
4. Enige conclusies

De totstandkoming van de afkoopregeling in de pensioen-

sfeer betekent de beeindiging van oude financiele verhoudingen. Dit houdt echter geen antwoord in op de vraag wat

in deze tijd de verhouding tussen overheid en kerken omvat.
Vertegenwoordigers van de rijksoverheid, van de kerken en
levensbeschouwelijke genootschappen zouden dit vraagstuk
moeten inventariseren en daarover beleidsvoorstelle i doen.
Wellicht wordt daarmee dan ook uitvoering gegeven aan de
motie-Voogd uit 1971.

Hoewel in principe niet valt in te zien dat een algemene
subsidiering uitgesloten kan worden, is het wijs beleid

en getuigenis van praktische zin om te streven naar subsidieregelingen op deelgebieden, waarvan de aanwezigheid van

een algemeen belang veelal gemakkelijk kan worden aangetoond.
De spandoekloze beleefdheid van de kerken en de begrijpelijke kerkelijke terughoudendheid om aandacht te vragen
voor de financiele problemen lijkt soms weleens al te gretig
met passiviteit van overheidwege beantwoord te worden.
In dit verband is dan ook significant dat in de verzameling
Verkiezingsprogramma’s 1981 (Staatsuitgeverij) het register
— een weerspiegeling van welhaast alle vraagstukken van
onze hedendaagse samenleving — de begrippen kerk, godsdienst, levensbeschouwing en religie niet voorkomen als
trefwoorden. Dit geeft te denken over de gewijzigde verhouding van de overheid en kerken, die te zamen de grootste organisatie in Nederland vormen, en die functioneren op basis
van vrijwillige bijdragen en zonder substantiate subsidies
aan de kerken als zodanig verleend.

F. H. M. van Spaendonck
919