De zorgzame overheid
De tijd dat de taken van de overheid beperkt waren tot de
zorg voor rechtspraak, openbaar bestuur, binnen- en buitenlandse veiligheid en het aansteken van de straatlantaarns bij nacht en ontij (de nachtwakersstaat) ligt ver
achter ons. We zijn eraan gewend geraakt dat de overheid
in bijna alle sectoren van het economisch en maatschappelijk leven een actieve rol vervult. Vooral de uitbouw van de
welvaartsstaat tot verzorgingsstaat heeft tot een enorme
uitbreiding van het aantal staatstaken geleid. Vadertje
Staat waakt niet alleen meer over onze veiligheid, maar
heeft zich ons hele financiele, economische, sociale en
culturele welzijn aangetrokken. Zozeer dat voor de produktie- en allocatieprocessen in de economic het budgetmechanisme net zo belangrijk is geworden als het marktmechanisme.
Over de werking van de markt zijn door Smith, Ricardo,
Marshall en andere grondleggers van de economic omvattende theorieen opgesteld die nog steeds de grondslag van
de economische wetenschap vormen. Walras slaagde er
zelfs in alles samen tebrengenineenalgemeen-evenwichtsmodel waarin het vplmaakte evenwicht op alle markten
heerst. Maar voor die andere helft van de economic, die
niet door de marktwerking maar door het budgetmechanisme wordt beheerst, zijn veel minder afgeronde theorieen voorhanden. Bepalen stemmentrekkende politici
(Downs) of budgetmaximaliserende ambtenaren (Niskanen) de produktie en allocatie in de publieke sector, of
wordt er helemaal niet gekozen maar slechts doorgemodderd via kleine aanpassingen in wat er al is (Lindblom)?
Hoe dan ook, de afweging in de publieke sector tussen wat
wel wordt gedaan en wat niet, en waarom en hoe, verloopt
meestentijds nogal ondoorzichtig.
Een interessant studieveld is het toekennen van subsidies. De bedoeling van een subsidie is de hoeveelheid of de
kwaliteit van een voorziening te bei’nvloeden. Dat roept
meteen al problemen op, want waar de verandering in de
hoeveelheid van iets meestal nog wel valt te meten, is dat
met de kwaliteit vaak bijzonder lastig. Er moeten normen
worden vastgesteld die de kwaliteit garanderen of commissies van deskundigen komen om de kwaliteit te beoordelen. Ook moet precies worden aangegeven wat het doel
van de subsidie is en moet worden nagegaan of de subsidie
bij de goede personen of instellingen terechtkomt. Dat betekent dat de subsidie aan regels wordt gebonden waarvan
de naleving controle vereist. Over die regels mpet met de
betrokkenen worden overlegd en ze vereisen bijstelling en
verfijning. Zo raken de overheid als subsidient en de gesubsidieerde als consument of producent vervlochten in
een relatie die veel verder gaat dan alleen een financiele
verhouding: de overheid bepaalt direct de aard en hoeveelheid van het gesubsidieerde produkt mee. Er wordt in
verschillende sectoren van de economie een ondoorzichtig
netwerk geweven waarvan alleen insiders de knooppunten en verbindingslijnen nog kennen.
Natuurlijk kunnen er goede argumenten zijn voor de
overheid om de produktie en allocatie van goederen en
diensten door middel van subsidiering te bei’nvloeden. In
de economische literatuur worden vier belangrijke motieven genoemd. Zo zou de overheid tot subsidiering van bepaalde goederen of diensten kunnen overgaan als zij
meent dat de gebruikers het belang daarvan onderschatten. Dit is het geval met z.g. ,,merit goods”, ietwat tendentieus wel als ,,bemoeigoederen” vertaald. Een tweede
reden voor subsidiering kan gelegen zijn in de exteme effecten: de voor- en nadelen voor anderen dan de gebruiker
die niet in de prijs tot uitdrukking komen. Een derde motief is het bereiken van ontwikkelingseffecten in geval van
voorzieningen die op den duur groot nut voor de verbruikers kunnen afwerpen, maar waarvan de verwezenlijking
wordt belemmerd door optredende risico’s en onzekerheden. Ten slotte kan de wens voorstaan om de inkomensverdeling te bemvloeden. De praktijk wil echter nog
wel eens anders verlopen dan het boekje voorschrijft. In
dit nummer van ESB zijn vier ,,case studies” opgenomen
van de financiele en inhoudelijke vervlechting tussen de
overheid en enkele belangrijke maatschappelijke sectoren:
de kunst, de kerken, de pers en de sport.
ESB 1-9-1982
In de sector ,,kunst” geldt dat een grppt aantal takken
van kunst geheel of gedeeltelijk afhankelijk is van geld van
de overheid. Sinds de tweede wereldoorlog zijn de subsidies
ten behoeve van de kunst snel toegenomen. Ook hetaantal
kunsten dat voor subsidie in aanmerking komt is gestadig
gegrpeid (met o.a. poppenspel, mime, videokunst en pppmuziek). De motieven voorsubsidieringzijn lang niet altijd
even duidelijk. Vooral nu de noodzaak tot bezuinigen ook
de kunstensector heeft bereikt, roept de subsidiering van
kunst grote problemen op. Alleen aide vraag wat kunst onderscheidt van niet-kunst (of zelfs van kitsch) is schier onoplosbaar, maar het antwpord is wel doorslaggevend voor
de beslissing tot subsidiering. Een extra complicate is dat
belangrijke vormen van kunst voor velen nog altijd een wat
esotherischkarakterdragen. De Kunst (met een grote K) is
iets van een hogere orde dat niet alleen politici voor problemen plaatst als zij zich erover moeten uitspreken, maar
ook economen als zij de laag-bij-de-grondse vraag durven
stellen wat de externe effecten zijn van allerlei kunstmanifestaties.
Dan ligt de (financiele) relatie tussen overheid en kerken duidelijker. Hoewel het geestelijke leven meer nogdan
het culturele leven als iets van een hogere orde geldt, dat
waardevolle elementen bevat, ontvangen de kerken weinig of geen subsidies. Blijkbaar worden de (positieye) externe effecten van religie geringer geacht dan die van
kunst.
In tegenstelling tot aan kerkgenootschappen wordt aan
persorganen wel financiele steun verleend. Dat gebeurt in
de vorm van generieke maatregelen (fiscale maatregelen,
etherreclame-cpmpensatie e.d.) en sinds 1974 ook in de
vorm van specifieke maatregelen via het Bedrijfsfonds
voor de Pers. Als motivering geldt het behoud van pluriformiteit in de informatievoprziening, waarmee — wederom — ,,hogere” (democratische) belangen gediend zijn.
Verwezen wordt ook naar het grondwettelijke recht van
de vrijheid van meningsuiting, maar dat is nog geen voldoende motief voor financiele-steunyerlening door de
overheid, evenmin als de godsdienstvrijheid noodzakelijkerwijs subsidiering van kerkgenootschappen zou inhouden. De vraag is wat onder ,,voldoende pluriformiteit”
moet worden verstaan. Die vraag roept ook in deze sector
delicate afwegingskwesties op waarin niet eenvoudig op
grond van economische argumenten kan worden beslist.
In de sport lijken niet direct ,,hogere” belangen op het
spel te staan, maar tpch worden vele takken van sport in
ruime mate gesubsidieerd. Als motieven worden de beyordering van de volksgezondheid, het tegengaan van criminaliteit, de bevordering van individueel welzijn en zelfs
het beoefenen van praktische democratic in sportve’renigingsverband genoemd. In schril contrast met deze motieven staan de opgelopen blessures en de vernielingen waarmee sommige ,,sportieve” manifestaties gepaard plegen te
gaan. De subsidiering van de sport illustreert op de meest
duidelijke wijze de gebrekkige afweging die aan de explosieve groei van de collectieve voorzieningen in de jaren
zestig en zeventig ten grondslag ligt. Omdat sport leuk is,
is er geld voor beschikbaar gesteld, zp simpel lijkt het te
liggen. Maar nu de barometer op bezuinigen staat blijken
de uitgaven haast niet meer terug te dringen.
Hoewel de economische theorie dus wel argumenten
geeft voor financiele-steunverlening door de overheid
aan bepaalde activiteiten, komen we er met die argumenten alleen niet uit als we de praktijk verkennen. Dan blijkt
dat processen en afwegingen een rol spelen die niet volgens economisch-theoretische lijnen verlopen. Dat wordt
in dit nummer van ESB heel duidelijk gedemonstreerd.
Aan de andere kant moet worden bedacht dat economische keuzecriteria ook niet de ,,ultima ratio” van elk afwegingsproces zijn. Er is meer in het leven dan ,,dismal
science” zoals Pen nog eens heel nadrukkelijk aan de orde
stelt. Maar de vraag blijft overeind hoe het Schone, het
Ware, het Goede en het Leuke tegen het Economische
moeten worden afgewogen. Daarover is het laatste woord
nog niet gezegd.
L. van der Geest
901