C.A. deKam
Zeggen en
doen
De herwaardering van de rol van de
overheid die in brede kring valt waar te nemen, vormt in mijn ogen een van de kleine
verworvenheden uit de eerste helft van de
jaren tachtig. De grenzen van wat de overheid binnen het raamwerk van een gemengde economische orde vermag, worden duidelijker beseft in een bredere strook van
het politieke spectrum. Verder is er meer
oog voor de schaduwkanten van overheidsingrijpen in het verloop van economische processen. De deelnemers aan het debat over de betekenis van de overheid komen overigens vaak weinig verder dan
krassen op een rots. De vermindering van
de omvang van het overheidspersoneel
(2%-operatic) vlot niet erg, in de privatisering van overheidstaken zit nauwelijks
schot, bij het streven naar deregulering
wordt weinig vooruitgang geboekt en de
reorganisatie van de rijksdienst heeft ambtelijk Den Haag vooral ge’inspireerd tot de
produktie van nog meer bedrukt papier.
Tussen zeg- en doegedrag gaapt een brede
kloof.
Het ruim twee weken geleden verschenen eindrapport van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk
gebruik (Ismo) biedt hoogstwaarschijnlijk
een nieuwe gelegenheid om de gapende
scheur tussen zeggen en doen in kaart te
brengen. De Ismo werd in 1979 ingesteld
om de regering te adviseren over de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
van belastingen, sociale zekerheid en subsidies. Het in februari 1985 aan de regering
aangeboden eindrapport constateert dat
misbruik en oneigenlijk gebruik diep geworteld zijn in de maatschappelijke realiteit. Het verlies (voor de centrale overheid)
door misbruik van inkomensoverdrachten
beloopt jaarlijks f, 11 tot 15 mrd. Door het
achterwege blijven van correcties die niet
op misbruik betrekking hebben, derft de
schatkist naar schatting nog eens f. 6 mrd.
per jaar. De Ismo heeft niet geprobeerd om
het oneigenlijk gebruik van de onderzochte
overheidsprogramma’s te kwantificeren.
De opstellers van het Ismo-rapport menen dat onderzoek naar misbruik een onderdeel dient te vormen van het op misbruikbestrijding gerichte beleid. Waarop;
zou zulk onderzoek zich met voorrang
ESB 6-3-1985
moeten richten? De samenvatting van het
Ismo-rapport laat dit grotendeels in het
midden (ik beschik nog niet over een exemplaar van het integrate rapport). Maar deze
vraag is niet zo moeilijk te beantwoorden.
Onderzoek dient zich enerzijds te richten
op motieven en kenmerken van personen
die zich aan misbruik schuldig maken. In
dit opzicht ontplooien in ons land bij voorbeeld het CBS en het WODC van het Ministerie van Justitie al geruime tijd waardevolle initiatieven. Ook het gedrag van
,,de” overheid (politic! en beleidsmakers)
vraagt echter om nader onderzoek. De
Ismo-rapportage bevat namelijk tal van
aanwijzingen dat de overheid medeschuldig is aan de gegroeide onaanvaardbare
situatie.
Wat betreft de oorzaken van misbruik
en oneigenlijk gebruik wijst de Ismo in dit
verband op de hoge tafieven van premies
en belastingen, die de loyaliteit van de burger tegenover de regelgeving op het gebied
van belastingen, sociale premies en subsidies zwaar op de proef stellen. De Ismo
stelt vast dat de toeneming van de overheidsactiviteiten heeft geleid tot een ondoorzichtige complexe bureaucratic met
een moeizame communicatie tussen overheid en burger. Dit vormt een vruchtbare
voedingsbodem voor misbruik en oneigenlijk gebruik.
Zeker wat betreft de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik treft de overheid blaam. Slechts in uitzonderlijke gevallen hebben uitvoerende instanties inzicht in
de omvang van het verschijnsel. Zelden is
het beleid gericht op systematische bestrijding van misbruik dat van regelingen
wordt gemaakt. De kwaliteit van de controle laat vrij algemeen te wensen over. De
uitwisseling van informatie schiet te kort.
Oneigenlijk gebruik wordt niet op een slagvaardige wijze tegengegaan. Bij het ontwerpen van regelingen wordt te weinig rekening gehouden met de uitvoerbaarheid
en controleerbaarheid. Soms is het optreden van de overheid bij de bestrijding van
misbruik niet in overeenstemming met de
regels van behoorlijk bestuur. Geruststellend wordt door de Ismo opgemerkt dat de
huidige situatie minder ongunstig is dan
zo’n opsomming van tekortkomingen doet
vermoeden. Op verschillende terreinen zijn
namelijk de laatste jaren verbeteringen in
gang gezet, zoals bij de opsporing en informatie-uit wisseling.
Een hoofdoorzaak van misbruik en oneigenlijk gebruik neemt daarentegen nog
steeds in betekenis toe. Terecht merkt de
Ismo op dat een goede controle wordt belemmerd door ingewikkelde regelgeving
met moeilijk te controleren criteria. Hier
hebben de politici ponden boter op het
hoofd, zoals na de perikelen rondom de invoering van de derde fase van de Wet tweeverdieners nauwelijks nog toelichting behoeft. De introductie van het begrip
,,voordeurdeler” in de Algemene Bijstandswet, de nu gangbare taxonomie van
de minima (echt en onecht, eenjarig, tweejarig en meerjarig) en vele frequente wijzigingen van de wetgeving die het financiele
tweerichtingsverkeer tussen burgers en publieke sector regelt, zijn evenzovele waarschuwende voorbeelden van zere plekken
waarop de Ismo schroomvallig de vinger
legt: ,,Een rol (bij de vergroting van de
misbruikgevoeligheid van regelingen)
speelt de hardnekkige neiging van de politiek om in de criteria vergaande verfijningen aan te brengen. De wetgever geeft in
het algemeen bij de totstandkoming van regelingen te weinig aandacht aan de controlemogelijkheden”.
Het zou goed zijn als de Kamer bij de
bespreking van het Ismo-rapport niet alleen verbaal sympathie met deze analyse
zou betuigen, maar deze en andere aanbevelingen voor terughoudendheid van de
wetgever in het belang van de misbruikbestrijding daadwerkelijk ter harte zou nemen. Veel illusies hoeven we in dat opzicht
niet te koesteren. Al jaren zegt men rondom het Binnenhof eendrachtig te streven
naar een eenvoudiger belastingheffing, terwijl keer op keer het ideaal van de vereenvoudiging door dezelfde volksvertegenwoordigers met de voeten wordt getreden.
Politici onderscheiden zich ook op dit punt
door een opvallende afwijking van zeg- en
doegedrag. Waarschijnlijk moet het stelsel
van maatschappelijke inkomensoverdrachten nog verder verloederen, voordat
de politici praktische gevolgen verbinden
aan analyses als die in het Ismo-rapport:
eenvoudiger wetten, veel globalere criteria
en een gestroomlijnde wetsuitvoering zijn
mede onmisbare voorwaarden om een halt
toe te roepen aan de bloei van misbruik en
oneigenlijk gebruik van overheidsprogramma’s.
219