inkomensverdeling
Welvaartsverdeling over
de levensloop
H.J.M. ter Rele
De auteur is als onderzoeker verbonden aan de afdeling
Overheidsfinanciën van het Centraal Planbureau.
h.j.m.ter.rele@cpb.nl
Bij het bepalen van inkomenseffecten van beleidsmaatregelen wordt ten onrechte vaak een momentopname gemaakt.
Beter is de totale welvaart over de levensloop te bezien.
D
e verdeling van welvaart in de samenleving is een van
de belangrijkste overwegingen bij de vormgeving van
overheidsbeleid. Daarom is het voor beleidsmakers van groot
belang om te weten hoe het stelsel van collectieve regelingen
uitwerkt over rijke en arme individuen. Op dit moment worden
deze zaken in kaart gebracht door metingen die betrekking
hebben op de situatie binnen een jaar. Dit zijn de bekende inkomensplaatjes van het CPB en de berekeningen van het SCP (zie
hierna). Jaarmetingen hebben echter het nadeel dat ze statisch
zijn en geen recht doen aan de veranderingen in inkomen die
zich gedurende het leven voordoen. Een levensloopbenadering
doet dit wel. Deze incorporeert alle situaties waarin men zich
gedurende het leven bevindt en biedt daardoor een betere maatstaf voor de totale welvaartsverdeling.
Het doel van dit artikel is om te laten zien dat jaarmetingen van de inkomens- of welvaartsverdeling een misleidend
beeld geven van de verdeling over het gehele leven en daardoor
beleidsmakers een wankele basis bieden om te bepalen of de
herverdelende uitwerking van het stelsel collectieve regelingen
moet worden vergroot of verkleind. Een levensloopbenadering
biedt hiervoor een betere basis. Dit geldt ook voor de bepaling
van de verdelingseffecten van beleidsmaatregelen. Wel hebben
de jaarmetingen een belangrijke functie bij het bewaken van
posities van lagere inkomensgroepen.
(Her)verdeling over de levensloop
In de huidige praktijk worden de welvaartsverdeling en de
invloed van de overheid daarop op twee manieren in kaart
gebracht. Beide betreffen jaarmetingen. De koopkrachtplaatjes
van het CPB presenteren de vrij beschikbare jaarinkomens. Ze
doen dit in de vorm van procentuele veranderingen en niet in
niveaus (zie bijvoorbeeld CPB, 2005) en houden geen rekening
met de baten in natura die men heeft van de overheid, zoals
in de vorm van het profijt van onderwijs en zorg. De plaatjes
beogen dan ook niet om de algehele welvaartsverdeling in kaart
te brengen, maar de ontwikkelingen in netto-inkomenspositie
van de verschillende groepen burgers, om daarmee te toetsen of
deze in overeenstemming zijn met de beleidspreferenties. Ook
de berekeningen van het SCP zijn op jaarbasis (SCP, 2003). In
deze berekeningen worden zowel de jaarverdeling van primaire
inkomens (de verdiende bruto-inkomens) als van tertiaire inkomens (de bruto-inkomens na aftrek van belastingen en premies
en optelling van baten van overheidsuitgaven) gepresenteerd.
Het nadeel van jaarmetingen is echter dat ze een momentopname zijn en dus geen goed beeld geven van de verdeling
over de hele levensloop. Dit heeft twee redenen. Ten eerste zijn
er gedurende de levensloop veranderingen in het verdiende
inkomen. Deze veranderingen bestaan uit ‘trendmatige’ carrièrestappen en tijdelijke fluctuaties, bijvoorbeeld als gevolg van
perioden van werkloosheid. Levensloopmetingen betreffen een
optelling van alle fasen van het leven, zowel die met een hoog
als met een laag inkomen, en laten daarom aanzienlijk kleinere
verschillen zien dan de jaarmetingen die niet gepaard gaan met
een dergelijke middeling. Ten tweede wisselen de belasting- en
premieverplichtingen alsmede de baten van overheidsuitgaven
gedurende de levensloop. In overheidsarrangementen zitten
overdrachten ingebakken tussen personen met inkomen in de
‘middenleeftijden’ naar jongeren en ouderen met (veel) minder
inkomen (via socialezekerheidsuitkeringen, onderwijs en zorg).
Gedurende de levensloop doorloopt men zowel fasen met een
positief als met een negatief nettoprofijt van de overheid. Voor
een deel bestaan de jaarlijkse overdrachten dus in zekere zin uit
een overdracht ‘naar zichzelf ’. Over de levensloop gemeten is de
herverdeling dus kleiner dan op jaarbasis.
Al met al is de verdeling van tertiaire inkomens, of ‘welvaart’,
over het hele leven aanzienlijk minder scheef dan in een jaar.
Dit geldt ook voor omvang van de herverdeling door de overheid. Beleidsmakers die zich oriënteren op jaarmetingen zouden
hun standpunt op een verkeerde voorstelling van zaken kunnen
baseren.
Empirie
Een indruk hiervan wordt gegeven in de tabellen 1 en 2, die
de verdeling van verdiende inkomens en van welvaart laten zien
bij respectievelijk een levensloopmeting (zie voor de uiteenzetting hiervan het kader) en een jaarmeting. Beide tabellen laten de
afwijking ten opzichte van het gemiddelde zien. De gegevens zijn
respectievelijk ontleend aan Ter Rele (2005) en SCP (2003). Los van
het verschil in benadering (levensloop versus jaar) zijn de metingen
in deze twee studies op uiteenlopende wijzen uitgevoerd en daarom
dient de vergelijking van de uitkomsten slechts als een illustratie.
De vergelijking laat zien dat de ongelijkheid van levensloopinkomens aanzienlijk kleiner is dan de ongelijkheid van
jaarinkomens (vergelijk de eerste kolommen van tabel 1 en 2).
De Gini-coëfficiënt – een maatstaf voor ongelijkheid1 – die
1 De Gini-coëfficiënt is een maatstaf voor ongelijkheid waarvan de waarde tussen 0 en 1 ligt. Bij een waarde van 0 is sprake van volledige gelijkheid in de
hele populatie. Aan het andere uiteinde van het spectrum, bij een waarde
van 1, wordt alles toegerekend aan één lid van de populatie.
ESB 9-9-2005
395
i n k o m e n s v e rd e l i n g
0,56 is op jaarbasis, bedraagt bij een levensloopmeting slechts
0,19. Zo bevatten de laagste drie inkomens van de jaarberekeningen nulinkomens dan wel zeer lage inkomens. Over de gehele
levensloop is dit niet het geval. De oorzaak hiervan is dat de
‘laagste’ groepen bij de jaarmeting studenten, gepensioneerden
en uitkeringstrekkers bevatten. Dit zijn typisch tijdelijke situaties
die bij een levensloopmeting worden gecombineerd met de in
andere jaren verdiende inkomens. Ook bij de hoogste decielen
geeft de jaarmeting extremere afwijkingen van het gemiddelde.
Bij de jaarmeting bevatten deze een selectie van personen in de
top van hun carrière. In de levensloopmeting worden echter ook
de jaren met een lager inkomen meegenomen.
De ongelijkheid van welvaart is bij beide metingen minder
groot dan de ongelijkheid van inkomens (zie de tweede kolommen van tabellen 1 en 2). Dit is het gevolg van de herverdeling
door de overheid. Zoals aangegeven onder punt b hierboven, is
het effect van de herverdeling, in de tabellen uitgedrukt als de
mutatie in de positie ten opzichte van het gemiddelde (zie de
laatste kolom), over de levensloop in het algemeen kleiner dan
op jaarbasis. De Gini-coëfficient wordt op jaarbasis verlaagd
met 0,19 tegenover 0,08 over de levensloop. Ondanks de kleinere herverdeling in de levensloopberekeningen is de welvaartsongelijkheid over de levensloop kleiner (een Gini-coëfficiënt
van 0,11 versus één van 0,37). De verschillen bij het (primair)
inkomen hebben blijkbaar de grootste invloed.
Berekeningen van Nelissen voor Nederland laten hetzelfde
beeld zien (Nelissen, 1998). Deze studie gebruikt voor beide
benaderingen dezelfde meetmethode, maar beperkt zich tot de
herverdeling die plaatsvindt via de socialezekerheidsregelingen.
Tabel 1. Levensloopverdeling van inkomens en welvaart
(gemiddelde = 100)
inkomen
welvaarta
mutatie
basisonderwijs
48
74
26
mavo/vbo
63
79
16
havo/vwo
91
91
94
97
3
hbo
127
114
−13
wo
172
143
−29
gemiddeld
100
100
opleidingsniveau
Gini-coëfficiënt
(zie voetnoot 1)
0,19
0,11
−0,08
a Welvaart = inkomen – belasting + baten
Tabel 2. Jaarverdeling van inkomens en welvaart (gemiddelde = 100)
inkomen
welvaarta
1e
0
5
5
2e
0
37
37
3e
5
54
49
4e
25
67
42
5e
62
80
18
6e
91
95
4
7e
117
111
−6
8e
152
131
−21
9e
200
161
−39
10e
348
260
−88
gemiddeld
100
100
inkomensdecielen
Gini-coëfficiënt
(zie voetnoot 1)
0,56
a Welvaart = inkomen – belasting + baten
396
De levensloopberekeningen in Ter Rele (2005) zijn uitgevoerd door eerst voor gemiddelde personen van zes opleidingsniveaus, variërend van basisonderwijs tot wetenschappelijk
onderwijs, de contante waarde te berekenen van de over
de levensloop verdiende (primaire) inkomens. Dit levert de
verdeling van primaire inkomens (over de levensloop) op.
De loopbanen per groep zijn representatief, zowel wat betreft
loonhoogte als participatieniveau, en gebaseerd op cross-sectiegegevens. Ook wordt rekening gehouden met een jaarlijkse
algemene loonstijging.
Daarna worden voor elke groep de over de levensloop
betaalde belastingen (zowel de directe als de indirecte) en sociale premies (zowel die van werknemers als werkgevers) berekend, eveneens in termen van contante waarde. Hierbij wordt
rekening gehouden met de besparingen via pensioenfondsen en
het fiscale voordeel van de omkeerregel. De afgedragen belastingen en premies weerspiegelen de huidige tarieven. De schijflengtes worden geïndexeerd aan de algemene loonsstijging.
Vervolgens worden de baten van overheidsuitgaven toegerekend. De hoogte van de baten van de zes groepen is ontleend
aan verschillende bronnen. Ook hiervan wordt de contante
waarde berekend. De posten die zijn meegenomen betreffen
alle socialezekerheidsuitgaven, zorg en verzorging, onderwijs,
de subsidie van sociale en culturele voorzieningen, de individuele huursubsidie en de subsidiering van de eigen woning (via
de hypotheekrenteaftrek).
Het tertiaire inkomen, of de ‘welvaart’, over de levensloop
wordt berekend door van de verdiende levensloopinkomens de
afgedragen belastingen en premies af te trekken en de baten
van uitgaven op te tellen. De genoemde studie geeft een nauwkeuriger uitleg.
0
mbo
Hoe zijn de levensloopmetingen
uitgevoerd?
ESB 9-9-2005
0,37
mutatie
−0,19
Lagere inkomens
De levensloopbenadering maakt de jaarbenadering niet overbodig. De jaarmetingen blijven van belang voor de bewaking
van de koopkracht op jaarbasis. Om de zekerheid te hebben dat
individuen niet in bepaalde perioden een te lage koopkracht
zouden hebben, dient het instrumentarium van de overheid
(uitkeringshoogtes, belastingtarieven) ook op zijn jaareffecten
te worden getoetst. De levensloopmetingen drukken immers de
verdiende inkomens en welvaart uit in een cijfer dat het totaal
over het gehele leven weerspiegelt (zie kader) zodat afstemming
van het instrumentatrium op deze cijfers de mogelijkheid van
een te lage koopkracht in bepaalde jaren niet uitsluit.
Omdat de jaarmetingen vooral relevant zijn om te lage jaarinkomens te voorkomen, zijn ze vooral nuttig voor de afstemming van instrumenten als de tarieven van de eerste en tweede
schijf, socialezekerheidsuitkeringen en zorgvoorzieningen.
Daarnaast zijn de jaarmetingen ook van belang om te grote
plotselinge dalingen van koopkracht te registreren. Deze leiden
tot aanpassingsproblemen, omdat huishoudens wennen aan een
bepaald consumptiepatroon en een deel van de uitgaven (bijvoorbeeld de woonlasten) op korte termijn min of meer vastligt.
In essentie spruit de noodzaak om met jaarmetingen de
koopkracht te bewaken voort uit het bestaan van liquiditeitsrestricties (banken verlenen, vooral aan de ‘onderkant’, niet altijd
inkomensverdeling
overbruggingskredieten), kortzichtigheid van individuen (men
kan in bepaalde perioden te veel consumeren) of gebrek aan
informatie over toekomstige ontwikkelingen (zoals situaties van
werkloosheid of arbeidsongeschiktheid). Zonder deze beperkingen zouden individuen namelijk zelf hun bestedingen over de
levensloop kunnen optimaliseren en zouden de jaarmetingen
niet meer nodig zijn. De beleidsmaker zou dan alleen nog de
welvaartsverdeling gemeten over de hele levensloop aan zijn
doelstelling hoeven te toetsen.
Hogere inkomens
Als het gaat om de bepaling van instrumenten die niet van
invloed zijn op individuen met een laag inkomen, zoals de
financiering van hoger onderwijs en de derde en vierde schijf
van de inkomstenbelasting, lijken de meer omvattende levensloopmetingen informatiever. Het voorkomen van situaties
met een te lage koopkracht is dan immers niet in het geding.
Koopkrachtplaatjes in ‘bovenminimale’ inkomenssituaties
zouden, naast het levensloopbeeld, alleen van belang zijn als de
overheid het tijdpad van consumptie bij deze groepen zou willen beïnvloeden. Het is moeilijk in te zien hoe deze vorm van
overheidsinmenging zou zijn te rechtvaardigen. Bovendien hebben juist deze groepen de mogelijkheid hun consumptiepatroon
over de levensloop voor een groot deel zelf te bepalen en zou
deze inmenging dus weinig effectief zijn. Ze zijn immers minder
onderhevig aan liquiditeitsrestricties. Ook is de noodzaak tot
inmenging kleiner bij deze groepen, omdat minder sprake is van
kortzichtigheid.
De rol van de bepaling van de (her)verdeling over het leven
en die op jaarbasis zijn dan ook complementair. Indien de
beleidsmakers de welvaartsverdeling over de levensloop willen verkleinen of vergroten met handhaving van de (jaarlijkse)
randvoorwaarden, lijken vooral de derde en vierde IB-schijf
of de financiering van het hoger onderwijs (hiervan profiteren immers vooral de individuen met hoge levensinkomens)
geschikte instrumenten te zijn. Andere instrumenten zijn de
fiscale behandeling van de eigen woning en van besparingen via
pensioenfondsen.
Methodologische aspecten
Een nadeel van de levensloopmetingen is dat de uitkomsten
ervan onzeker zijn. Het opstellen van levenspaden gaat gepaard
met veronderstellingen over ontwikkelingen in de toekomst,
bijvoorbeeld ten aanzien van arbeidsparticipatie en het gebruik
van overheidsvoorzieningen. Bovendien is de totale situatie van
de huidige ouderen alleen precies te bepalen als ook hun inkomenspositie in het verleden wordt meegenomen. Deze onzekerheid neemt niet weg dat de levensloopmetingen een duidelijke
meerwaarde hebben als indicator van de totale welvaartsverdeling. Jaarmetingen zijn immers statisch en daarom misleidend.
Een bezwaar tegen de manier waarop de metingen zijn uitgevoerd (zie kader) zou kunnen zijn dat de welvaartsposities
worden uitgedrukt in één getal. De metingen maken immers
geen onderscheid tussen de verschillende componenten waaruit
de welvaartsposities zijn opgebouwd. Er zou bijvoorbeeld kunnen worden ingebracht dat vrij besteedbaar inkomen zwaarder
zou moeten wegen dan de baten van zorg, omdat deze mogelijk
alleen een slechtere gezondheidstoestand weerspiegelen en niet
een hoger welzijn. Ook zou onderwijs kunnen worden gezien als
een ‘input’ waarmee een hoger inkomen kan worden verworven
en niet, zoals hier impliciet is gebeurd, als een consumptiegoed.
Ook zou aan vrije tijd waarde kunnen worden toegekend. Deze
zaken staan nog open voor discussie.
Beleidsmaatregelen
Naast bovenstaande rol van levensloopmetingen in de bepaling van de totale herverdeling door de overheid zouden ook de
herverdelende effecten van beleidsmaatregelen over de levensloop moeten worden bepaald om een goed beeld van de herverdelende effecten te hebben. Hiervoor zijn drie redenen. Ten
eerste verandert de situatie van personen gedurende de levensloop (zie boven). Door deze wisselingen is het effect van maatregelen op individuen doorgaans niet constant. Jaarmetingen
hebben het euvel dat ze geen inzicht geven in de mate waarin
de verschillende groepen gedurende hun leven ermee worden
geconfronteerd.
Ten tweede kunnen maatregelen gedurende de levensloop een veranderend effect hebben. Hierbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan maatregelen bij het eigen woningregime
waar immers het fiscale voordeel in de tijd doorgaans afneemt
omdat de hypotheekrenteaftrek in veel gevallen nominaal
constant is en daarom een steeds kleiner deel van het inkomen
vormt. Een ander voorbeeld is de zorg waarvan de bate sterk
oploopt met de leeftijd. Ten derde kunnen maatregelen een
spill over hebben naar andere jaren. Voorbeelden hiervan zijn
wijzigingen in de sfeer van het (pre)pensioen en de eventuele
fiscalisering van de AOW waardoor rijke 65-plussers worden
getroffen. In deze gevallen zullen veel mensen het ontstane
financiële gat compenseren door in andere jaren meer te sparen
en dus minder te kunnen consumeren. Een ander voorbeeld is
de eventuele invoering van de spaar-WW waardoor AOW-rechten worden beïnvloed.
Bij het tweede en derde punt zit de dynamiek die de levensloopbenadering noodzakelijk maakt, ingebakken in de maatregelen zelf. Bij het eerste punt ligt de dynamiek in de wisselingen
in de situaties van personen gedurende het leven.
Conclusie
Om een goed totaalbeeld te krijgen van de welvaartsverdeling, is het nodig om deze over de levensloop te meten. Dit geldt
ook voor de invloed hierop van de overheid via de belastingheffing en inrichting van voorzieningen. Immers, de inkomenspositie van personen alsmede het profijt van de overheid wisselen
sterk gedurende de levensloop. Daardoor overschatten jaarmetingen de ongelijkheid in de welvaartsverdeling en in de herverdeling door de overheid. Jaarmetingen van het netto-inkomen
blijven echter nodig, vooral om de overheidsinstrumenten af te
stemmen op de eis dat de koopkracht niet in bepaalde perioden
te laag uitvalt. â–
Harry ter Rele
Literatuur
CPB (2005) Centraal Economisch Plan 2005. Den Haag: Sdu Uitgevers.
Nelissen, J.H.M. (1998) Annual versus lifetime redistribution by social security.
Journal of Public Economics, 68, 223-249.
Rele, H.J.M. ter (2005) Measuring lifetime redistribution in Dutch collective
arrangements. CPB Document 79, Den Haag: CPB.
SCP (2003) Profijt van de overheid. De personele verdeling van gebonden
overheidsuitgaven, en -inkomsten in 1999, Den Haag: SCP.
ESB 9-9-2005
397