Europa hladwij:cr
Vervangend beleid
in de EG
bijgedragen tot de met de verschillende
vormen van Communautair beleid nagestreefde convergence”.
Deze resolutie was geen gelukkig vervolg
beschoren. Opnieuw nam de Raad geen
standpunt in. Men kan zich afvragen of het
ontbreken van voldoende communautaire
zeggenschap over het financieel-economisch beleid in de lidstaten al ver genoeg is
gevorderd om een dergelijke financiele verevening te rechtvaardigen, maar ook hier
nam de Raad niet de moeite zijn reactie te
geven over de wenselijkheid van een verevening.
DRS. H. NOTENBOOM*
Vervangend beleid
Inleiding
Terwijl er in alle EG-lidstaten op nationaal niveau consensus lijkt te bestaan over
de wenselijkheid de collectieve uitgaven en
de collectieve-lastendruk te beperken,
wordt — naar de mening van een aantal regeringen — in het budget van de EG weinig
terughoudendheid betracht. Zonder betere
besluitvormingsprocedures bij de totstandkoming van de begroting zal die ontwikkeling vastlopen. Toch mogen, ook op begrotingsgebied, initiatieven niet worden geblokkeerd.
Er is daarom vindingrijkheid en politieke wil nodig om de financiele ruimte voor
Europese politick te vinden zonder de gemiddelde lastendruk voor de burgers op te
voeren. Het begrip ,,vervangend beleid” is
daarmee aan de orde: het ,,europeaniseren” van (delen van) nu nog nationaal opgezette en gefinancierde beleidsonderdelen.
Conflicten tussen Raad van Ministers en
Europees Parlement — te zamen de begrotingsautoriteit — zullen hierbij niet zijn te
vermijden. De Raad zal meer de nationale
belangen verdedigen, terwijl het Parlement
de ontwikkeling van de EG wil bevorderen.
Een afweging zal daarom nodig zijn. .
Wat wel en wat niet?
De eerste vraag die aan de orde komt bij
een beschouwing van de Europese begroting is, welk soort uitgaven op Gemeenschappelijk niveau behoren te worden gefinancierd. Het Europees Parlement heeft in
zijn resolutie Over de toekomst van de Europese begroting hierover zijn visie neergelegd 1). Hoewel deze resolutie het bestuderen waard is, heeft het Parlement nog geen
reactie van de Raad van Ministers daarop
vernomen.
De bevoegdheden voor de Gemeenschap
inzake de uitgaven moeten, volgens de resolutie, met de volgende taken verband
houden2):
— ten aanzien van buitenlandse betrekkingen: Internationale ontwikkelingshulp;
— ten aanzien van sociale zekerheid:
werkloosheid, invaliditeit en lichamelijke handicaps, omscholing, het scheppen van arbeidsplaatsen;
— ten aanzien van het onderwijs: be348
—
—
—
—
roepsopleiding van jongeren, met name
kinderen van seizoenarbeiders;
ten aanzien van de woningbouw: huisvesting voor seizoenarbeiders;
ten aanzien van de economische dienstverlening:
• landbouw: ondersteuning van de
markt en structurele maatregelen;
• visserij: structurele maatregelen;
• industrie: reorganisatie in de sectoren kolen, ijzer en staal, scheepsbouw, textiel. Tevens onderzoek en
ontwikkeling op het gebied van telecommunicatieverbindingen, ruimtevaart en dataverwerking. Verder
standaardisatie van technische maatstaven en normen;
• energie: het aanleggen van voorraden, onderzoek en ontwikkeling;
• verkeer: grensoverschrijdende infrastructuur;
• regionaal: investerings- en werkgelegenheidsstimulering;
• milieubeheer: onderzoekprojecten;
• stimulering van algemeen onderzoek: ontwikkelingen op economisch en militair terrein;
financiele verevening;
overige uitgaven, zoals hulp bij rampen.
Hoewel de genoemde gebieden erg globaal zijn omschreven, loont het toch de
moeite in Gemeenschappelijk overleg onderwerpen te preciseren en te selecteren.
Het zou daarom van belang zijn wanneer,
bij voorbeeld op Nederlands initiatief, een
discussie tussen Europees Parlement en
Raad kan worden aangezwengeld.
De EG is er niet om nieuwe uitgavensoorten te scheppen, maar om taken uit te
voeren die in Gemeenschappelijk verband
krachtiger, efficienter of goedkoper zijn te
verriehten. Gemeenschapsuitgaven dienen
derhalve nationale uitgaven te vervangen.
Op deze regel van het vervangend beleid
bestaat echter een uitzondering. Uitgaven
voor de Europese regionale politick zijn
doorgaans additioneel in plaats van vervangend. In elk budget moet echter plaats
zijn voor het solidariteitselement: sterk
komt op voor zwak, mede om de samenhang van het geheel in stand te houden. De
hulp via het Regionaal Fonds moet dan
wel communautair beleid zijn dat door alle
lidstaten wordt gedragen.
Door de Nederlandse regering is aan de
gedachte van vervangend beleid in het verleden aandacht besteed. In 1979 merkte bij
voorbeeld minister Andriessen naar aanleiding van een Kamervraag op dat te veel
communautair beleid in feite additioneel is
aan het nationale beleid 3). De Nederlandse regering, zo stelde Andriessen, zal ernaar streven in toenemende mate het communautair beleid vervangend van karakter
te doen zijn.
De Europese Commissie wees er in die
tijd echter op dat de overdracht van een
uitgave van nationaal naar communautair
niveau niet gemakkelijk is aan te tonen, alleen al omdat het zeer moeilijk is na te
gaan in hoeverre een nationaal beleid zich
zou hebben ontwikkeld bij het ontbreken
van ontwikkelingen in de EG 4). Wel zegt
de Commissie van mening te zijn dat een
diepgaander onderzoek naar het vervangende en additionele karakter van de communautaire uitgaven wenselijk is dan
thans in het kader van de algemene begro-
Financiele verevening
Een belangrijke hinderpaal die een communautair beleid in de weg staat, is het
verschil in financiele draagkracht tussen de
leden. Het Europees Parlement heeft daar
bij verschillende gelegenheden op gewezen
en voorstellen gedaan om tot een verevening van bijdragen te komen. Zo werd in
1979 een resolutie ingediend waarin werd
voorgesteld een stelsel van financiele verevening te ontwerpen, gebaseerd op het
bruto binnenlands produkt per hoofd van
de bevolking. Het Parlement stelde in deze
resolutie van oordeel te zijn dat op deze
wijze ,,op doeltreffende wijze kan worden
* De auteur is lid van het Europees Parlement.
1) De resolutie behorende bij het rapport-Pfen-
nig. Zie het Publicatieblad der Europese Gemeenschappen, C 172, 13 juli 1981, biz. 54.
2) De resolutie baseerde zich vooral op de bevin-
dingen van het MacDougall-rapport, welke in
opdracht van de Commissie van de Europese Gemeenschappen een studie verrichtte over de ge-
wenste ontwikkeling van de EG-begroting.
3) Zie het aanhangsel van de Handelingen der
Tweede Kamer, zitting 1978-1979, 1062, biz.
2123/2124.
4) Publicatieblad der Europese Gemeenschappen. C 164, 2 juli 1979, biz. 8.
een op nationaal en de ander op Europees
niveau wordt uitgegeven, vereenvoudigt
dit de besluitvorming.
tingsproblemen jaarlijks
plaatsvindt.
Zover is het helaas echter niet gekomen.
Het is mijns inziens dringend gewenst dat
Nederland in deze richting snel initiatieven
ontplooit, Hier volgen drie voorbeelden
van gebieden die verschillende ,,europeaniseringsmogelijkheid” hebben: het land-
lingsinspanning gerekend. De norm die het
bedrag aan ontwikkelingshulp aangeeft,
blijft door verschuiving naar de EG-begroting dus ongewijzigd. Als het vervangende
beleid slaagt, betekent dit dus alleen een
naar de EG-begroting. Het vaststellen van
vindt plaats via de coordinatiecommissie
voor de EG binnen de regering onder leiding van het Ministerie van Buitenlandse
bouwgarantiebeleid, de ontwikkelingshulp
een percentage voor ontwikkelingshulp
blijft natuurlijk een nationaal te nemen be-
Zaken, met een sterke invloed van het Ministerie van Financien. Naar mijn ervaring
en de sociale politiek.
verschuiving van posten van de nationale
Maar zover is het nog niet. Coordinate
sluit. Met bovenstaande is nog niet gezegd
Landbouwgarantiebeleid
Het landbouwgarantiebeleid heeft het
nationale beleid volledig vervangen. Het
neemt meer dan 65% van de begroting van
de EG in beslag.
Ondanks het aanzienlijke beslag van het
landbouwbeleid op de communautaire begroting onttrekt het zich grotendeels aan financiele controle. Begrotingsnormen voor
de zogenaamde ,,verplichte uitgaven” bestaan niet. De begroting volstaat met de registratie van de financiele uitkomst van de
wordt verhoging van het EG-budget daar-
dat alleen een volledig gecommunautiseer-
door behandeld als ware het de verhoging
de aanpak de enige mogelijkheid zou zijn
tot Europese initiatieven op het gebied van
Ontwikkelingssamenwerking. Ook harmonisatie en coordinate van de nog op nationaal niveau verstrekte ontwikkelingshulp
kan van de grootste betekenis zijn. Het Ne-
van een nationale begrotingspost buiten
derlandse besluit om de door de EG aan
Nederland toe te rekenen bestede bedrag
aan Ontwikkelingssamenwerking, bij de be-
rekening van het plafond van ontwikkelingsgelden te betrekken, leidt al tot een
automatisch mechanisme tot europeanisering van beleid.
besluiten van de landbouwministers en de
ontwikkeling der wereldmarktprijzen.
Wel heeft het Europese Parlement haar
invloed aangewend om op dit terrein van
het budget tot een wat strakkere normering
Sociale politiek
In de begroting 1983 van de EG kende
te komen. Het invoeren van een soort te-
het EP de hoogste prioriteit toe aan de be-
rugkoppeling bij overschrijding van produktiedrempels naar prijsvaststelling kan
als een eerste aanzet worden beschouwd.
Nadere gedachten hierover worden momenteel in de begrotingscommissie bestudeerd.
strijding van de jeugdwerkloosheid. Met
instemming van de Raad is besloten de
middelen aan het Europees Sociaal Fonds
(ESF) aanzienlijk uit te breiden. Wel moet
worden erkend dat het gros van de instrumenten ter bestrijding van de werkloosheid
zich in handen van de nationale regeringen
Ontwikkelingssamenwerking
Juist Nederland — met zijn relatief
grootste bijdrage aan Ontwikkelingssamenwerking — kan op dit terrein een voortrekkersfunctie vervullen voor verdergaande
europeanisering van beleid. Het jaarlijkse
niveau van onze ontwikkelingsbijdragen
bedroeg in 1980 en 1981 respectievelijk
1,03 en 1,08% van het nationale inkomen.
Dit niveau ligt ver boven de OECD-norm
bevindt. Conjunctuurimpulsen kan de EG
niet geven, omdat het Verdrag verplicht tot
evenwicht tussen lopende uitgaven en lopende inkomsten. De middelen die de Ge-
meenschap wel heeft, liggen voor een groot
deel buiten het budget. Gedacht moet wor-
het afgesproken kader, waartegen de Minister van Financien in beginsel altijd bezwaar heeft. Het gaat echter niet om een
soort uitgavenverhoging voor Buitenlandse
Zaken, maar om de vraag of Nederland een
groter deel van het beleid ter bestrijding
van de jeugdwerkloosheid op communautair niveau wil voeren, en de aandacht dus
minder op nationaal niveau wil richten.
Bij deze keus speelt de minister van Sociale
Zaken een centrale rol. Zijn stern is dan zeker zo belangrijk als die van zijn collega
van Financien.
De praktijk is anders. De middelen van
het ESF, die uit ,,Brussel” komen, worden
door het Ministerie van Financien geincasseerd en komen niet als inkomsten op de
begroting van Sociale Zaken terecht. Dit
remt de bereidheid tot europeaniseren bij
Sociale Zaken. Ik heb dan ook de indruk
dat het ESF grotendeels in het verlengde
wordt gezien van het Europees Regionaal
Fonds, dit in verband met het herverdelende karakter ervan, en niet als vervangend
beleid dat bevoegdheden naar het communautaire niveau overhevelt. Analoge redeneringen kunnen worden opgezet over
energiebeleid, onderzoeksuitgaven en industriepolitiek. Die uitgaven zijn echter
momenteel in het EG-budget minder omvangrijk.
den aan coordinate van het beleid der lidstaten, acties binnen het Europees Monetair Stelsel, vaststelling van de voorwaar-
Slotsom
den waaronder arbeidstijdverkorting mogelijk is e.d.
Tenzij duidelijke afspraken worden ge-
van 0,7% van het bruto nationale produkt.
De ontwikkelingshulp bevat niet alleen de
zijn, dan zal verhoging van het bedrag voor
het ESF, nationaal zijn weerslag moeten
maakt, zullen conflicten tussen het Europees Parlement en de Raad van Ministers
over de begrotingsgelden van de EG blijven
rechtstreeks door Nederland uitgegeven
vinden in de begroting. Zeker in een tijd
van uiterst stringent begrotingsbeleid is het
bestaan. Het wordt tijd duidelijke afspraken te maken op welke terreinen Europees
van het grootste belang dat er een goede besluitvormingsprocedure bestaat of wordt
beleid nationaal beleid moet gaan vervangen.
ontwikkeld. Wanneer de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid twee pos-
H. Notenboom
middelen, maar ook de ontwikkelingshulp
die loopt via de VN, IDA, Wereldbank en
andere multilateral financieringsinstituten. Tevens worden aan Nederland toegerekende middelen van de EG t.b.v. ontwikkelingslanden tot de nationale ontwikke-
Wil van een vervangend beleid sprake
ten op zijn begroting kan afwegen waarvan