Een nationaal systeem van
functiewaardering als nieuw
instrument voor het inkomensbeleid
DR. P. J. VAN WIJNGAARDEN*
De economische crisis heeft de ruimte voor het voeren van een inkomensbeleid in hoge mate
beperkt. Ten behoeve van de bestrijding van de werkloosheid en het herstel van de economische
groei zijn de mogelijkheden voor bedrijfstaksgewijze loondifferentiatie, hetfinancieel
compenseren van onaangename werkomstandigheden, het aanpassen van beloningen aan
gewijzigde schaarsteverhoudingen e.d. tot een minimum teruggebracht; deze zaken zijn
grotendeels blijven liggen om het algemene matigingsbeleid niet nog moeilijker te maken dan
het al is. Dit wordt versterkt doordat aan het inkomensbeleid de instrumenten ontbreken om
rekening te kunnen houden met structurele maatschappelijke veranderingen. In dat licht wordt
in dit artikel een nieuw instrument gepresenteerd dat relevant zou kunnen zijn voor het
realiseren van een aanvaardbare inkomensverdeling: een nationaal functiewaarderingssysteem.
Volgens de auteur zou een nationaal functiewaarderingssysteem het beleid ten aanzien van de
primaire-inkomensverdeling effectiever en inzichtelijker kunnen maken. In zo’n systeem
worden de arbeidstaken van loontrekkenden, zelfstandigen en vrije-beroepsbeoefenaren aan
de hand van uniforme criteria vergelijkbaar gemaakt zodat ingrepen in de
beloningsverhoudingen gemakkelijk en snel op hun doelmatigheid en rechtvaardigheid kunnen
worden getoetst.
Inleiding
De economische groei stagneert, de werkloosheid stijgt, het inkomensverdelingsbeleid loopt vast. De bestaande instrumenten
werken niet meer, we zoeken naarstig naar nieuwe. Er wordt gepleit voor denivellering, voor decentralisatie van het loon— en
inkomensbeleid, voor vrije loononderhandelingen en voor herstel van het marktmechanisme. Deze oplossingen voor de problemen, die aanvankelijk vooral te horen waren in werkgeversen liberale kringen, winnen steun. In een rapport van de breed
samengestelde commissie-Wagner staan ze centraal 1). Een
nieuwe maatschappelijke consensus over de aanpak van de grote
sociaal-economische problemen lijkt te groeien.
Deze maatschappelijke consensus is naar mijn mening eerder
een reactie op een periode van vergaande nivellering, sterke centralisatie, toenemende overheidsbemoeienis met het economische leven en tegelijkertijd grote sociaal-economische problemen
die niet oplosbaar bleken, dan een teken dat de voorgestelde
maatregelen wel tot oplossing van de problemen zullen kunnen
leiden. Men kan gerede twijfels hebben over de voorgestelde aan-
pak van de economische stagnatie en de werkloosheid. Zeer omstreden is b.v. de invloed van loonverschillen op de allocatie van
arbeid 2). De geschiedenis leert dat vrije loononderhandelingen
en vertrouwen op de werking van het marktmechanisme niet garanderen dat een aanvaardbare inkomensverdeling ontstaat, eerder het tegendeel. De groeiende consensus lijkt op drijfzand gebouwd.
Mijn stelling is dat het nu gevoerde inkomensbeleid rechtvaardig noch doelmatig is, en dat het met name onduidelijk is of het
huidige inkomensbeleid de economische groei bevordert. Ik heb
meer vertrouwen in een oplossing van de geschetste problemen
via een model van gecoordineerde decentralisatie binnen een
* Wetenschappelijk hoofdmedewerker voor sociologie van de vakgroep
Planning en Beleid van de Rijksuniversiteit Utrecht.
1) Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid (Commissie Wagner II), Verslag van werkzaamheden, januari-juni 1982.
2) Th.A. Stevers, Mi Prinsjesdag in de Volkskrant, Leiden, 1979. C. de
Galan, Gedifferentieerde loonvorming, ESB, 20 februari 1980, biz. 214.
antal globale landelijke richtlijnen. Een nationaal functiewaarf “(feringssysteem zie ik als een mogelijk nieuw instrument ter rea|ifisering van een aanvaardbare primaire verdeling van het arbeidsinkomen, dat bovendien een gunstig effect heeft op de economische groei. In dit artikel wordt uiteengezet wat dit instrument inhoudt en hoe het zou werken.
De doelstellingen van het inkomensbeleid
Op 9 mei 1975 werd door de regering-Den Uyl de Interimnota
Inkomensbeleid aan de Tweede Kamer aangeboden 3). Deze
nota biedt een algemene uitwerking van het centrale uitgangspunt van het kabinet, namelijk spreiding van kennis, inkomen,
bezit en macht op het terrein van het inkomensbeleid. Centraal
staat in de nota een alle inkomens omvattend inkomensverdelingsbeleid. Uit de nota kan een viertal doelstellingen voor een
aanvaardbare inkomensverdeling worden gedestilleerd: rechtvaardigheid, doelmatigheid, solidariteit en integraliteit. Zowel
uit de Memories van Toelichting op de jaarlijkse begrotingen
van het Ministerie van Sociale Zaken als uit recente wetgeving
blijkt dat tot op heden geen verandering in deze doelstellingen is
aangebracht 4). De inhoud van deze doelstellingen is de volgen-
de:
— rechtvaardigheid heeft vooral te maken met verschillen in offers en inspanningen, maar ook met ongunstige werkomstandigheden (vuil, zwaar, onregelmatig en gevaarlijk werk). Het
is rechtvaardig als inkomensverschillen dergelijke verschillen
compenseren;
— doelmatigheid heeft te maken met het bereiken van een
marktevenwicht tussen vraag en aanbod, het realiseren van
economische groei. Inkomensverschillen worden gezien als
prikkels die dat bewerkstelligen;
— solidariteit wordt op verschillende wijzen ingevuld. Gesproken wordt over een evenwichtige deelname in of aanvaardbare verdeling van de welvaart en de consumptiemogelijkheden. Deze zienswijze verwijst zowel naar een minimuminkomen als naar een aanvaardbare verhouding tussen hoogste en
laagste inkomens. Bij dit minimum speelt het behoefte-element een belangrijke rol. Het gaat er om wat men nodig
heeft; aantoonbare verschillen in behoeften (b.v. vanwege
het aantal kinderen) mogen leiden tot inkomensverschillen.
Onder solidariteit valt ook het draagkrachtprincipe. Dit
houdt in dat als er algemene inkomensoffers moeten worden
gebracht, de hogere inkomens meer behoren te offeren dan de
lagere inkomens (sterkste schouders, zwaarste lasten). Inkomensverschillen die niet herleidbaar zijn tot deze drie genoemde doelstellingen, zijn onaanvaardbaar. Het gaat dan
om verschillen die worden veroorzaakt door factoren als traditie, milieu, relaties, macht enz.
— integraliteit van het beleid wil zeggen dat het inkomensverdelingsbeleid alle inkomensgroepen op een zelfde wijze bereikt.
Tot voor kort was het zo dat vooral de cao-inkomens onder
het inkomensbeleid vielen. De veelal (hogere) niet-cao-inkomens, de inkomens van zelfstandigen en vrije-beroepsbeoefenaren waren veel moeilijker bereikbaar.
De Interimnota kent aan functiewaardering bij het inkomensverdelingsbeleid twee rollen toe 5). Functiewaardering kan een
rol spelen bij een streven naar een alle inkomensgroepen omvattend beleid om nineties bij overheid, in het bedrijfsleven en vrije
beroepen te kunnen vergelijken. Dit vereist openbaarheid van
inkomens en de vaststelling van omrekenfactoren om de verschillende functieclassificaties te kunnen vergelijken. Een andere
rol die functiewaardering binnen het inkomensverdelingsbeleid
kan vervullen, ligt in de toetsing van functiewaarderingscriteria
aan de normen en criteria van inkomensverdelingsbeleid.
De problemen van het inkomensverdelingsbeleid 6)
De nieuwe accenten van het beleid sinds de Interimnota uit
1975 worden moeizaam in concreet beleid vertaald. Nivellering
§’ en matiging krijgen meer aandacht. Dit komt enerzijds door de
economische stagnatie, maar anderzijds door het ontbreken van
ESB 20-4-1983
een adequaat instrumentarium om de nieuwe doelstellingen te
realiseren. Er kunnen vier hoofdproblemen bij het inkomensverdelingsbeleid worden onderscheiden.
Koopkrachtplaatjes- beleid
Uniforme nivellering en loonmatiging (percentages voor minimum, modaal, 2 of 4 keer modaal) is geen goed instrument voor
de realisatie van een rechtvaardige en doelmatige inkomensverdeling. In 1981 onderkende de minister van Sociale Zaken, Albeda, dat nivellering van de matiging inkomensnivellering met
de botte bijl is 7). Zo’n nivellerings- of matigingsbeleid is noch
rechtvaardig, in de zin dat het rekening houdt met offers, inspan-
ning of arbeidsomstandigheden, noch doelmatig in de zin dat het
rekening houdt met het gewenste evenwicht van vraag en aanbod
per arbeidscategorie of arbeidssector. De globale en algemene
matiging van lonen en inkomens doorkruist de ontwikkeling van
een inkomensverdelingsbeleid dat meer wil differentieren, meer
wil aansluiten bij veranderde maatschappelijke en marktverhoudingen.
Conflicterende verdelingsdoelstellingen
Doelstellingen van rechtvaardigheid, doelmatigheid en solidariteit zijn nogal eens met elkaar in strijd. Een instrumentarium
om ze in onderlinge samenhang te realiseren, waarbij de consequenties voor deze doelstellingen duidelijk worden, ontbreekt.
Integraliteit geeft in relatie met andere doelstellingen de minste problemen. Men kan stellen dat hoe integraler de beleidsmogelijkheden zijn, hoe beter eventuele (in)consistenties met andere doelstellingen onderkend en behandeld kunnen worden. Is er
geen integraal beleid mogelijk, dan is het extra moeilijk de andere doelstellingen te realiseren. De vakbeweging, bij voorbeeld,
heeft in het verleden frequent het loon- en inkomensbeleid van
de regering niet gesteund met het argument dat de hogere inkomens en de vrije-beroepsbeoefenaren buiten schot bleven.
Realisatie van de doelstelling rechtvaardigheid komt in conflict met de solidariteitsdoelstelling indien verschillen in inspanning, offers en werkomstandigheden niet meer voldoende kunnen worden beloond. Doelmatigheid botst met solidariteit indien het minimumloon zo hoog is, en de inkomensverschillen zo
klein zijn, dat de sterkste schouders zulke zware lasten moeten
dragen dat economische groei en marktevenwicht negatief worden bei’nvloed. Rechtvaardigheid is consistent met doelmatigheid in zoverre beloning van offers, inspanning en arbeidsomstandigheden economische groei en marktevenwicht stimuleren.
Er is inconsistentie met doelmatigheid indien een rechtvaardige
beloning de groei belemmert en het marktevenwicht verstoort.
Evenzo kan doelmatigheid leiden tot onrechtvaardigheid.
Als voorbeelden van consistentie kunnen worden genoemd:
verkleining van het verschil in hoofd- en handarbeid, geschoold
en ongeschoold werk, het opwaarderen van functies met onaangename werkomstandigheden, het verlagen van de inkomens
van vrije-beroepsbeoefenaren, onderwijzend personeel in middelbaar en hoger onderwijs. Al deze herzieningen in beloning
vallen zowel op rechtvaardigheids- als op doelmatigheidsgronden te verdedigen. Voorbeelden van inconsistentie in de bestaande situatie zijn: extra belonen van talent, (natuurlijke) voorsprong, (door anderen betaalde) opleiding. Uit doelmatigheids-
3) Interimnota Inkomensbeleid, Tweede Kamer der Staten-Generaal,
zitting 1974-1975, 13 399.
4) Voor wetgeving zie b.v. Memorie van Toelichting op Tijdelijke wet
normering inkomens vrije beroepsbeoefenaars, Tweede Kamer der Staten
Generaal, 1980-1981, 16 712, biz. 9.
5) Interimnota Inkomensbeleid, biz. IV 7-8.
6) Deze paragraaf volgt in grote lijnen; P.J. van Wijngaarden, Inkomensverdelingsbeleid en funktiewaardering. Een nationaal funktiewaarderingssysteem als instrument. Paper voor NSAV-congres Inkomensbeleid,
Amsterdam, 1982.
7) M. Korzec, M. Sint en F. Vuijsje (red.), De vijfde doelstelling, Themanummer over inkomensbeleid, Intermediair, nr. 19,8 mei 1981, biz. 11.
343
overwegingen kan dit wenselijk zijn, uit rechtvaardigheidsover-
wegingen is het dit niet. Extra belonen van offers en inspanning
van bij voorbeeld zwakbegaafden, gehandicapten, personen met
slechte gezondheid is vanuit rechtvaardigheidsoverwegingen
nastrevenswaardig, doch vanuit doelmatigheidsoverwegingen
niet.
Verdelingsbeleid en economische groei
De samenhang tussen verdelingsdoelstellingen en doelstellin-
gen van economische groei en werkgelegenheid wordt onderkend. Er is echter geen instrument waarmee een afweging van
deze doelstellingen kan plaatsvinden. Na de tweede wereldoor-
log is een aanvaardbare inkomensverdeling als een van de vijf
hoofddoelstellingen van sociaal-economisch beleid geformuleerd. Een aanvaardbare inkomensverdeling is lange tijd een van
de minst belangrijke doelstellingen geweest. In het begin van de
jaren zeventig promoveerde zij tot een van de belangrijkste doelstellingen van het beleid. Nivellering in de primaire verdeling
staat sindsdien centraal. Rechtvaardigingscriteria voor verschillen in arbeidsinkomen komen in discussie.
Als het beleid eind jaren zeventig wordt geconfronteerd met
een economische crisis krijgt het inkomensverdelingsbeleid een
ander gezicht. Het meet passen bij de hoofddoelstellingen van
beleid, herstel van de economische groei en bestrijding van de
werkloosheid. De lonen moeten worden gematigd, de overheid
moet bezuinigen. Het financieringstekort moet worden terugge-
drongen.
De relatie tussen werkloosheid en inkomensverdeling is heel
direct. Werkloosheid is voor een aanzienlijk deel een probleem
van inkomensongelijkheid. Herverdeling van arbeid betekent
herverdeling van inkomen. Het inzicht breekt door dat bijna al
het overheidsingrijpen gevolgen heeft voor de inkomensverdeling, of het nu gaat om openbaar vervoer, de gasprijzen, het onderwijs of het huurbeleid 8).
Omdat economische groei en uitbreiding van de werkgelegenheid anno 1983 de belangrijkste doelstellingen zijn, wordt inkomensverdelingsbeleid vooral vertaald in matigingsbeleid. Bij dit
beleid wordt het draagkrachtprincipe gehanteerd. Het behoud
van de koopkracht van de (echte) minima, zowel de minima van
inkomen uit arbeid als de minima in de sociale zekerheid staat
daarbij voorop. De verdelingsdoelstelling solidariteit neemt een
centrale plaats in.
Verdelingsbeleid en functiewaardering
De overheid hanteert rechtvaardigingscriteria die niet direct
vergelijkbaar zijn met de waarde-oordelen die ten grondslag liggen aan systemen van functiewaardering. In de Interimnota
wordt gesteld dat functiewaardering een grotere rol kan spelen in
het inkomensverdelingsbeleid. Er zijn echter vele functiewaarderingssystemen met een verschillend bereik. De huidige systemen
van functiewaardering, die gebaseerd zijn op de maatschappelijke situatie van de jaren vijftig, blijken niet meer te passen in de
huidige maatschappelijke situatie. In de jaren zestig en zeventig
hebben zich grote culturele, economische en technologische ontwikkelingen voorgedaan. Genoemd kunnen worden de veranderde gezagsverhoudingen in de onderneming, het gestegen scholingsniveau, een andere schaarsteverdeling op de arbeidsmarkt,
veranderingen in het produktieproces, in leiding geven, in zelf-
De contouren van een nationaal functiewaarderingssysteem
Functiewaardering rangschikt functies op basis van bepaalde
criteria. Aan de functierangorde zijn de functielonen of -salarissen gekoppeld. Hoe zou een uniform nationaal systeem er nu in
concrete uit moeten zien? Om een globaal idee te geven zal ik in
dit artikel kort de belangrijkste aandachtspunten, uitgangspunten en problemen noemen 10).
Een eerste aandachtspunt is de opvatting van de overheid over
de rol van functiewaardering in het inkomensbeleid. De integrale vergelijkbaarheid van functies en de toetsing van arbeidsin-
houdelijke criteria aan inkomenspolitieke criteria zijn van belang.
In de tweede plaats zijn van belang de opvattingen van werkgevers en werknemers over de inkomenspolitieke betekenis van
functiewaardering, in het bijzonder van een nationaal systeem.
In de derde plaats geven onderzoeksresultaten een indicatie
van het relatieve belang van (soorten) criteria die volgens de mening van de bevolking aan inkomensverschillen ten grondslag
zouden moeten liggen 11). Deze resultaten kunnen nuttige aanwijzingen opleveren voor het te ontwerpen functiewaarderingssysteem.
In de vierde plaats zijn van belang de kenmerken van en ont-
wikkelingen in de bestaande systemen van functiewaardering. In
het bijzonder wordt gedacht aan integraliteit van de systemen en
de vermindering van het aantal functiewaarderingscriteria, aan
het signaleren van inconvenienten, aan de resultaten van systemen en aan de dominantie van puntensystemen.
Een laatste belangrijk aandachtspunt vormt de kritiek op
functiewaardering in het algemeen en een nationaal systeem in
het bijzonder. Ik denk hierbij met name aan meettechnische kritiek, kritiek op de veroudering van de indelingscriteria, op een
geringe flexibiliteit en het ontbreken van inspraakmogelijkheden.
Deze punten leiden tot een keuze voor een nationaal functiewaarderingssysteem dat gebaseerd is op de volgende uitgangspunten:
a. nationale richtlijnen voor gezichtspunten, functieklassen en
beloningen binnen een integraal systeem vanuit overwegingen van rechtvaardigheid en doelmatigheid;
b. nadere invulling en uitwerking op bedrijfstakniveau;
c. aansluiting bij maatschappelijke ontwikkelingen en ontwik-
kelingen in functiewaarderingssystemen;
d. kenmerken van het systeem moeten zijn: integraliteit, flexibiliteit en democratisch gehalte;
e. een deskundigencommissie onder directe verantwoordelijkheid van regering en parlement wordt belast met de invoering
en coordinate van het systeem. Voor het verzamelen van de
benodigde kennis, voor het verrichten van onderzoek en voor
evaluatie kan de commissie een beroep doen op een ,,Nationaal Onderzoeksinstituut voor Functiewaardering”. Jaarlijks
vindt in het parlement een evaluatie plaats van de inhoud en
werking van het systeem.
Een nadere concretisering van deze uitgangspunten heb ik elders 12) gegeven aan de hand van de volgende punten: de relatie
centraal-decentraal niveau, de integrale vergelijkbaarheid van
functies, de ontwikkeling en invoering van het systeem, de kenmerken, het beloningssysteem. Omdat het inkomensbeleid in dit
standigheid, in inspraak, in verantwoordelijkheid, in behoefte
aan persoonlijke ontplooing in het beroep en een afnemende bereidheid tot het verrichten van onaangenaam werk. Het is dan
ook niet moeilijk om aan te tonen dat centrale criteria van functiewaardering zowel vanuit economische doelmatigheidsoverwegingen als vanuit rechtvaardigheidsoverwegingen aan herziening
toe zijn 9).
Gezien de genoemde problemen, de doelstellingen van het verdelingsbeleid, en de rol die de overheid aan functiewaardering bij
het inkomensverdelingsbeleid wil toekennen, lijkt het ontwerpen van een nationaal functiewaarderingssysteem dat is gebaseerd op criteria van rechtvaardigheid en doelmatigheid en dat
aansluit bij de economische, technologische en sociale veranderingen, in beginsel een goed instrument voor de oplossing van de
problemen en de realisatie van de doelstellingen.
344
8) Idem, biz. 1.
9) P. J. van Wijngaarden, Inkomensverdelingsbeleid in de verzorgings-
staat. Rechlvaardigingskriteria voor inkomensverschillen uit arbeid, dissertatie, Utrecht, 1982, met name hoofdstuk 6.5 (Sociologisch Instituut
tel. 030-531959). Een herziene versie verschijnt in mei 1983 bij VUGAuitgeverij. Voor een vergelijking van criteria van het inkomensbeleid met
die van functiewaardering zie dissertatie, deel 4.
10) Zie verder P. J. van Wijngaarden, dissertatie, op. cit.
11) Zie voor het verslag van een landelijk onderzoek: P. Hermkens en P.
van Wijngaarden, Rapport Inkomensongelijkheid en Rechtvaardigings-
kriteria, in: Verslagen en rapponen van Sociale Zaken, 1977-3, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1977. Zie ook: A. Szirmai, Matigingsbereidheiden
nivelleringsgeneigdheid, Onderzoeksmemorandum 119, Rijksuniversiteit
Groningen, 1982.
12) Zie P. van Wijngaarden, dissertatie, op. cit., biz. 200-205.
fartikel tot invalshoek is gekozen, zal slechts nader worden ingegaan op het laatste punt, het beloningssysteem.
— technische uitvoerbaarheid: een gemakkelijk toepasbaar en
flexibel systeem voor zoveel verschillende groepen en om-
standigheden lijkt niet mogelijk.
Het beloningssysteem
Zoals eerder opgemerkt, zijn aan de functierangorde de functielonen of-salarissen gekoppeld. Er is bij de meeste gehanteerde
systemen geen directe koppeling tussen puntenscore en salarishoogte. De indeling van functies en de koppeling daarvan aan
Bij deze bezwaren kan een aantal kanttekeningen worden geplaatst.
Het eigenbelang van de werkgever en werknemer wordt verondersteld minder tot zijn recht te kunnen komen bij een nationaal
systeem. Dit kan een groter probleem lijken dan het in werkelijk-
houdingen tussen functies worden geacht in hoofdzaak zowel in
heid is, omdat eigenbelang en algemeen belang ook overeen kunnen komen. In het inkomensbeleid kan via de doelstelling doelmatigheid het belang van economische groei, marktevenwicht en
produktiviteit waarschijnlijk beter gewaarborgd worden met een
overeensteraming te zijn met de gebruikelijke beloning voor vergelijkbare functies op de arbeidsmarkt als aanvaardbaar te zijn
werkgevers en werknemers hoeft in een nationaal systeem geens-
voor de betrokken personeelsleden. In het nieuwe systeem moet
zins geringer te zijn dan in de huidige situatie. Dit is vooral af-
salarisgroepen (of-klassen) komt in overleg met vakorganisaties
(op bedrijfstakniveau) tot stand. De resulterende beloningsver-
hieraan worden toegevoegd dat de beloningsverhoudingen met
name in overeenstemming dienen te zijn met criteria van rechtvaardigheid en doelmatigheid.
In het nieuwe landelijke systeem zal de koppeling met de beloning als volgt kunnen plaatsvinden. Op centraal niveau worden de criteria en de daarmee verbonden functieniveaus, functiegroepen of -klassen vastgesteld. Binnen centrale richtlijnen
over de koppeling van deze functieniveaus aan beloningen,
waarbij met name wordt gedacht aan een vloer en een plafond
in de beloning per niveau, zal op bedrijfs(tak)niveau de nadere
koppeling tussen de functierangorde en de beloningsverhoudingen moeten plaatsvinden. Op bedrijfs(tak)niveau zal men binnen
zekere grenzen zelf kunnen beslissen over de hellingshoek van de
loonlijn, de minimum- en maximum-beloning per functieniveau
(bandbreedte), uiteraard binnen de vloer en het plafond die centraal zijn vastgelegd. Het resultaat per functieniveau zal zijn dat
in ieder bedrijf de relatieve beloning, de beloningsrangorde in relatie tot de functierangorde, overal dezelfde is, doch dat de absolute beloningen vergeleken tussen bedrijfstakken of bedrijven
(aanzienlijk) kunnen verschillen. Dit betekent dat binnen een integraal functiewaarderingssysteem gebaseerd op criteria van
rechtvaardigheid en doelmatigheid via beloningsverschillen rekening wordt gehouden met bedrijfs(tak)specifieke verschillen
bij voorbeeld in vraag- en aanbodverhoudingen of in produkti-
viteit.
Aan de absolute beloningsverschillen zullen grenzen moeten
worden gesteld. Vanuit een oogpunt van rechtvaardigheid, bekeken op nationaal niveau, valt een hoger maximum van bij voorbeeld functieniveau A in bedrijf X in vergelijking met het maximum van functieniveau A+l in bedrijf Y niet te verdedigen, terwijl dit vanuit doelmatigheidsoogpunt wel het geval kan zijn.
Zonder in details te treden lijken er vanuit een nationaal niveau
bezien belangrijke randvoorwaarden te liggen in de afweging van
rechtvaardigheid en doelmatigheid, in ideee’n over het minimumloon (-inkomen) en een aanvaardbare verdeling van consumptiemogelijkheden. Ook zal een nieuw systeem bij voorkeur
niet moeten leiden tot een verhoging van de totale loonsom.
nationaal systeem dan zander zo’n systeem. De inspraak van
hankelijk van de invoering, de uitwerking en de flexibiliteit van
zo’n systeem.
Het politieke bezwaar is evident. Afhankelijk van de eigen politieke overtuiging zal dit bezwaar licht of zwaar worden gewogen. Het vertrekpunt in dit artikel is het overheidsbeleid, waarbij
grote behoefte bestaat aan een nationaal systeem van functieclassificatie als instrument voor het beleid. Het van de grond tillen van zo’n systeem vereist grote vastberadenheid bij de overheid. Bij de uitwerking zal zij het bedrijfsleven echter de nodige
ruimte moeten laten.
Het ingrijpen in de statusverhoudingen, in de rangorde der
functies of beroepen zal op veel weerstand kunnen stuiten. In
eerste instantie gaat het echter om het uitsluiten van niet-compenserende elementen als traditie, gewoonten en relaties. Over
deze uitsluiting bestaat een brede consensus. Daarnaast zijn er
fundamentele veranderingen in de maatschappij, zowel in opvattingen over gelijkheid en rechtvaardigheid als in de vraag- en
aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt. Deze veranderingen
moeten kunnen doorwerken in functieverhoudingen en loonver-
houdingen. Als de rangorde van functies, beroepen of inkomens
niet kan worden aangepast, raakt de sociaal-economische ontwikkeling geblokkeerd. Vanuit de doelstellingen van een aanvaardbare verdeling is ingrijpen vereist. Als democratische besluitvorming dit ingrijpen legitimeert, mag ontduiking in beleidsoverwegingen, noch in de overwegingen van de betrokkenen
een doorslaggevende rol spelen.
Dat er een spanning is tussen in beginsel centrale en uniforme
regulering enerzijds en persoonlijke verantwoordelijkheid en
ontplooiing anderzijds is een gegeven. Dat een nationaal systeem
vanuit dit oogpunt een verslechtering is in vergelijking met de
bestaande situatie is discutabel, omdat ook in de bestaande situatie die spanning aanwezig is. Bij de invoering en bijstelling van
een nationaal systeem kan en moet met deze spanning rekening
worden gehouden.
Tegenover de twijfel aan de mogelijkheid van het onder een
systeem brengen van geheel verschillende groepen kunnen verschillende voorbeelden uit het verleden worden gezet waarbij
zo’n integratie onder een systeem van groepen die zich willen onderscheiden, wel tot stand is gekomen. Het beste voorbeeld is
Een nationaal functiewaarderingssysteem: bezwaren en voordelen
In de discussie over een nationaal functiewaarderingssysteem
zijn in de loop van de tijd verschillende bewaren naar voren gebracht 13). Deze bezwaren kunnen in vijf groepen worden samengevat:
— eigenbelang: de werkgever wil differentiatie en verandering
naar eigen inzicht (baas in eigen huis); de werknemer wil in-
spraak;
— politick: niet meer macht naar de overheid, niet het centrale
niveau versterken;
— sociaal-cultureel: niet de rangorde veranderen, niet de statusverhoudingen veranderen, want dan vindt er ontduiking
plaats; groepen willen zich onderscheiden; verantwoorde-
wellicht de integratie van hoofd- en handarbeiders in een systeem.
Een voorstelling van zaken waarbij een nationaal systeem de
marktverhoudingen doorkruist terwijl de bestaande situatie
marktconform zou zijn, is in strijd met de feiten. Aangetoond
kan worden dat sinds de jaren vijftig de marktverhoudingen zijn
gewijzigd zonder dat deze veranderingen in systemen van functiewaardering tot uiting zijn gekomen 14). Bovendien heeft een
nationaal systeem juist onder meer als doel de bestaande verdeling te toetsen aan de marktverhoudingen (doelmatigheid).
Voor een definitief oordeel over de technische uitvoerbaarheid
van de constructie en de uitvoering van een eenvoudig en flexibel
systeem voor zo’n grote diversiteit aan groepen en omstandigheden is het nog te vroeg. Veel zal afhangen van de opzet en uitwerking van zo’n systeem. Ik zie niet in waarom het technisch
lijkheid en ontplooiing staan op gespannen voet met unifor-
miteit en regeling van bovenaf;
— economisch: niet ingrijpen in de marktverhoudingen; geen
nieuwe impuls geven aan de verstarring van de loonverhoudingen;
ESB 20-4-1983
13) Zie voor een overzicht en verdere literatuur P. van Wijngaarden, op.
cit., biz. 190-195.
14) Zie noot 9.
345
moeilijker uitvoerbaar zou zijn dan bestaande integrate functiewaarderingssystemen. Het hoeft ook niet ingewikkelder te zijn
dan reeds bestaande systemen. De flexibiliteit kan worden ge-
waarborgd door bij de invoering randvoorwaarden en procedures
voor periodieke evaluatie en bijstelling integraal in het geheel
van afspraken op te nemen.
Naast de genoemde mogelijke bezwaren tegen een nationaal
functiewaarderingssysteem staat een aantal voordelen.
In de eerste plaats zullen via zo’n systeem (de)nivellering en
inkomensmatiging — die nu ongericht plaatsvinden, d.w.z. een
zelfde percentage voor de groepen minimum, modaal, twee en
vier maal modaal — veel gerichter en inzichtelijker uitgevoerd
kunnen worden. Er ontstaat een objectieve basis voor beleidsvoering 15). Dit is evenzeer in het belang van de overheid als van
werkgevers en werknemers.
In de tweede plaats betekent het dat criteria van rechtvaardigheid, doelmatigheid en solidariteit in concrete tegen elkaar moe-
ten en kunnen worden afgewogen. Functiegroepen worden met
elkaar vergeleken in termen van rechtvaardigheid en doelmatigheid. Een aanvaardbare primaire inkomensverdeling wordt dan
mogelijk.
In de derde plaats leidt zo’n systeem er toe dat alle beroepsgroepen en functiegroepen op een in beginsel uniforme wijze aan
dezelfde criteria getoetst worden: dus ook de hogere functies, de
zelfstandigen en de vrije beroepen. Er kan dan een efficienter en
effectiever beleid worden gevoerd dan nu mogelijk is.
In de vierde plaats worden de consequenties van ingrepen in
de inkomensverdeling voor andere beleidsdoelstellingen, met
name voor de economische groei, duidelijker. Dit ingrijpen zal
selectief en gedifferentieerd zijn in plaats van generaal. De afweging tussen verdeling en groei kan dan rationeler en inzichtelijker worden.
In de vijfde plaats zal het kunnen betekenen dat in beginsel
voor gelijk werk ook een gelijke beloning wordt gegeven. Integrate functievergelijking maakt het mogelijk aan te geven waar
van gelijk werk sprake is.
In de zesde plaats kunnen veranderingen zowel van culturele,
sociale als economische aard beter en sneller worden vertaald in
beleid.
Een afweging van voor- en nadelen is niet eenvoudig. Vanuit
een oogpunt van verdelingsbeleid en economische-groeibeleid
wegen de voordelen zwaarder dan de nadelen, te meer als een
aantal nadelen bij de opbouw van het systeem ondervangen zou
kunnen worden. Grote problemen in de verzorgingsstaat, een
stagnerende economische groei, het realiseren van een meer aanvaardbare inkomensverdeling vragen om zware instrumenten.
Tot besluit
Het idee van een nationaal functiewaarderingssysteem is niet
nieuw. Het idee van een nationaal beloningssysteem evenmin.
De overheid is op dit terrein niet zonder ervaring 16). De betrokkenheid van de overheid bij de ontwikkeling van een nationaal
functiewaarderingssysteem na de oorlog (de Genormaliseerde
Methode van Werkclassificatie, de centraal-geleide loonpolitiek), de toen bereikte resultaten, het belang van een nationaal
systeem voor de realisering van verdelingsdoelstellingen en economische groei, de macht van de overheid op inkomensverdelingsgebied zoals deze is gebleken uit gevoerd beleid 17), wettigen de veronderstelling dat de overheid in staat moet worden geacht om een aan de huidige omstandigheden aangepast nationaal systeem te ontwikkelen.
Om de inkomensverdelingsdoelstellingen te realiseren, met
name de onderlinge afweging van rechtvaardigheid en doelmatigheid, is een ingrijpender beleid nodig. Het verkrijgen van consensus over het beleid vooraf laten gaan aan de uitvoering ervan
lijkt vanwege de maatschappelijke verhoudingen (polarisatie
tussen werkgevers en werknemers), de noodzakelijke aantasting
van gevestigde belangen en de doorbreking van verstarde loonverhoudingen onhaalbaar (zero-sum-society 18)). De urgentie
van oplossingen staat dat ook niet toe. Uit een beleid dat een
evenwichtige aanvaardbare verdeling en economische groei nastreeft zal naar mijn mening een nieuwe consensus ontstaan 19).
Hiervoor is een duidelijk plan nodig. Een nationaal functiewaarderingssysteem gekoppeld aan een beloningssysteem zoals boven
aangegeven zal zo’n plan kunnen zijn. Globale centrale richtlijnen en decentrale uitvoering met ree’le differentiatiemogelijkheden vormen de kernelementen van dit plan. Het verenigt in zich
de realisering van inkomensverdelingsdoelstellingen en de handhaving van keuze-alternatieven voor de sociale partners.
Piet van Wijngaarden
15) Vgl. ook G. Scholten, Functiewaardering met mate: een analyse ran
functiewaardering in de Nederlandse arbeidsverhoudingen, Alphen a/d
Rijn, 1979, biz. 100.
16) Voor de geschiedenis van het beleid vanaf 1945 zie P. J. van Wijngaarden, dissertatie, op. cit., deel 2.
17) Zie b.v. P. J. van Wijngaarden, Eerlijk zullen we alles delen; Overheid en inkomensverdeling in de periode 1918-1978, Intermediair, nr.
29, 20juli 1979.
18) L. C. Thurow, The zero-sum-society. Distribution and the possibilities of economic change. New York, 1980.
19) Lamers betrekt een zelfde stellingname ten aanzien van beleid rond
de sociale zekerheid. Zie L. Lamers, Sociale zekerheid in discussie, Beleid
en Maatschappij, 1981, biz. 307-312.