On.derwijs
Verkeerde prikkels in het
onderwijsbeleid
Het Ministerie van Onderwijs wil dat studenten meer doelmatig
gebruik maken van hoger onderwijs. Het vorige week gepresenteerde
ontwerp-HOOP bevat echter voorstellen voor de financiering van bet
hoger onderwijs, die dit voornemenfrustreren.
In januari 1994 bereikten de instellingen voor hoger onderwijs, de studentenorganisatie en de minister van onderwijs een overeenkomst over de de
verdere ontwikkeling van het hoger
onderwijs . Deze overeenkomst bestond uit twee hoofdpunten. Enerzijds
zou de kwaliteit en de studeerbaarheid verbeteren; maatregelen hiertoe
worden met ingang van het komende
cursusjaar ingevoerd2. Het andere
hoofdpunt van de overeenkomst van
januari 1994 is tot nu toe enigszins onderbelicht gebleven. Dat betrof een
versterking van de differentiatie in de
programma’s van het hoger onderwijs, die zou bijdragen tot een verlaging van de gemiddelde verblijfsduur.
In de overeenkomst wordt een reductie met 60.000 tot 80.000 studentjaren
(meer dan 15% van de huidige verblijfsduur) nagestreefd. Dit betekent
dus dat de meeste studenten in kortere tijd hun opleiding moeten afronden
dan nu het geval is. Overigens erkent
het Ministerie tegelijkertijd dat de beoogde produktiviteitsverhoging hogere kosten voor de instellingen met
zich mee zal brengen. In de overeenkomst wordt de instellingen dan
ook een verhoging van de inkomsten
per studentjaar beloofd.
In het ontwerp-HOOP 1996 wordt
dit in hoofdlijnen uitgewerkt . Het
voorstel is om de doorstroming van
het vwo naar de universiteiten in te
perken (20.000 studentjaren minder),
het stapelen van hoger onderwijsopleidingen sterk af te remmen (14.000 studentjaren minder) en de mbo- en vwoabiturienten in het hbo slechts een
cursusduur van drie in plaats van vier
jaar te gunnen (20.000 studentjaren
minder). Daarnaast wenst de minister
een reductie van de verblijfsduur in
het wo tot stand te brengen (16.000
studentjaren minder). Alles bij elkaar
ESB 27-9-1995
zouden daarmee in het hoger onderwijs ruim 70.000 studentjaren worden
bespaard.
Wat beweegt de instellingen
en de studenten?
De meeste van bovenstaande maatregelen hebben de vorm van beperkingen van rechten. De minister kan
deze maatregelen eenvoudig opleggen aan studenten en instellingen. Bij
de reductie van de verblijfsduur gaat
het echter om het gedrag van studenten en instellingen: het is de bedoeling dat studenten minder dan nu gebruik maken van hun rechten op
hoger onderwijs en studiefinanciering,
en dat de onderwijsinstellingen hen
ook in staat stellen om sneller af te
studeren. De vraag is dan: wat beweegt de instellingen en de studenten? In dit artikel richten we ons op
financiele prikkels. Dat betekent niet
dat wij van oordeel zijn dat het gedrag van instellingen en studenten uitsluitend bepaald wordt door financiele overwegingen. De interne cultuur
van de instellingen en de immateriele
baten van de studenten spelen ook
een belangrijke rol . Binnen de huidige bestuurlijke verhoudingen wordt
de invloed van de overheid echter in
belangrijke mate bepaald door de financiele sturing en de regelgeving
met betrekking tot de kwaliteitszorg.
Het is dan van belang dat de financiele sturing op zijn minst consistent
is met de beleden doelen.
Het ligt voor de hand dat de instellingen van hoger onderwijs
• zich verzekerd willen zien van een
continue min of meer gelijkblijvende inkomstenstroom;
• de onzekerheden over die inkomsten zoveel mogelijk zullen trachten te reduceren, en daarom
• zo weinig mogelijk afwijkend gedrag zullen vertonen ten opzichte
van andere instellingen en
• zoveel mogelijk interne conflicten
trachten te vermijden door hun acties grondig te legitimeren .
Voor studenten geldt, dat zelfs jaren
van ‘overscholing’ rendement opleveren . Daarom zullen studenten:
• hun rechten op studiefinanciering
ondanks hoge financieringskosten
zoveel mogelijk uitputten; en
• het voor hen hoogst haalbare academische kwalificatieniveau trachten te behalen.
De financiering van de
instellingen
Universiteiten en hogescholen worden op verschillende manier bekostigd. De universiteiten krijgen van de
rijksoverheid voor elke student die
niet langer dan vier jaar in het hoger
onderwijs verkeerd heeft, een jaarlijkse bijdrage van rond de/ 6000. Daarboven krijgen de universiteiten voor
elke student die de opleiding afrondt
met een diploma nog eens een zelfde
bedrag. Daarnaast ontvangen de universiteiten ook nog andere middelen
voor onderzoek en onderwijs, maar
die zijn niet direct gerelateerd aan de
onderwijsproduktie en worden daarom buiten beschouwing gelaten.
De hogescholen ontvangen van de
rijksoverheid jaarlijks een iets hoger
bedrag per student, maar ontvangen
geen extra middelen bij het afstuderen. Het bedrag dat de hogescholen
1. Brief van de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen aan de Tweede Kamer van 27 januari 1995.
2. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen, Eindrapport Kwaliteit en
studeerbaarheid, juni 1995.
3. Het ontwerp-HOOP is een planningsdocument dat om de twee jaar bij het verschijnen van de Rijksbegroting wordt gepubliceerd. De minister van O C en W zet
in dat document zijn beleidsvoornemens
uiteen.
4. Zie bij voorbeeld G. de Jager, Invloedrijke beelden: overparadigma’s en hun
invloed op de besturing van hogescholen,
proefschrift EUR, 1994.
5. Het idee hierachter is dat instellingen
voor hoger onderwijs sterk afhankelijk
zijn van de beeldvorming bij hun werknemers. Zie onder andere voor dit ‘resource dependance framework’ L.C.J. Goedegebuure, Mergers in higher education,
proefschrift TUT, 1992.
6. H. Oosterbeek, Essays on human capital theory, proefschrift UvA, 1992.
caal) t.o.v. eenpercentage van de
Figuur 2. Kosten en opbrengsten
per studentjaar voor hogescbolen
en universiteiten {vert.) t.o.v. een
studenten dat 6&n jaar korter stu-
percentage van de studenten dat
deert (horizontaal)
een jaar korter studeert (bar.)
Figuur 1. Totals opbrengsten voor
bogescholen en untversiteiten (verti-
3600
Kosten/stud jr HBO
HBO-model
^
3500
Opbr/stud jr HBO
,—
3400
Kosten/studjrWO
3300
3200
Uphr/stud jr WO
3100
20
35
50
ontvangen wordt wel gecorrigeerd
len toenemen. In figuur 2 is hiermee
voor het rendement: als de studenten
gemiddeld iets sneller afstuderen (of
uitvallen) dan wordt dat bedrag hoger
rekening gehouden. Hierin worden
de geschatte kosten afgezet tegen de
opbrengsten per studentjaar. Dan
blijkt dat voor zowel het hbo als het
wo de kosten per studentjaar sneller
stijgen dan de opbrengsten, zodat het
voor instellingen zeer ongunstig is om
geld uit te geven voor meer begeleiding ten einde de verblijfsduur te verkorten.
De reden hiervan is dat de bekostiging (inclusief collegegeld) in zeer
sterke mate gekoppeld is aan het aantal studenten dat aan een instelling
studeert. Naarmate studenten sneller
studeren, zijn er gemiddeld minder
studenten aan een instelling en dit
leidt tot minder middelen. Binnen
deze financieringsstructuur zal er vanuit de optiek van de instellingen weinig anirno bestaan om de verblijfsduur te reduceren. Dit geldt het
sterkste voor het wo, waar verkorting
van de verblijfsduur zal leiden tot een
daling van de totale inkomsten. Het is
duidelijk dat het een instelling lastig
zal vallen een voornemen tot capaci-
en in het omgekeerde geval iets lager.
Naast de bekostiging van de rijksoverheid ontvangen de instellingen
ook collegegeld, dat jaarlijks bij inschrijving moet worden voldaan. De
laatste jaren is het relatieve belang
van het collegegeld voor de totale inkomsten van de instellingen sterk toegenomen. Binnen enkele jaren zullen
deze inkomsten rond de 30% van de
exploitatie dekken.
Voor universiteiten lijkt het op het
eerste gezicht aantrekkelijk om studenten te stimuleren om hun opleiding binnen vier jaar af te ronden. Studenten worden immers na het vierde
verblijfsjaar niet meer bekostigd. Daarbij worden echter een aantal zaken
over het hoofd gezien. Ten eerste zijn
er geen prikkels om uitvallers in korte
tijd te selecteren; de eerste vier jaar
ontvangen de instellingen ook geld
voor studenten die hun opleiding afsluiten zonder diploma. Ten tweede
betalen de studenten na hun vierde
jaar nog steeds collegegeld, en deze
inkomsten gaan een steeds groter
deel van de exploitatie dekken. Voor
het bekostigingsmodel van de hogescholen gelden vergelijkbare kanttekeningen. Op grond van simulaties met
versnelde doorstroming is in figuur 1
het verband tussen snellere doorstroming en de inkomstenontwikkeling in
beeld gebracht7. Hier blijkt dat in het
hbo-model de totale opbrengsten toenemen bij snellere doorstroming, terwijl ze voor het wetenschappelijk onderwijs afnemen!
Voor een snellere doorstroming is
echter veelal meer begeleiding nodig.
Dat betekent dat de kosten die per studentjaar gemaakt moeten worden, zul-
I
teits- of verblijfsduurreductie te legiti-
meren, als dat gepaard gaat met inkomstenderving en daarmee vrijwel
automatisch tot verlies van werkgelegenheid.
Financiele effecten voor
studenten
De toenemende kosten van studiefinanciering schijnen geen beletsel te
vormen voor studenten om hun verblijfsduur te verlengen. Veel studenten
zien aan het einde van hun opleiding
nog mogelijkheden om hun curriculum te verbeteren door een paar extra
cursussen te volgen. Als zij dat na het
behalen van hun diploma zouden
wensen te doen, dan zijn de kosten
hoger en is er geen studiefinanciering
beschikbaar. Allerlei regelingen voor
de tegemoetkoming van studiekosten
zijn in de loop van de tijd afgebouwd.
Voor studenten geldt ‘nu of nooit’.
Het is immers twijfelachtig of hun toekomstige werkgever bereid zal zijn de
kosten van een voortgezette opleiding
te vergoeden, zeker als die verdere
opleiding weinig aansluiting biedt op
de beroepspraktijk.
Een student die snel een diploma
behaalt verspeelt zijn rechten op verdere studiefinanciering. Het is daarom
begrijpelijk dat veel studenten het moment van afstuderen uitstellen om
nog een paar aanvullende cursussen
te doen. Zolang de structuur van de
studiefinanciering gehandhaafd blijft,
zal er daarom bij studenten weinig animo bestaan om de verblijfsduur te reduceren.
Drie manieren om de
verblijfsduur te beperken
Uit deze summiere analyse blijkt dat
bekostiging, collegegeld en studiefinanciering gezamenlijk financiele
effecten veroorzaken die niet bevorderlijk zijn voor het reduceren van de
verblijfsduur. Wij besluiten dit artikel
met een korte schets van de mogelijke alternatieven. Er zijn drie typen oplossingen: (1) aanvullende regelgeving met een beperking van de
rechten op hoger onderwijs; (2) de
bekostiging geheel via de student
laten lopen; en (3) lichte aanpassingen van de huidige structuur met een
grotere nadruk op output.
Beperking van rechten
De eerste oplossing regelt het verbruik van rechten op bekostigd onderwijs. Dat kan door de instellingen een
bepaald produktievolume op te leggen en hen te ontmoedigen om meer
studenten aan te trekken. Een soortgelijke stap heeft in Californie tot desastreuze gevolgen geleid voor de ontwikkeling van het hoger onderwijs8.
Daar bleek een ontmoedigingsbeleid
voor studenten om zich in te schrijven
structurele effecten te hebben op de
belangstelling voor hoger onderwijs.
7. Gei’nteresseerden kunnen deze analyses verkrijgen bij het bureau van de HBORaad.
8. G. De Jager, Wat je niet moet doen bij
forse bezuinigingen. Een leerzaam bezoek aan de California State Universities,
verschijnt binnenkort in Th&ma 5, november 1995.
Toen men na enige jaren probeerde
opnieuw meer studenten aan te trekken, bleek de belangstelling voor hoger onderwijs aanzienlijk gedaald te
zijn.
Een andere manier om het verbruik
te regelen is het beperken van de
rechten op hoger onderwijs. In 1991
is door de minister voorgesteld om
hbo-studenten die een mbo-vooropleiding hadden genoten, hun diploma in
kortere tijd te laten halen dan de overi-
ge studenten. Omdat de maatregel
een duidelijke beperking van het
recht op hoger onderwijs met zich
meebracht werd hij toen door de
Tweede Kamer afgewezen.
Beide methoden hebben grote gevolgen voor de produktiestructuur
van de instellingen. In de eerste me-
thode wordt een bezuiniging gekoppeld aan een capaciteitsreductie en
worden de instellingen verder ‘met
rust gelaten . In de tweede methode
wordt de instellingen een andere produktiestructuur opgelegd. Er moeten
twee verschillende programma’s ontwikkeld worden: een voor mbo-abiturienten en een voor overige studenten.
In het concept-HOOP 1996 bewandelt de minister beide wegen tegelijk.
Hij stelt voor om in het wo een capaciteitsbeperking in te voeren en om in
het hbo de rechten op bekostigd hoger onderwijs voor vwo en mbo-abiturienten te beperken. Aan deze keuze
kleven veel nadelen. Voor het wo
dreigt zich een zelfde neerwaartse spiraal af te tekenen als zich in Californie
heeft voorgedaan. De hbo-maatregel
frustreert het zelf-regulerend vermogen van de hogescholen. De cursusduur-fixus belemmert de hogescholen
om hun onderwijsaanbod efficient
vorm te geven. Als de voorstellen van
de minister werkelijkheid zouden
worden zullen de hogescholen hun
programma’s slechts op een manier
kunnen aanpassen, namelijk het aanbieden van drie- en vierjarige cursus-
sen. In de praktijk is de behoefte aan
differentiatie veel groter.
Bekostiging via de student
De tweede oplossing kent vele modaliteiten, waarbij het begrip voucher regelmatig opduikt. Recent zijn er vele
publikaties over vouchers verschenen10. Van belang is dat studenten in
staat worden gesteld de kosten van
onderwijs en levensonderhoud op
een adequate manier tegenover elkaar
af te wegen. De instellingen zullen
hun bij het programmeren van het on-
ESB 27-9-1995
derwijs op de prijs/kwaliteit verhouding moeten letten. Zij moeten deze
afstemmen op de vraag. Als bezwaren
tegen deze oplossing worden veelal
aangevoerd: de complexiteit, de onvoorspelbaarheid van de bestedingspatronen en de onvolledige informatie over de prijs/kwaliteit-verhouding.
Over de complexiteit kan men twisten. Het is echter onmiskenbaar dat
de complexiteit van de huidige regelgeving zeer groot geworden is. Enige
jaren geleden werd een centrale controle van de studievoortgang nog onuitvoerbaar geacht, nu vormt zij een
regulier onderdeel van de financiele
controle. Het argument van complexiteit heeft daarom voor de instellingen
en de overheid aan waarde ingeboet.
De onvoorspelbaarheid van de besteding van rechten is een vormgevingsprobleem. Verschillende auteurs
hebben daar oplossingen voor aangedragen . De onvolledige informatie is
een schijn-probleem. Dit argument impliceert immers dat de overheid of de
gezamenlijke instellingen wel over zodanige informatie beschikken, dat gelijke bekostiging voor alle instellingen
gelegitimeerd kan worden.
Deze relativeringen nemen niet
weg dat implementatie van dit alternatief veel energie zal vergen. Het is de
vraag of de actoren in het hoger onderwijs bereid zijn de noodzakelijke
inspanning te leveren.
der effectieve kwaliteitsborging is het
niet uit te sluiten dat de kwaliteit van
de prestatie onder druk komt te staan,
zodat een effectieve kwaliteitszorg
noodzakelijk is. Dit maakt het noodzakelijk dat periodiek nagegaan wordt
dat de opleidingen voldoen aan
bepaalde minimum-eisen. De hogescholen hebben een dergelijk regime
recent ook voorgesteld (zie voetnoot
12).
Een meer algemeen bezwaar tegen
het eerste en het laatste alternatief is
dat hiermee niets wezenlijk verandert
aan de verhoudingen in het hoger onderwijs. Het sleutelen aan de huidige
verhoudingen biedt wellicht enig perspectief voor de korte termijn. Het gevaar is echter aanwezig dat de reparatie van het huidige systeem tot uitstel
leidt van de werkelijk noodzakelijke
veranderingen.
De student moet meer dan nu de
beschikking krijgen over de besteding
van de bekostigde vraag naar hoger
onderwijs. De instellingen zullen
meer dan voorheen aandacht moeten
geven aan de prijs/kwaliteit-verhouding. Deze verandering kan naar het
oordeel van de auteurs het best bewerkstelligd worden door het invoeren van bekostiging via de student.
De ingredienten voor een dergelijke
ontwikkeling zijn nu voor handen.
Het zou jammer zijn als die kans gemist wordt.
Aanpassing financiering instellingen
De derde oplossing vergt minder ener-
R. van Elderen, G. de Jager en
gie. Door kleine aanpassingen van de
bekostiging (en retributie) en de studiefinanciering kunnen de voorwaarden worden geschapen die een ontwikkeling op langere termijn veilig
stellen12. Dat kan door de bekostiging
en het collegegeld meer dan nu te
koppelen aan het behalen van studieresultaten. Een dergelijk systeem kan
eenvoudig gehouden worden door
een bedrag uit te keren bij het behalen van 50% en 100% van de totale studielast. De prikkel voor studenten om
zuinig met onderwijs om te gaan kan
worden versterkt, door studenten die
hun opleiding afronden voordat zij
hun potentiele rechten op studiefinanciering hebben uitgeput recht te geven om de nog resterende rechten later te gebruiken voor een
vervolgstudie.
De bekostiging van studiepunten,
diploma’s of andere prestaties in het
M.F. Koeman
hoger onderwijs brengt echter weer
andere problemen met zich mee. Zon-
De eerste en de laatstgenoemde auteur
zijn voorzitter van het college van bestuur
van respectievelijk de Hogeschool Eindhoven en IJselland. De als tweede genoemde
auteur is senior beleidsmedewerker van de
vereniging van hogescholen, de HBORaad.
9. ‘Met rust laten’ is slechts schijn, omdat
de instellingen hun produktiecapaciteit
moeten terugbrengen. De ervaring in Californie (zie voorgaande voetnoot) leert dat
dit tot zeer ondoelmatige produktiestructuren kan leiden.
10. Voor een overzicht zie H. Oosterbeek,
Onderwijs op maat geknipt. Een analyse
van vouchers in hetpost-leerplichtig onderwijs, Adviescentrum Opleidingsvraagstukken, Bunnik, 1995.
11. Zie bij voorbeeld N.H. Douben en J.
Van Ravens, Van onderwijsbekostiging
naar leergelegenheidsbeleid, ARO werkdocument nummer 24, juni 1995.
12. De voorstellen in deze paragraaf worden uitvoeriger behandeld in de beleids-
nota Hbo, sterk in ontwikkeling van de
HBO-raad, juli 1995.