Tweede Kamer worstelt
met haar toezichtsfunctie
Met functioneren van ons parlement commissaris bij een onderneming.
staat tegenwoordig sterk in de beToezicht kan niet worden uitlangstelling. De RSV-zaak, de Walrus- besteed, controle wel. En aangezien
affaire, het Oosterschelde-project en kamerleden meer te doen hebben dan
de verwikkelingen rond het ABP waren alleen toezicht houden is het verstanprojectielen die in ‘s-lands vergader- dig de controles geheel uit te besteden
zaal met zulke luide knallen tot explo- aan anderen (eventueel zelfs aan partisie kwamen dat de echo daarvan nog culiere instellingen, dus privatiseren).
jaren lang zal doorklinken. De Tweede Kamerleden moeten, kortom, de comKamer was vaak afwezig, onoplettend missarisrol op zich nemen, niet die van
of vergeetachtig, zo constateerde de de accountant, en niet die van de poliparlementaire commissie die de RSV- tierechercheur. Daaruit volgt niet alenquete (1983- 1985) heeftgeleid. Dit leen dat fact-finding op andere wijze tot
zinnetje staat blijkbaar met vurige let- stand moet worden gebracht, maar
ters gebrand in het bewustzijn van de ook dat het instrument van de parlekamerleden, want sindsdien zijn ze mentaire enquete beter niet gehankoortsachtig actief geworden. De teerd wordt, ook al is dat een grondwetTweede Kamer heeft zich bezonnen op telijke bevoegdheid van elk der beide
haar werkwijze in het rapport van de Kamers en zelfs van de verenigde verCommissie-Dolman, met als direct re- gadering der Staten-Generaal. Dat de
sultaat dat er nu in een aantal kamer- Kamer behoefte heeft aan fact-finding
commissies vlijtig gevlooid wordt in de is overigens begrijpelijk. De oplossing
rijksbegroting, de z.g. ‘fact-finding’- moet echter komen van een begroprocedure. En een nieuwe parlemen- tingspresentatie en -toelichting die
taire enquete staat voor de deur.
daarin voorziet. Men zie daartoe de
Is het parlement daarmee een goede voorstellen van P.B. Boorsma in NRC
weg ingeslagen? Naar mijn stellige Handelsblad van 8 oktober jl. Dat de
overtuiging is dat niet het geval. Als Kamer zich met gretigheid in een nieupleitbezorger van de parlementaire de- we parlementaire enquete stort is
mocratie constateer ik dat niet met eveneens begrijpelijk. Eindelijk weer
leedvermaak maar met leedwezen. De eens een karwei waarbij ze vaste
Kamer is inderdaad superactief gewor- grand onder de voeten voelt. En de
den, maar ze concentreert haar aan- glansrol van het kamerlid Van Dijk die
dacht op de verkeerde taken, op het daarmee politicus van het jaar werd en
verkeerde moment en op de verkeerde vervolgens minister van Binnenlandse
manier. In het onderstaande zal ik dat Zaken, ligt nog vers in het geheugen.
nader toelichten en daarmee tevens Het grote bezwaar is echter dat aldus
een aantal lijnen uitzetten waarlangs een enorme claim wordt gelegd op tijd
het parlementaire functioneren kan en aandacht van de kamerleden die ze
worden verbeterd.
beter aan andere dingen kunnen
Een eerste lijn is dat een der belang- besteden, b.v. aan een goed toezicht.
rijkste functies van het parlement Voor het boven water brengen van de
(naast diverse andere) is die van toe- relevante feiten is uiteraard een goed
zichthouder op de regering. Ik gebruik informatie- en controlesysteem vermet opzet het woord toezichthouder en eist. Ook hiervoor geldt weer dat het
niet controleur, want die laatste term oritwerpen en organiseren daarvan
brengt ons licht op verkeerde gedach- een zaak is die de Kamer niet zelf ter
ten, Sterker nog, de verwaarlozing van hand moet nemen, maar moet uitdit onderscheid is waarschijnlijk oor- besteden. En wederom dient ze zich
zaak van een paar hardnekkige mis- hierbij te beperken tot de rol van toeverstanden. Onder controle versta ik zichthoudend commissaris, dit wil zeghet opsporen van feiten, alsmede het gen toezien dat zo’n systeem er indertoetsen van deze feiten aan a-politieke daad komt en aan redelijk te stellen einormen als b.v. rechtmatigheid. Het is sen voldoet.
een belangrijk onderdeel van het acDe tweede lijn heeft betrekking op
countantswerk (een goede accountant het moment van toezichtsuitoefening.
doet overigens veel meer), maar ook Toezicht op het beleid kan zowel plaats
andere witteboordenwerkers houden
hebben bij de totstandkoming van het
zich daar vaak mee bezig. Toezicht
beleid (dus vooraf) als bij de uitvoering
daarentegen is in het kader van ons on- van het beleid (tijdens of achteraf). De
derwerp – hetverbinden van politieke totstandkoming van beleid is verreweg
oordelen en eventueel politieke conse- het belangrijkste moment omdat de
quenties aan de controleresultaten. De Kamer veel invloed kan uitoefenen.
toezichthouder maakt dus gebruik van Deze totstandkoming is meestal niet
controles, maar hoeft ze niet zelf te
plotseling, maar verloopt gewoonlijk in
doen. Ook in de marktsector komen etappes. Een eerste etappe kan zijn
toezichthouders voor, namelijk als een regeerakkoord waarin meer of
ESB 3-12-1986
minder vergaande richtingbepaling
heeft plaatsgevonden. Een tweede
etappe treedt in wanneer de plannen
uit het regeerakkoord (of andere reeds
in voorbereiding genomen plannen)
worden omgezet in basiswetten ofbasisregelingen, b.v. de Wet verontreiniging oppervlaktewater of een regeling
voor de subsjdiering van het wetenschappelijk onderzoek. In deze documenten wordt gewoonlijk vastgelegd
welk departement de verantwoordelijkheid draagt, eventueel ook welke instantie met de uitvoering wordt belast
en hoe de regeling in elkaar zit. Voor
de uitvoering van het beleid zijn echter
ook gelden nodig. Vandaar dat als derde etappe moet worden genoemd de
vaststelling van de begroting. In de begroting wordt de betreffende beleidsactiviteit samengevoegd met alle andere beleidsactiviteiten. De begroting
is dus eigenlijk een compleet overzicht
van de actieplannen voor het komende
jaar, vertaald in financiele termen.
Als de ontwerp-begroting in het parlement behandeld wordt is een groot
deel van de uitgavenbedragen inmiddels gedetermineerd door de eerder
genomen basisbeslissingen. Wel zou
men in beginsel kunnen beslissen op
sommige onderdelen meer uit te geven, maar minder is meestal niet mogelijk. Althans niet binnen de termijn
van een jaar (op langere termijn zijn
meer mogelijkheden aanwezig, maar
dan praten we over de begrotingen van
volgende jaren). \J\lgavenverlagingen
op korte termijn zijn vaak technisch
nauwelijks mogelijk (o.a. omdat dan
eerst de basiswetten gewijzigd moeten
worden) en als ze technisch al zouden
kunnen, dan is de politieke bereidheid
meestal niet aanwezig. De consequentie daarvan is verstrekkend. Immers,
als over de totale omvang van de rijksuitgaven een beslissing is genomen,
dan is een verhoging op onderdelen alleen nog mogelijk als andere onderdelen pro tanto verlaagd worden. En als
het laatste niet kan, dan kan ook het
eerste niet. Het gevolg is dat de ingediende begroting nauwelijks gewijzigd
kan worden. De enige beslissing die de
Kamer in deze fase nog zou kunnen
nemen is die tot verhoging van de totale omvang van de rijksuitgaven. De samenstelling van het uitgavenpakket
staat echter vrijwel geheel buiten discussie. Is de begroting eenmaal vastgesteld, dan volgt uiteraard de uitvoering van de begroting. Tegelijkertijd
daarmee vindt de uitvoering van het
beleid plaats. Deze lange uiteenzetting
over de totstandkoming van beleid was
nodig om duidelijk te maken dat de Ka-
1201
mer haar hoofdaandacht niet zou moeten richten op het moment van de
vaststelling van begrotingswetten
(haar budgetrecht), maar op de momenten waarop basiswetten en regelingen tot stand komen (haar medewetgevende taak).
Opmerkelijk is echter dat de Kamer
zich in de afgelopen decennia steeds
meer uit haar medewetgevende taak
heeft teruggetrokken. Ze volstaat
steeds meer met het maken van globale wetgeving (raam- of kaderwetten).
De wetgevende taak is haar boven het
hoofd gegroeid, niet alleen omdat er
zoveel wetten zijn (de overheid bemoeit zich met bijna alles), maar ook
omdat de wetgeving steeds ingewikkelder is geworden (er moet tegelijkertijd rekening worden gehouden met de
wetgeving op andere terreinen). En
omdat de Kamer de wetgeving steeds
minder aankan, is de neiging groot om
zich op de begrotingen te storten. Maar
dat loopt onvermijdelijk op teleurstelling uit, want de begroting is ondoorzichtig (hetgeen stellig verholpen moet
worden) en de kans op invloedsuitoefening is dan gering (hetgeen niet zo erg
is en ook niet verholpen kan worden).
De opgekropte frustratie vindt dus als
vanzelf een natuurlijke uitweg naar incidenten en parlementaire enquetes.
De conclusie moet echter zijn dat de
Kamer terug moet naar haar taak als
medewetgever.
De derde lijn is dat de Kamer. het accent van haar bemoeienis niet alleen
op het verkeerde moment richt, maar
dan ook nog op verkeerde wijze te werk
gaat. Ze graaft zich diep in details wanneer ze globaal te werk zou moeten
gaan (begrotingswetten) en ze is teglobaal wanneer aandacht voor details
wenselijk zou zijn (basiswetten). De
welhaast religieuze aandacht voor het
detail leidt bij de begrotingsbehandeling niet alleen tot niets, maar werkt
zelfs averechts Het resultaat is immers
dat hel zicht op het geheel verloren
gaat, oeverloze saaiheid en de chronische klacht dat de begrotingen niet
voor 1 januari door de Tweede Kamer
kunnen zijn aanvaard (laat staan door
de Eerste Kamer).
Bij de basiswetten daarentegen
maakt men zich er weliswaar niet snel
maar wel te gemakkelijk van af. De Kamer laat hierbij een formidabele kans
voorbijgaan om te streven naar vereenvoudiging van wetgeving (deregulering!), beheersbaarheid van uitgaven
en uitvoerbaardheid van de door haar
getroffen regelingen. Ik geef toe dat
het geen eenvoudige opgave is. De
Tweede en Eerste Kamer zouden echter nun krachten kunnen bundelen
door op enigerlei wijze het principe van
de taakverdeling toe te passen. De
Tweede Kamer zou zich bij voorbeeld
kunnen concentreren op beheersbaarheid en uitvoerbaarheid, de Eerste Kamer op vereenvoudiging en op de ‘grote wetgevingsprincipes’. In ruil daarvoor zou men de Eerste Kamer kunnen
wegstrepen uitde begrotingsbehandeling. Ze heeft daar immers weinig in bij
1202
te dragen. Ik weet wel dat ze er bezwaar tegen heeft haar budgetrecht af
te staan, maar toch zou mijn voorstel
niet meer inhouden dan het doortrekken van een reeds bestaande ontwikkeling. Ik denk daarbij natuurlijk aan
het fenomeen van het beleidsdebat.
Tot slot van mijn betoog nog een
tweetal opmerkingen. Ten eerste: kan
een Kamer wel toezicht uitoefenen op
de uitvoering van beleid waaraan ze
zelf – via haar wetgevingstaak – zo
veel heeft bijgedragen? Wis en waarachtig kan ze dat. Elke niet-overheidsmanager doet dat 66k. Het is zelfs een
sterk punt wanneer deze twee dingen
zich in een hand bevinden. Je kunt dan
immers het toezicht op de uitvoering
terugkoppelen naar de eventuele herziening van je beleid.
Ten tweede: kun je ook controle uitoefenen op de uitvoering van beleid als
je zelf de uitvoerder bent? Nee, het
principe van de functiescheiding eist
hier om die controle door anderen te laten verrichten. Dit punt illustreert hoe
nuttig het is om toezicht en controle uit
elkaar te houden. Een parlement dat
een belangrijke inbreng heeft als medewetgever hoeft weinig neiging meer
te hebben om verder nog op de stoel
van de regering te gaan zitten. Want
dat zou rampzalig zijn. Een minister
die gedegradeerd wordt tot zetbaas
van het parlement? Geen enkele man
of vrouw van enig kaliber die dan nog
minister wil worden. Maar ook excellenties dienen excellent te zijn.
Samenvattend: de Kamer is heel actief maar legt daarbij de accenten verkeerd. Ze richt haar aandacht teveel op
de verkeerde taken, op het verkeerde
moment en op de verkeerde wijze. Er
valt dus nog genoeg te verbeteren. Het
is daarom tijd voor een nieuwe grote
operatie naast de reeds bestaande: de
operatic Toezichtsfunctie Parlement.
W.J. van Braband
De auteur is universitair decent bij de vakgroep Openbare Financier! van de Katholieke
Universiteit Brabant.