Toets op taak
Toets op proces
DRS. N.C.M. VAN NIEKERK*
Inleiding
Nu de derde dinsdag van September al
weer enige tijd achter ons ligt en de herfststormen rond de hoofdlijnen van de Miljoenennota 1985 weer zijn geluwd, lijkt het
juiste moment aangebroken om de aandacht te vestigen op een wat veronachtzaamd aspect van de rijksbegroting, te weten het proces van besluitvorming. Want
wat er ook jaarlijks in de Miljoenennota
aan maatregelen wordt aangekondigd, vergeten wordt wel eens dat achter de gepresenteerde cijfers een wereld van beslissingen en beslissingsprocedures schuil -gaat.
,,Budgeting” heet dat in de Engelstalige literatuur. Een woord dat veel voller klinkt
dan het Nederlandse ,,begroten”. Dat
heeft waarschijnlijk te maken met de omstandigheid dat in Nederland relatief meer
belangstelling bestaat voor de resultaten
van de begrotingsbesluitvorming dan voor
het proces van besluitvorming zelf.
In dit artikel staat de begrotingsbesluitvorming wel centraal. Allereerst wordt
aandacht besteed aan de vraag of het begrotingsproces — in ruime zin opgevat —
in de laatste tien tot vijftien jaar veranderingen heeft ondergaan. Daarbij wordt
meer in het bijzonder gepoogd na te gaan
welke invloed is uitgegaan van de toegenomen schaarste van beschikbare financiele
middelen. We constateren een geleidelijk
groter wordende discrepantie tussen de traditionele – incrementele – besluitvorming
en de meer recente besluitvorming over bezuinigingstaakstellingen en over zogenoemde ,,grote operaties”. Ten slotte
wordt via de introductie van een ..rnesoeconomische functie” van de begroting getracht een brug te slaan tussen beide besluit vormingsprocessen.
Traditionele inzichten
Internationaal geldt Wildavsky nog
steeds als de smaakmaker van de theorie
van het begrotingsproces. In zijn The politics of the budgetary process, dat voor het
eerst in 1964 verscheen en daarna herhaaldelijk is herzien en herdrukt, houdt Wildavsky ons voor dat het begrotingsproces
,,incrementeel” van karakter is 1). Wie
zich door de prikkelende schrijfwijze van
deze auteur niet te veel laat afleiden zal een
tweetal dimensies van dat incrementele karakter kunnen onderscheiden. In de eerste
plaats gaat het om de beperkte mate waar1084
in overheidsactiviteiten en overheidsuitgaven jaarlijks ter discussie worden gesteld.
Begrotingsdiscussies spelen zich af binnen
smalle marges. Aan de reeds bestaande
overheidsuitgaven wordt bij de voorbereiding van een nieuwe begroting een precedentwerking toegekend. In de tweede
plaats komt het incrementele karakter tot
uitdrukking in de wijze waarop de begrotingsbeslissingen tot stand komen. Wildavsky constateert dat de beslissingen veeleer worden genomen op grond van ,,politieke” (in de meest ruime zin) criteria dan
van ,,rationele” of ,,geobjectiveerde” criteria. Daarmee houdt verband dat de deelnemers in het proces van incrementele
besluitvorming doorgaans een korte tijdshorizon aanhouden. Meestal wordt niet
verder dan een jaar vooruit gekeken. Ten
aanzien van het gedrag van de deelnemers
in het begrotingsproces wijst Wildavsky op
de verschillende rollen van de bewakers
(,,guardians”) van de openbare kas en van
de pleiters (,,advocates”) voor extra overheidsuitgaven. De wederzijdse verwachtingen ten aanzien van ieders rol maken dat
het incrementalisme stand houdt en tot uitkomsten leidt die blijkbaar voor beide categorieen in de begrotingsbesluitvorming
acceptabel zijn.
Tot zover kort samengevat de theorie
van Wildavsky. Stellen we ons nu de vraag
of de hiervoor genoemde inzichten aan
herziening toe zijn, dan past allereerst de
opmerking dat zowel vanuit de ,,leer” van
de openbare financien als vanuit de praktijk in de loop der jaren voorstellen zijn gedaan om de besluitvorming over de begroting te verbeteren. Ten dele hebben die
voorstellen betrekking op institutionele
veranderingen gericht op het bevorderen
van evenwicht tussen wetgevende en controlerende macht. Voor een ander deel betreft het voorstellen om het afwegingsproces in de begrotingsbesluitvorming te rationaliseren. De oprichting in de Verenigde
Staten van het Congressional Budget Office (CBO) is een voorbeeld van een institutionele verandering 2). Voorbeelden van
voorstellen om de begrotingsafweging te
rationaliseren zijn terug te vinden in de in
Nederland ingevoerde Comptabiliteitswet
1976. De introductie in deze wet van de z.g.
prestatiebegroting,
de kosten-batenanalyse en de toepassing van meerjarenramingen weerspiegelt dat ook in ons land
een meerderheid zich niet kon vinden in
een beperkte en kortzichtige wijze van begrotingsbesluitvorming .
Zonder de zojuist genoemde aanpassingen in het begrotingsproces te willen bagatelliseren, moet toch worden geconstateerd
dat de praktijk van de besluitvorming hierdoor weinig ingrijpende veranderingen
heeft ondergaan. Veel eerder is het zo dat
– ondanks de verbeteringsvoorstellen het incrementele karakter van de begrotingsbesluitvorming stand heeft gehouden,
zelfs op het moment dat de eerste tekenen
van een naderende economische crisis zich
aandienen. Pas nadat op kabinetsniveau
het besef is doorgedrongen dat de financiele ruimte niet tijdelijk maar structured tot
vrijwel nihil is geslonken, tekenen zich
meer fundamentele veranderingen in het
besluitvormingsproces af.
Erosie gevolgd door sanering
Het gegeven dat vooral in de late jaren
zestig en in de eerste helft van de jaren zeventig is aangedrongen op verbeteringen
van het begrotingsproces, leidt licht tot de
conclusie dat het incrementele karakter
van de besluitvorming alleen maar minder
goede kanten heeft. Natuurlijk, een marginale uitgaventoetsing, het nalaten van het
gebruik van geobjectiveerde afwegingscriteria en een korte horizon bij het nemen
van beslissingen lijken niet ideaal. Toch
mag niet worden vergeten dat het geschetste besluitvormingsproces zich tegelijkertijd kenmerkt door een zekere stabiliteit, waarin op een doorgaans routinematige wijze beslissingen tot stand komen.
Alle partijen die aan de onderhandelingen
deelnemen houden elkaar via een systeem
van geven en nemen in evenwicht.
Dat systeem nu is geleidelijk geerodeerd.
Het incrementele karakter van de begrotingsbesluitvorming is onder druk komen
te staan. Dat wil niet zeggen dat daarvoor
een ..decremented” proces in de plaats is
gekomen of dat de besluitvorming langzamerhand door een meer rationele begrotingsafweging wordt gekenmerkt. Met erosie van het incrementalisme wordt hier gedoeld op een uitholling van het routinematige karakter van het begrotingsproces. Er
kan worden gesproken van een zekere desintegratie van de begrotingsprocedure, van
het breken met de spelregels van het begrotingsbeleid, van een verminderd respect
voor het ..contractuele” karakter van be-
* De auteur is directeur van het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven en consultant
van de OECD voor het project ,,Capacity to
budget”.
1) Aaron Wildavsky, The politics of the budgetary process, Boston, 1964(latereeditiesdateren
van 1974 en 1979).
2) Met de oprichting van het CBO op basis van
de in 1974 aldaar ingevoerde Congressional budget and impoundment act werd beoogd de controlerende taak van het Congres te versterken.
Anders gezegd, aan het Congres werd de mogelijkheid geboden meer inhoud te geven aan zijn
rol van bewaker van de openbare kas.
grotingsafspraken, alsmede van een wat
onverschillige houding ten opzichte van de
Bottom-up en top-down
dat sedert het begin van de jaren tachtig de
rationele of meer geobjectiveerde criteria
relatief meer zouden worden toegepast dan
uitgavenbeheersing en begrotingscontrole.
Het zal duidelijk zijn dat de twee begro-
Men leze er het zevende rapport van de Studiegroep begrotingsruimte nog eens op na
3).
Maar hiermee is het verhaal niet gezegd,
tingsprocessen op gespannen voet met elkaar kunnen staan. Dat kan worden toegelicht door de kenmerken van beide besluitvormingsprocessen met elkaar te vergelij-
voorheen. Eerder is van het tegendeel spra-
want dan zou worden miskend dat vanaf
ken. We volgen daarbij de in de aanvang
afweging op onderdelen van de begroting
1981/1982 op het niveau van het kabinet
activiteiten zijn gestart en/of ge’intensiveerd die hun aangrijpingspunt deels direct
in het begrotingsproces hebben (bezuinigingstaakstellingen en later ook de heroverwegingsronden) en deels indirect (reor-
van dit artikel genoemde karakteristieken
van het traditionele begrotingsproces. Dat
nog wel eens een kans kreeg, is het in de afgelopen jaren veeleer zo geweest dat het
formuleren en het toepassen van afwe-
heidsuitgaven ter discussie worden gesteld.
gingscriteria hebben geleden onder het im-
Het lijkt nauwelijks aanvechtbaar dat de
pulsieve karakter van de besluitvorming.
omvang van de bedragen die in (her)over-
Weliswaar verhouden allocatieve doelmatigheid en verdelingsrechtvaardigheid zich
ook niet altijd even goed met de incrementele begrotingsbesluitvorming. Maar in het
weging worden genomen de laatste jaren
gulering, overheidspersoneelsreductie en
decentralisatie). Hoe verschillend al deze
groter is dan voorheen het geval was. Indi-
in meer of mindere mate een toenemende
bewustwording van het probleem van de
aanhoudende
begrotingsproblematiek.
Het inzicht breekt door dat pappen en nathouden wel een tijdelijke maar geen structurele oplossing biedt voor het teruglopen
van de beschikbare budgettaire middelen.
Het aangekondigde beleid in het regeerak-
caties voor die stelling zijn te ontlenen aan
de omvang van de bezuinigingstaakstellin-
gen, aan de,,extreme” varianten in de heroverwegingsprocedures (minus 20% van
de bestaande uitgaven), alsmede aan de
mate waarin meer ten principale het afstoten van overheidstaken (privatisering) in
beschouwing wordt genomen. Ongetwijfeld zal voor grote delen van de overheidssector i.e. de rijksoverheid nog steeds gel-
koord van het kabinet-Lubbers bevat een
den dat bij de begrotingsvoorbereiding de
aantal maatregelen gericht op een sanering
van de publieke financien langs een harde-
bestaande uitgaven uitgangspunt vormen
re en meer ideologische lijn. Bezuini-
gingstaakstellingen worden niet alleen
overeengekomen, maar blijken – zeker in
eerste instantie – ook te worden nagekomen. De heroverwegingsprocedure, die in
de eerste ronden nog een politick vrijblijvend karakter had, wordt nu gebruikt om
bezuinigingen af te dwingen. Een aantal in
het regeerakkoord aangekondigde ,,grote
operaties” (privatisering, deregulering en
de jaarlijkse 2% personeelsreductie) duidt
op een bewuste, politiek-ideologische keuze om de rol van de overheid terug te drin-
gen. Al deze activiteiten gericht op een inkrimping van de overheidssector en op het
ruimte scheppen voor de marktsector zijn
op zich zelf al buitengewoon belangwekkend. Waar het hier echter vooral om gaat
is de vraag hoe het proces van besluitvorming over bezuinigingstaakstellingen en
grote,operaties zich verhoudt tot het hiervoor in het kort geschetste traditionele begrotingsproces. Kan van de bezuinigings-
taakstellingen nog worden gezegd dat deze
in de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding
als uitgangspunt kunnen fungeren, voor de
grote operaties ligt dat toch anders en bovendJen veel gecompliceerder. Met uitzondering van de heroverwegingsprocedure die rnmiddels in het begrotingsproces is
geimtegreerd – zijn de grote operaties veel
meer gesuperponeerd op de gebruikelijke
begrotingsbesluitvorming. Bezuinigingstaakstellingen en grote operaties hebben,
naast hun verschillen, gemeen dat zij qua
aard van besluitvorming wezenlijk afwijken van de meer traditionele begrotingsbeslissingen. Met enig voorstellingsvermogen kan de besluitvorming over de saneringsactiviteiten als een min of meer
zelfstandig ,,begrotingsproces” worden
beschouwd 4). Een ..begrotingsproces”,
wel te verstaan, dat in tegenstelling tot het
traditionele proces alle kenmerken van
routine, stabiliteit en continulteit
ontbeert.
ESB 14-11-1984
invloed van aanpassingen in de begrotingsvoorbereiding een meer geobjectiveerde
betreft allereerst de mate waarin de over-
ganisatie rijksdienst, privatisering, dereactiviteiten ook zijn, zij weerspiegelen alle
ke. Waar vooral in de jaren zeventig onder
voor de bepaling van de uitgaven in het
jaar daarop. Maar tegelijkertijd kan wor-
den geconstateerd dat door de bezuinigingstaakstellingen en de grote operaties
vrijwel geen categorieen van uitgaven zijn
vrijgesteld van toetsing.
Komt in de mate waarin overheidstaken
en uitgaven onder de loupe worden gelegd
de wijziging in de begrotingsbesluitvorming al tot uitdrukking, wellicht nog sprekender zijn de veranderingen die zijn waar
te nemen in de wijze waarop de beslissingen over de overheidsfinancien tot stand
komen. Waar de beslissingen in het traditionele begrotingsproces — binnen een gegeven kader – vooral van onderop worden
opgebouwd (,,bottom-up”) hebben de bezuinigingstaakstellingen en grote operaties
veel meer het karakter van opgelegde en genormeerde maatregelen (,,top-down”) 5).
Ligt bij de incrementele besluitvorming de
nadruk op ambtelijk overleg waarbij de
functionarissen onderhandelen in de geest
van hun minister (vakminister dan wel de
minister van Financien), bij de bezuinigingstaakstellingen en de grote operaties is
de onderhandelingsruimte van de ambtelijke functionarissen beperkt door reeds bij
het regeerakkoord gemaakte afspraken
dan wel door vervolg-,,commitments” in
de Ministerraad. Het verbaast dan ook niet
dat de thesaurier-generaal bij de presentatie van de Miljoenennota 1984 – ruim een
jaar geleden dus – de uitspraak deed dat
naar zijn indruk het er soms op leek dat in
de Ministerraad niet een maar wel twee of
drie ministers van Financien optraden.
Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat ministers, en in het verlengde
daarvan ook ambtelijke functionarissen,
zich niet zo gemakkelijk meer laten onderscheiden naar ..guardians” en ,,advocates”.
Ook in de criteria op basis waarvan de
afweging van financiele beslissingen
plaatsvindt komt het gewijzigde patroon
naar voren. Daarmee wil niet gezegd zijn
besluitvormingsproces met betrekking tot
bezuinigingstaakstellingen en grote operaties is slechts in woorden plaats voor deze
meer universele criteria. Zij blijken het af
te moeten leggen tegen sterk vereenvoudigde toetsstenen. De jaarlijkse vermindering
met 2% van de omvang van het overheidspersoneel is hiervan een duidelijk voorbeeld.
Alles bijeengenomen is de conclusie gerechtvaardigd dat na een periode van geleidelijke erosie (sommigen spreken zelfs van
verloedering 6)) van het incrementele begrotingsproces, vanaf 1981 – 1982 de traditionele begrotingsbesluitvorming in de
verdrukking is gekomen en ten dele zelfs is
vervangen door een proces van financiele
besluitvorming met geheel eigen karakteristieken.
Begrotingsfuncties
Het inzicht in de betekenis van de veranderingen in de begrotingsbesluitvorming
kan verder worden vergroot door aan te
haken bij een vaak gebruikt onderscheid
naar de functies van de begroting. De autorisatiefunctie heeft betrekking op het recht
van de volksvertegenwoordiging om rege-
ringsvoornemens te beoordelen en aan die
voornemens al dan niet goedkeuring te ver-
lenen. De begroting kan immers worden
opgevat als een op de geldnoemer gebracht
plan van activiteiten. De autorisatie, die
rechtstreeks voortvloeit uit het in de
Grondwet verankerde budgetrecht van de
volksvertegenwoordiging, kan worden beschouwd als het sluitstuk van de begrotingsbesluitvorming. Een sluitstuk, omdat
informatie die betrekking heeft op twee an-
3) Studiegroep begrotingsruimte, Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Den Haag,
1983.
4) Zie voor een soortgelijke conclusie m.b.t. begrotingsontwikkelingen in de Verenigde Staten:
Barry Bozeman en Jeffrey D. Straussman,
Shrinking budgets and the shrinking budget theory, Public Administration Review, november/december 1982. Zie ook Naomi Caiden, The
new rules of the federal budget game, Public Administration Review, maart/april 1984.
5) Studiegroep begrotingsruimte, op.cit.
6) L. Koopmans en A.H.E.M. Wellink, Overheidsfinancien, vijfde en herziene druk, Leiden/Antwerpen, 1983.
1085
dere te onderscheiden begrotingsfuncties,
te weten de micro-economische en de
macro-economischefunctie, voor de afweging door de volksvertegenwoordiging een
cruciale rol vervult. De micro-economische functie heeft zowel een keuze-aspect
als een beheerstechnisch aspect. Het keuzeaspect heeft vooral betrekking op beslissingen over de samenstelling van overheidstaken, alsmede op de criteria waarmee beslis-
singen in de begrotingsvoorbereiding worden genomen. Het beheerstechnische
aspect slaat primair op de begrotingsuit-
zijn eigen departement (bij voorbeeld met
betrekking tot overschrijdingen van defensie-uitgaven), laat staan de volksvertegenwoordiging. Daar komt dan nog eens bij
dat het deel van het ,,gesuperponeerde begrotingsproces” dat betrekking heeft op de
grote operaties niet alleen voor vele ambtelijke functionarissen maar ook voor de
volksvertegenwoordiging een onoverzichtelijk geheel moet zijn. Over de samenhang
tussen de grote operaties heeft op 10 September 1984 een vergadering van de Uitgebreide Commissie van Binnenlandse Za-
voering en het taakstellende karakter van
ken plaatsgevonden. Wie de verslagen van
begrotingsposten. De macro-economische
functie refereert aan de betekenis van de
begroting voor algemeen-economische
die bijeenkomst er nog eens op naslaat kan
doelstellingen en vereist derhalve hierop
toegespitste informatie..
Zoals aangegeven heeft de volksvertegenwoordiging in het proces van begro-
niet anders dan tot de conclusie komen dat
het ontbreken van samenhang vooral betrekking heeft op de afstemming van de
grote operaties op het bestaande begrotingsproces. Mede daardoor blijkt het dan
mogelijk dat de minister-president in de
tingsbesluitvorming formeel het laatste
betreffende vergadering inhoudelijke uit-
woord. Dat zou eigenlijk een uitgebreide
spraken doet over de rol van de overheid
beschouwing van haar rol rechtvaardigen.
Toch wordt hier met een korte uiteenzet-
die, eufemistisch gezegd, zich niet goed
verhouden tot de uitspraken die enkele we-
ting volstaan, omdat uit de feitelijke
ken daarna volgen bij de presentatie van de
Miljoenennota 1985.
ontwikkelingen valt af te leiden dat de
volksvertegenwoordiging zich ten tijde van
de geleidelijke erosie van de begrotingsbesluitvorming terughoudend heeft opgesteld. En dat is dan vriendelijk gezegd,
want er kan met Kamerstukken in de hand
Naar een meso-economische functie van de
begroting
ook op worden gewezen dat de volksvertegenwoordiging zelf deel heeft gehad aan de
De micro-economische en de macroeconomische functie van de begroting lig-
aantasting van spelregels van het begro-
gen in het verlengde van de autorisatie-
tingsproces. Zelfs toen de onbeheersbaar-
functie. De in het voorafgaande gesigna-
heid van de publieke financien wel heel manifest werd, kwamen vanuit de volksverte-
leerde veranderingen in de financiele
genwoordiging nauwelijks initiatieven om
daarin verandering te brengen. Pas nadat
van ambtelijke zijde (vooral van het Ministerie van Financien) de noodklok werd
geluid, is van parlementaire zijde een zeke-
re gedoogsteun gegeven aan kabinetsmaatregelen om de publieke financien te saneren.
Nu
mogen
uiteraard
niet
besluitvorming kunnen het best worden
belicht vanuit de onderlinge samenhang
van deze twee functies. Kort en bondig
kunnen die veranderingen nog eens als
volgt worden omschreven. De begrotingsafspraken op basis van vooral decentrale
onderhandelingen waarbij vele betrokkenen zijn ingeschakeld, zijn gedeeltelijk
alle
aangevuld met en ten dele ingeruild voor
volksvertegenwoordigers over een kam
maatregelen die meer het karakter dragen
worden geschoren. Ook de Staten-Generaal kennen hun ,,pleiters” voor (extra)
van eenzijdige wilsoplegging en die zijn
voorbereid door een kleine groep personen
uitgaven en ,,bewakers” van de openbare
op centraal niveau. De daaruit voortsprui-
kas. Vooral een aantal leden van de vaste
Tweede-Kamercommissie voor de rijks-
tende spanning wordt al langer ervaren
waar het gaat om de verhouding tussen de
talrijke min of meer op zich zelf staande
uitgaven van zowel de regeringspartijen als
van de oppositie heeft zich voor verbeteringen in de besluitvorming sterk gemaakt.
Een enkel succesje is ook wel bereikt, zoals
begrotingsbeslissingen en het macro-economische begrotingsbeleid. Het zou echter
onjuist zijn de vanaf 1981 – 1982 opgetre-
de grotere parlementaire invloed op de heroverwegingsoperatie. Ook aan de brede
den veranderingen in de begrotingsbesluitvorming te zien als een verschuiving in na-
steun voor het houden van de parlementai-
druk van de micro-economische functie
re enquete RSV mag in dit verband een niet
te onderschatten waarde worden toege-
naar de macro-economische functie van de
begroting. Dan, immers, zou worden voor-
kend. Maar het zou te vroeg zijn om op
bijgegaan aan de veranderingen die zich in
grond hiervan van een kentering te spre-
mo werd verondersteld 7). Aan de hand
van dat doorgebroken inzicht is verklaarbaar dat een macro-economisch beleid
wordt gevoerd dat aan het terugdringen
van het financieringstekort een zeer hoge
prioriteit geeft. En daarmee is dan tegelijkertijd de basis gelegd voor een begrotingsbesluitvorming waarin minder plaats is
voor overleg en onderhandelingen en meer
voor opgelegde taakstellingen.
Het gevolg is wel dat de spanning die van
oudsher al aanwezig is tussen het centraal
geformuleerde macro-economische begro-
tingskader en de meer decentrale besluitvorming over afzonderlijke begrotingsartikelen, de laatste jaren nog eens is versterkt. Anders gezegd, de uitdaging voor
de komende jaren ligt in het overbruggen
van de steeds duidelijker wordende kloof
tussen de behoefte aan een zorgvuldige begrotingsbesluitvorming van onderop enerzijds en de hedendaagse financiele wilsoplegging van bovenaf anderzijds. De
,,meso-economische functie” van de begroting is geboren.
Deze functie komt men in de openbarefinancienliteratuur niet tegen, maar het
ligt voor de hand te proberen er nu toch
enige inhoud aan te geven. Zij kan vooral
worden gezien als een informatie-uitwisselingsfunctie. Zo is er niet alleen behoefte
aan een globale sleutel voor het verdelen
van saneringsmaatregelen naar enkele
hoofdsectoren van de publieke sector,
maar is ook een vertaalslag gewenst naar
meer gedesaggregeerde, inhoudelijk samenhangende, onderwerpen van staatszorg. Een specificatie van bezuinigingstaakstellingen naar min of meer homogene
uitgavencategorieen kan gunstig uitwerken
op de uitvoerbaarheid van saneringsmaatregelen. Andersom zal ook van onderop
informatie moeten worden aangedragen
die dan een meer zorgvuldige toedeling van
beleidsombuigingen mogelijk maakt. Een
middel daartoe is het uitvoeren van studies
die gericht zijn op het vergroten van de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven en
waarbij het onderzoekobject samenvalt
met de eerder genoemde onderwerpen van
staatszorg. Het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven heeft in de afgelopen jaren op eigen initiatief een drietal van
dergelijke studies verricht 8). Resultaten
van lovenswaardige initiatieven van overheidswege om op meso-niveau de beschikbaarheid van informatie te vergroten zijn
de Financiele nota sociale zekerheid, het
Financieel overzicht van de gezondheidszorg en maatschappelijke dienstverlening,
de Begrotingstoelichting interdepartementaal welzijnsbeleid, alsmede het Prioritei-
de afgelopen jaren hebben voorgedaan in
ken. Overigens moet hieraan onmiddellijk
worden toegevoegd dat de volksvertegenwoordiging nauwelijks over de middelen
(vooral informatie) beschikt om op dit terrein zelf initiatieven te ontplooien dan wel
adequaat op kabinetsinitiatieven te reage-
economisch-politieke discussie extra aandacht heeft gekregen. De huidige leidraad
ren. De volksvertegenwoordiging is voor
lijkt te zijn gebaseerd op het besef dat stij-
de toevoer van informatie vrijwel geheel
ging van de overheidsuitgaven gefinan-
het macro-economische beleid als zodanig.
Geconstateerd kan worden dat vanaf het
begin van de jaren tachtig het terugdringen
van
het
financieringstekort
in
de
7) Zie Trygve Haavelmo, Multiplier effects of a
balanced budget, Econometrics, oktober 1945,
alsmede A. Knoester, Stagnation and the inver-
ted Haavelmo effect: some international evidence, De Economist, 1983, 131(4).
afhankelijk van de goedwillendheid van de
cierd door middel van belastingverhoging
afzonderlijke bewindslieden. In enkele gevallen heeft zelfs een minister nauwelijks
leidt tot negatieve multiplier-effecten, tegengesteld dus aan hetgeen lange tijd op
8) Het betreft hier de rapporten: Openbaar vervoer op weg naar 1990, Den Haag, 1981, Beroepsonderwijs: ontwikkeling en beheersing,
Den Haag, 1983, Onder behandeling: strategische keuzen bij de kostenbeheersing in de ge-
greep op de gegevensverstrekking binnen
basis van een klassiek artikel van Haavel-
zondheidszorg (verschijnt in november 1984).
1086
tenschema 1985 -1988: Planvorming
kwartaire sector. Vooral de laatste informatiebron vervult bij uitstek de beoogde
,,meso-economische functie”. Het priori-
teitenschema kenmerkt zich door en een di-
de ,,bedrijfsvoering” anderzijds. Het is
economische functie” van de begroting
vooral in dit spanningsveld dat de wens
naar voren komt om onder meer via de invalshoek van kostencategorieen – perso-
bijdrage te leveren aan het overbruggen
tingsvoorbereiding en het bijeenbrengen
neel, materieel, huisvesting — het contractuele karakter van de begroting weer in ere
te
herstellen
(zelfbeheer
of
van gegevens met betrekking tot subsecto-
Het ligt – ten slotte – voor de hand om
de bij de rijksoverheid merkbaar toegenomen automatiseringsdrang mede voor het
invullen van de ,,meso-economische func-
van de geconstateerde kloof tussen enerzijds de traditionele en anderzijds de meer
contractmanagement).
ren van de kwartaire sector en een — overigens arbitraire – normatieve invalshoek
kan worden opgevat als een poging om een
recte aansluiting op het proces van begro-
9).
De verbetering van informatie-uitwisseling is voorts gediend met een grotere aan-
dacht voor kostencategorieen van overheidstaken. De in de Miljoenennota en afzonderlijke begrotingshoofdstukken gebruikte economische (lees macro-econo-
tie” van de begroting aan te wenden.
Slot
— waar mogelijk en zinvol — dienen te
worden uitgebreid met een indeling naar
kostencategorieen 10). Ook vanuit het parlement is onlangs (bij de eerder genoemde
bespreking van de samenhang in de grote
operaties) aangedrongen op dergelijke in-
aan voorbij gegaan dat juist in de procedu-
traal bestaande behoefte aan autonomie in
N.C.M. van Niekerk
9) Arbitrair, omdat aan de in de nota gehanteer-
de norm (te weten gebruiks- en verbruiksindica-
Zo rondom prinsjesdag wordt er veelal
gingstaakstellingen enerzijds en de decen-
sluitvorming.
ties) bij de middelentoedeling geen absolute be-
mische) en functionele classificatie zouden
formatie. Gerichte informatie op dit punt
kan de spanning verminderen die aanwezig
is tussen de centraal wenselijk geachte reorganisatie van de rijksdienst en bezuini-
recente, dwangbuisachtige begrotingsbe-
tekenis mag worden toegekend. Gebruik en verbruik zijn immers afhankelijk van de omvang
van de door de overheid toegekende financiele
tingsuitvoering en begrotingscontrole belangrijke voorwaarden zijn gelegen voor
middelen.
10) Goedhart wijst op het belang van een overzichtelijke indeling van de begrotingshoofdstukken naar kostenplaatsen en naar kostensoorten
vanuit de invalshoek van de micro-economische
de overtuigingskracht en de uitvoerbaar-
begrotingsfunctie. Een indeling naar kosten-
heid van voorgestelde maatregelen. Juist
nu door de economische omstandigheden
soorten of kostencategorieen wordt door ons
mede van betekenis geacht voor het verbeteren
van de afweging door kabinet en parlement. Het
verdient dan aanbeveling kosten te aggregeren
op het niveau van min of meer homogene uitgavencategorieen. Vgl. C. Goedhart, Hoofdlijnen
van de leer der openbare financien, derde druk,
Leiden, 1975.
res voor begrotingsvoorbereiding, begro-
de veranderingen in de begrotingsbesluitvorming min of meer zijn afgedwongen, is
een grotere aandacht voor het zoeken naar
een nieuwe stabiliteit in het begrotingsproces vereist. De introductie van een ,,meso-