ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
Tien jaar decentralisatiebeleid
Twee weken geleden heeft minister Rietkerk van Binnenlandse Zaken de eindversie van het Decentralisatieplan aan de
beide Kamers van de Staten-Generaal aangeboden. Het Decentralisatieplanbeat de concrete voornemens van het kabinet om
taken van het rijk naar de gemeenten en provincies over te hevelen. Het is het voorlopige eindpunt van pakweg tien jaar touwtrekken tussen het rijk en de lagere overheden om bevoegdheden en verantwoordelijkheden over de verschillende bestuurslagen te verdelen. In die tien jaar was er vrijwel niemand te
vinden die niet voor decentralisatie van rijkstaken was. Toch is
er tot nu toe maar heel weinig van terechtgekomen. Steeds meer
onderwerpen die voor decentralisatie op de agenda stonden,
zijn daarvan in de loop der jaren verdwenen of het over te dragen
takenpakket is uitgekleed. In andere gevallen is er alleen maar
sprake van schijndecentralisatie en houdt het rijk via de financiering of planning van voorzieningen de touwtjes strak in handen. Uit het Decentralisatieplan blijkt hoe mager de oogst van
het decentralisatiestreven hi feite is. De commentaren van betrokkenen varieren dan ook van teleurstelling tot cynisme. Misschien werd het algemene gevoelen nog het best verwoord in het
blad Buutvoor het sociaal-culturele werk: ,,Na tien jaar valt een
dode mus uit de boom” 1).
Hoe is het mogelijk dat een beleid waar iedereen voor is, niet
van de grond komt? Welke oorzaken hebben er toe geleid dat
een doelstelling die zoveel bijval geniet, niet in concrete resultaten wordt vertaald? Het is interessant om te proberen na te gaan
welke factoren in het afgelopen decennium de decentralisatie
van rijkstaken in de weg hebben gestaan.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de algemene
roep om decentralisatie eerder een politieke slogan dan een duidelijk gedefinieerd beleidsdoel is. De wens tot decentralisatie
van het beleid is vooral voortgekomen uit de democratiseringsgolf aan het eind van de jaren zestig. Het werd niet langer als
vanzelfsprekend aanvaard dat er hi de anonieme Haagse bureaucratie van alles en nog wat over de burger werd beslist zonder dat deze zelf daarin rechtstreeks werd gekend. Het beleid
zou dichter bij de burger moeten worden gebracht, waardoor het
beter zou kunnen aansluiten bij diens specifieke behoeften en
problemen. Dat zou niet alleen rechtvaardiger maar ook doelmatiger zijn. Hoe mooi dit ook klonk, het was nog wat anders om
vast te stellen welke taken dan precies naar wie zouden moeten
worden overgeheveld. De geschiedenis van de Kaderwet Specifiek Welzijn, die in 1975 werd aangenomen om de decentralisatie op het terrein van de zorg, de educatie en de recreatie vorm te
geven, toont niets anders dan een groot geharrewar over welke
sectoren wel, en welke niet onder de wet zouden moeten worden
gebracht en wat dat zou betekenen voor de financiering van de
sector en de autonomie van alle betrokkenen. Op andere terreinen was het niet anders. Decentralisatie is een loze kreet zolang
er niet bij wordt gezegd: wat naar wie.
Een tweede complicatie is dat de effecten van decentralisatie
allerminst op voorhand duidelijk zijn, noch wat betreft het
aspect van de doelmatigheid, noch wat betreft dat van de rechtvaardigheid. Te veel is over het hoofd gezien dat deze aspecten
dikwijls juist in de richting van centralisatiewijzen. Als het gaat
om de voorziening van zuiver collectieve goederen is het al heel
duidelijk dat daarover moeilijk decentraal kan worden beslist.
Het resultaat zou zijn dat de inwoners van gemeente X besluiten
niet mee te betalen aan het leger, terwijl de inwoners van Y de
nationale verkeerswetgeving overboord zetten en overgaan op
eigen regels. Maar ook bij de voorziening van quasi-collectieve
en zelfs individuele goederen is gedecentraliseerde besluitvorming lang niet altijd opportuun. Er kunnen belangrijke schaalvoordelen te behalen zijn bij centrale voorziening of er kan sprake zijn van externe effecten die over de grenzen van de wijk, de
ESB 28-9-1983
gemeente, de provincie e.d. heengaan. In die gevallen is het efficienter wanneer er op centraal niveau over de voorzieningen
wordt beslist. Daar staat tegenover dat een centrale voorzieningswijze in het algemeen hogere informatie- en besluitvormingskosten vergt. Economisch gezien is het bepalen van de optimale schaal dan ook een keuzevraagstuk waarvan de uitkomst
zeker niet bij voorbaat vaststaat. Verder zijn bij het vraagstuk
van centralisatie versus decentralisatie ook de rechtszekerheid
en de rechtsgelijkheid in het geding. Wanneer verschillende beleidsbepalende instanties uiteenlopende beslissingen nemen
kan dat tot ongelijkheden en onrechtvaardigheden leiden. In het
algemeen wenst men dan ook lokale verschillen in lusten en lasten van het overheidsbeleid zoveel mogelijk tegen te gaan. Ongetwijfeld leidt dit tot sterk centraliserende tendenties in het beleid.
Een derde complicatie bij het decentraliseren zijn in het afgelopen decennium de bureaucratische weerstanden geweest. Zoals de politieke-besluitvormingstheorie leert, heeft het
besluitvormingsproces in grote organisaties zijn eigen, interne
dynamiek, die van grote invloed kan zijn op de uitkomsten van
het beleidsproces. De doeleinden van de beleidsuitvoerders
hoeven niet precies te stroken met die van de beleidsmakers,
maar zijn wel van invloed op het resultaat. Het is duidelijk dat bij
de decentralisatie van rijkstaken de belangen van degenen die
bij de beleidsvoorbereiding zijn betrokken, sterk in het geding
zijn. In zo’n geval zijn er altijd wel middelen voorhanden om op
subtiele wijze de ongewenste ontwikkelingen bij te sturen, te
traineren of zelfs te saboteren. Het lijkt er op dat dit aspect bij de
hooggespannen verwachtingen ten aanzien van de decentralisatie nogal is onderschat. Als de wind de verkeerde kant op staat,
kunnen de ambtelijke molens bijzonder langzaam malen.
Ten slotte is ook het politieke aspectvan belang. De afgelopen
jaren is gebleken dat achter het unanieme streven naar decentralisatie aanzienlijke politieke tegenstellingen schuilgaan. Het is
duidelijk dat decentralisatie de bestaande machtsverdeling aantast. En het is ook duidelijk dat dit allerlei belangengroepen in
het geweer brengt die vertakkingen hebben in de regering, het
parlement, de politieke partijen en het ambtelijke apparaat,
waarlangs zij de besluitvorming een draai trachten te geven. Het
resultaat is meestal een verlamming van de besluitvorming. In
zo’n situatie is het moeilijk het beleidsproces onder voldoende
politieke druk te houden om bureaucratische en niet-bureaucratische weerstanden te overwinnen. Bij het decentralisatiebeleid is dat in elk geval niet gelukt. De Raad voor het Binnenlands
Bestuur komt in een evaluatie van het decentralisatiebeleid van
de afgelopen jaren dan ook tot de conclusie dat overreding niet
toereikend is maar dat een machtsstrategie noodzakelijk is om
decentralisatievoorstellen te verwezenlijken. In een vroegtijdig
stadium moet de politieke steun voor decentralisatievoorstellen
worden gemobiliseerd en moeten besluiten worden genomen
die richtinggevend zijn; anders lekt het initiatief onherroepelijk
weg en verzanden alle fraaie beleidsvoornemens.
Onzekerheid over de effecten, bureaucratische weerstanden
en politieke tegenstellingen hebben er toe geleid dat tien jaar decentralisatiebeleid maar heel weinig hebben opgeleverd. Globale politieke consensus bleek niet voldoende om machtsverhoudingen aan te tasten. Decentralisatie duurt te lang, roept te veel
weerstanden op en levert te weinig electoraal gewin om politiek
werkelijk interessant te zijn. Daarom zal de decentralisatie van
rijkstaken wel een zaak van lange adem blijven.
L. van der Geest
1) De strijd om samenhang lijkt in smalle Kaderwet verloren zaak, BUM,
21 September 1983, biz. 3.
853