Studeren met een uitkering

Kinderbijslag

nderwijs

Studeren met een uitkering
Soms is het voor de financiering van een studie aantrekkelijker een
beroep te doen op de kinderbijslag of de Algemene Bijstandswet dan op
de Wet studiefinanciering. In welke mate komt dit voor en hoe kan
oneigenlijk gebruik worden tegengegaan.

Op het eerste gezicht zijn sociale uitkeringen en studiefinanciering twee
duidelijk van elkaar te onderscheiden
inkomensvoorzieningen
met elk hun
eigen toepassingsdomein:
zo lijkt het
evident dat werklozen op een werkloosheids- of bijstandsuitkering aangewezen zijn, en studerenden op studiefinanciering. Toch blijkt bij nadere
beschouwing van de wet- en regelgeving dat de scheidslijn tussen studiefinanciering en sociale uitkeringen niet
zo duidelijk te trekken is. Wanneer
een jongere geen recht heeft op studiefinanciering, bij voorbeeld omdat
de studie in deeltijd gevolgd wordt,
of omdat de onderwijsinstelling niet
erkend wordt door het Ministerie van
Onderwijs en Wetenschappen, kan
via de de Algemene kinderbijslagwet
voor jongeren van 18 jaar (AKW-18+)
en ouder een financiële tegemoetkoming verkregen worden. Ook bestaat
in dergelijke situaties de mogelijkheid
om beroep te doen op de Algemen
Bijstandwet (ABW).
Doordat studerenden die in principe in aanmerking komen voor studiefinanciering veelal zelf kunnen bepalen of zij een studie in deeltijd of in
voltijd willen volgen, en op deze wijze hun recht op studiefinanciering
kunnen manipuleren, is er in zekere
zin sprake van keuzevrijheid. Een ‘calculerende student’ kan met handig
manoevreren die inkomensvoorziening kiezen, die financieel het meest
gunstig is. Het spanningveld tussen
sociale uitkeringen en studiefinanciering draagt daardoor in potentie een
problematisch karakter.
In dit artikel worden de resultaten
gepresenteerd van een recent onderzoek naar de mate waarin ‘strategisch’ gedrag in de praktijk voorkomtl. Onder strategisch gedrag
wordt hier verstaan dat de burger de
omstandigheden zodanig wijzigt dat
daardoor recht ontstaat op een voor

hem (financieel) gunstiger regeling,
zonder dat daarmee de letter van de
wet wordt overtreden. Wel kan daarmee de geest van de wet geweld worden aangedaan. Het onderzoek is toegespitst op de hierboven genoemde
twee sociale uitkeringensregelingen:
de algemene kinderbijslagwet (AKW)
en de algemene bijstandswet (ABW).
Verder is de vraagstelling beperkt tot
studerenden aan het hoger onderwijs.
Alvorens in te gaan op de resultaten van het onderzoek, worden de
voorwaarden geschetst voor het verkrijgen van studiefinanciering, kinderbijslag en bijstand. Tevens worden de
betreffende inkomensvoorzieningen
vergeleken op aantrekkelijkheid.

Voorwaarden en voorkeuren
Studiefinanciering
De gebruikelijke manier om een studie te bekostigen, is door middel van
een toelage in het kader van de Wet
Studiefinanciering 18+ (WSF). Studerenden aan het hoger onderwijs hebben recht op studiefinanciering wanneer zij tussen de 17 en 27 jaar oud
zijn en afkomstig zijn uit de EG. Zij
moeten bovendien als voltijdstudent
ingeschreven staan, wat impliceert
dat er wekelijks overdag ten minste
19 lesuren gevolgd worden. Verder
mag de maximale inschrijvingsduur
voor de studie niet overschreden
zijn2. Studiefinanciering bestaat uit
een basisbeurs en eventueel een rentedragende lening en aanvullende
beurs. De hoogte van de basisbeurs
is afhankelijk van het eigen inkomen
en het in- of uitwonend zijn van de
student. De hoogte van de rentedra gende lening en het al dan niet verstrekken van een aanvullende beurs
hangen af van de onderwijssoort, het
inkomen van de ouders, het eigen inkomen, en het inkomen van een
eventuele partner.

De Algemene Kinderbijslagwet voor
studerenden van 18 jaar en ouder is
een overgangsregeling die ingesteld
is toen bij de invoering van de WSF
het recht op kinderbijslag naast studiefinanciering voor studerenden is
afgeschaft. De overgangsregeling is
van kracht tot het jaar 2004 en is bedoeld als ‘vangnet,3. Wanneer niet
aan de hierboven beschreven voorwaarden voor studiefinanciering is
voldaan, en er dus geen recht op studiefinanciering bestaat, kunnen de
ouders van de studerende kinderbijslag aanvragen. Deze wordt toegekend, mits het kind tussen de 17 en
25 jaar oud is en een substantiële hoeveelheid tijd (meer dan 19 uur in de
week) in de studie steekt. Dit kunnen
gevolgde lesuren zijn, maar ook uren
die aan huiswerk worden besteed.
Verder dienen de ouders in Nederland te wonen of te werken, en het
kind in belangrijke mate te onderhouden.
Hoewel de AKW door de wetgever
niet als een tweede keuzemogelijkheid voor studerenden om hun studie
te bekostigen bedoeld is, maar voor
deze groep slechts als vangnet zou
moeten fungeren, staat het in de praktijk alle studerenden tussen de 17 en
25 die recht hebben op studiefinanciering vrij om kinderbijslag naar eigen believen te verkiezen als inkomensvoorziening. Zij moeten dan wel
eerst zorgen dat zij hun recht op studiefinanciering verliezen. Dit kan
door de status van voltijdstudent in te
wisselen voor die van deeltijdstudent
of extraneus. Er bestaat dus de mogelijkheid om, ondanks de aanspraak
die men kan maken op studiefinanciering, de voorkeur te geven aan de
kinderbijslagregeling.

Bijstand
De mogelijkheden om hoger onderwijs te volgen met een bijstandsuitke-

1. Over deze onderzoeken is gepubliceerd in: R.e. van Waveren en R.e. van
Geuns, Studeren met een uitkering, Den
Haag, 1993; en eh.]. de Wolff en R.e. van
Geuns, Studeren met kinderbijslag, Amsterdam, 1992.
2. Voor de meeste studies gold in 1991
een maximale inschrijvingsduur van zes
jaar. Gedurende deze periode heeft men
recht op studiefinanciering.
3. Algemene Kinderbijslagwet, editie
Schuurmans & Jordens, Zwolle, 1990.

Tabell. Enkele belangrijke voorwaarden voor recht op WSF,AKW of ABW
WSF

AKW

ABW

18-24 jaar
Ingezetenen
Geen voorwaarde

18-65 jaar
Ingezetenen
Geen voorwaarde

Inschrijvingsvorm

18c30 jaar
Landen uit de EG
Door O&Werkende
opleidingen
Voltijd

Voltijden deeltijd

Studieduur

maximaal zes jaar

Geen voorwaarde

Studie buiten reguliere
werktijden of studie in
deeltijd voor beperkte tijd
Geen voorwaarde

Leeftijd
Nationaliteit
Aard opleiding

ring zijn in de wet beperkt4. Als principe geldt dat studerenden studiefinanciering dienen aan te vragen, en
dat bijstandsverlening niet mogelijk
is. Het argument dat de opleiding de
studerende betere kansen op de arbeidsmarkt verleent, wordt niet geaccepteerd. Toch biedt de wet- en regelgeving wel enige ruimte voor studie
met een bijstandsuitkering. In de eerste plaats wordt toegestaan dat er gedurende maximaal één jaar in deeltijd
aan het hoger onderwijs mag worden
deelgenomen, onder een evenredige
korting op de uitkering. Men moet
dan wel gedeeltelijk beschikbaar zijn
voor de arbeidsmarkt. Ook zijn er mogelijkheden om zonder korting met
bijstand te studeren. Daarvoor gelden
extra voorwaarden. Het onderwijs
dient buiten de gebruikelijke werktijden te worden gevolgd, dus ‘s
avonds, of aan de Open Universiteit,
zodat de studerende volledig beschikbaar kan zijn voor de arbeidsmarkt.
Verder geldt dat de mogelijkheid om
met bijstand te studeren expliciet niet
bedoeld is voor studerenden die overgeschakeld zijn van een voltijd- naar
een deeltijdstudie, of naar de inschrijving als extraneus, met de bedoeling
hun studie op die manier af te ronden.
Tabel 1 biedt een overzicht van de
belangrijkste voorwaarden waaraan
men moet voldoen om voor studiefinanciering, kinderbijslag of een
bijstandsuitkering in aanmerking te
komen.

Financieringen vergeleken
Een bijstandsuitkering is in vergelijking tot studiefinanciering en kinderbijslag in financieel opzicht de meest
aantrekkelijke optie. De bedragen liggen ver boven die van studiefinanciering en kinderbijslag. Bovendien
hoeft er geen geld te worden terugbetaald. Een nadeel van studeren met

ESB 16-3-1994

diensten, en worden uitkeringen ongeveer gelijkelijk gekort bij overschrijding van een minimum-bedrag.

Studeren met bijstand of
kinderbijslag
Het onderzoek

bijstand kan zijn, dat de studerende
beschikbaar moet zijn voor de arbeidsmarkt.
Studerenden die zich niet beschikbaar stellen voor de arbeidsmarkt
kunnen dus in principe geen beroep
doen op de bijstand. Voor hen doet
zich dan de keuze voor tussen studie
met kinderbijslag of studiefinanciering.
Voor uitwonenden zal de keuze tus-‘
sen beide doorgaans vallen op studiefinanciering. Zelfs wanneer iemand alleen een basisbeurs ontvangt, is men
voordeliger af met studiefinanciering
dan met kinderbijslag. Voor inwonenden valt de balans daarentegen eer- .
der uit in het voordeel van de kinderbijslag; kinderbijslag is hoger dan een
basisbeurs. Wordt ook een aanvullende lening ontvangen, dan kan de balans weer omslaan in het voordeel
van studiefinancierings.
Ook wanneer studiefinanciering financieel aantrekkelijker is, kan de
keuze op kinderbijslag vallen, omdat
deze de mogelijkheid biedt de studieduur te verlengen. Door middel van
een tijdelijke inschrijving als deeltijdstudent met kinderbijslag, kan een
langere inschrijvingsduur, en daarmee een langer durend recht op studiefinanciering, verkregen worden.
Een student die zich eerst twee jaar
als deeltijdstudent inschrijft en vervolgens voor de rest van de studie in voltijd studeert heeft één jaar inschrijftijd
‘gewonnen’. Het gebruik van een dergelijke constructie vereist wel een
vooruitziende blik: een student die
pas op 25-jarige leeftijd ontdekt dat
de studie meer tijd vergt dan de toegestane inschrijvingsduur, is te oud
om nog (in deeltijd) een beroep te
kunnen doen op kinderbijslag.
Eventuele bijverdiensten maken de
ene regeling niet aantrekkelijker ten
opzichte van de andere; in zowel de
AKW-regeling als in de WSF zijn beperkingen opgenomen omtrent bijver-

Na deze theoretische verkenning van
de mogelijkheden rijst de vraag hoe
het in de praktijk is gesteld met het
gebruik van deze regelingen. Deze
vraag zullen we beantwoorden op basis van twee recente onderzoeken.
Eén onderzoek behandelde het studeren met kinderbijslag. De feitelijke
omvang van het gebruik van kinderbijslag voor studie aan het hoger onderwijs is onderzocht door bestanden
van de Informatiseringsbank
(het
CRI-bestand met hoger onderwijsingeschrevenen) en de Sociale verzekeringsbank (kinderbijslaggerechtigden) voor het jaar 1991 integraal met
elkaar te vergelijken. Doordat de desbetreffende bestanden integraal zijn
vergeleken, geven zij een nauwkeurig inzicht in het aantal studerenden
aan het hoger onderwijs met kinderbijslag in Nederland. Naast de bestandsvergelijking is onder de studerenden met kinderbijslag een
enquête gehouden naar de achterliggende motieven.
In het tweede onderzoek is ingegaan op het studeren met een bijstandsuitkering. De omvang van dit
verschijnsel is bepaald door de bijstandsregistratie van zeventien gemeenten te vergelijken met het eerder genoemde CRI-bestand met
ingeschrevenen aan het hoger onderwijs6. De selectie van onderzoeksgemeenten is zodanig dat in het onderzoek de omvang van het verschijnsel
‘studenten met bijstand’ is overschat.
Voor de gevallen waarin samenloop
tussen bijstand en opleiding werd
4. De informatie in deze paragraaf is gebaseerd op de Algemene bijstandswet, editie
Schuurman &Jordens (1989). Daarnaast is
gebruik gemaakt van de circulaire van de
staatssecretaris van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, van 30 januari 1985 betreffende de RWW.
5. In 1992 had een inwone~de student
recht op een basisbeurs van 1 231 en een
uitwonende student op een beurs van 1
566 per maand. De kinderbijslag bedroeg
op 1 januari 1992/920 per kwartaal voor
een inwonende student uit een gezin zonder overige kinderbijslaggerechtigden, en
1 1456 per kwartaal voor een uitwonende
student onder dezelfde condities.
6. Als peildatum gold 31 december 1990.

vastgesteld, is door bestudering van
de uitkeringsdossiers bij de sociale
diensten de aard van de samenloop
bekeken. In totaal zijn 644 dossiers
bestudeerd.

De resultaten
Door een combinatie van gegevens
uit de genoemde onderzoeken kan tabel 2 geconstrueerd worden. Het
blijkt dat er in driehonderd gevallen
een opleiding aan het hoger onderwijs wordt gevolgd met kinderbijslag
als inkomstenbron. Bijna zeventienduizend personen studeren aan het
Hoger Onderwijs met een bijstandsuitkering als inkomstenbron. Zij vormen
4,1 procent van het totaal.
Resteert een groep van ruim 86.000
personen die een opleiding aan het
hoger onderwijs volgt, zonder een beroep te doen op één van de drie beschreven regelingen. Het is plausibel
dat een belangrijk deel van deze
groep inkomsten heeft uit arbeid,
maar ook andere uitkeringen en studiebeurzen kunnen hier een rol van
betekenis spelen.
Zoals gezegd heeft de AKW-18+ de
functie van vangnet, en heeft de
ABW die niet. Tegen die achtergrond
bezien is het aantal studerenden met
kinderbijslag opmerkelijk klein, en is
het aantal studerenden met bijstand
verrassend groot. Aangezien de bijstand de student in financieel gunstiger omstandigheden brengt dan de
WSF of de AKW, suggereert deze bevinding dat er door studenten strategisch gebruik wordt gemaakt van de
geboden mogelijkheden. Een blik op
de achtergronden bij het gebruik van
deze regelingen maakt duidelijk of
deze suggestie aannemelijk is.

Motieven
Studeren met AKW
Uit de enquête is een vijftal redenen
naar voren gekomen om met kinderbijslag te studeren.
• Vanwege de nationaliteit van de
studerende bestaat er geen recht
op studiefinanciering. Het zijn in
de meeste gevallen asielzoekers en
vluchtelingen die minder dan drie
jaar in Nederland verblijven, en als
voltijdstudent staan ingeschreven.
Uit de bestandsanalyse blijkt dat
dit 25% van de studerenden aan
het hoger onderwijs met kinderbijslag is.
• De inschrijvingsduur voor de propaedeuse is opgebruikt, waardoor

alleen nog inschrijving als extraneus open staat, en er geen recht
meer is op studiefinanciering (dit
is volgens de bestanden 9% van de
studerenden aan het hoger onderwijs met kinderbijslag). In 1991 bestond een beperkte inschrijvingsduur voor de propaedeuse van
twee jaar. Deze is met ingang van
1992/1993 opgeheven.
• De studerenden worden niet in
voltijd voor de opleiding aangenomen, of de opleiding wordt alleen
in deeltijd gegeven. Bij verschillende HBO-opleidingen is het mogelijk dat men afgewezen wordt voor
de voltijdsopleiding, maar wel geplaatst wordt bij de deeltijdopleiding.
• Het rekken van de inschrijfduur.
• Kinderbijslag brengt financieel
meer op dan studiefinanciering.
De eerste drie redenen vallen onder
het gebruik van kinderbijslag als
‘vangnet’. De laatste twee zijn te beschouwen als ‘strategisch gebruik’.
De omvang van het voorkomen van
de laatste drie redenen kan niet
nauwkeurig worden bepaald. Wel
kan worden vastgesteld dat het totaal
aantal personen dat strategisch gebruik maakt van de AKW maximaal
195 personen (dus 66% van de studerenden aan het hoger onderwijs met
kinderbijslag) bedraagt. Strategisch
gebruik van de kinderbijslag komt
dus in de praktijk voor, maar slechts
op zeer geringe schaal (namelijk minder dan een half procent van het totaal aantal studeren- den aan het hoger onderwijs).

Studeren met bijstand
Uit het dossieronderzoek
bij de sociale diensten blijkt dat het studeren met
bijstand in een groot aantal varianten
voor komt. Deze varianten zijn in het
onderzoek gebundeld in drie categorieën. Onderscheiden zijn de zogenaamde rechtmatige varianten van
studeren met bijstand, hetgeen inhoudt dat slechts gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die
door de wet worden geboden. Dan
zijn er de onrechtmatige varianten,
waarin de cliënten bij de sociale diensten niet de (gehele) waarheid spreken. En in de derde plaats zijn er de
zogenaamde lokaal geaccepteerde varianten onderscheiden. Deze laatste
categorie bevat vormen van studeren
met bijstand die in strijd zijn met de
bedoelingen van de wetgever, maar

Tabel 2. Ingeschrevenen aan het hoger onderwijs in 1990-1991, naar
bron van inkomsten
Totaal

%

WSF

306.700

74,8

ABW

16.800

4,1

AKW

300

0,07

86.200

21,0

410.000

100

Overig”
Totaal

a. Dit cijfer is als restpost bepaald. Te denken valt aan inkomen uit arbeid, overige
uitkeringen, ouderlijke bijdrage, overige
beurzen.

voor de sociale dienst toch acceptabel blijken te zijn.
Het blijkt dat veertig procent van
de gevallen van studeren met bijstand helemaal binnen de regels van
de wet past, en dus als rechtmatig te
bestempelen is. De meest voorkomende vorm van studeren met bijstand
bestaat uit het volgen van een opleiding in de avonduren (ruim dertig
procent). In een verwaarloosbaar
klein aantal van de gevallen gaat het
om cliënten die met toestemming van
de sociale dienst in deeltijd studeren,
en daarvoor voor een evenredig deel
op hun uitkering worden gekort. Bij
het volgen van een avondstudie gaat
het vaak om opleidingen op HBO-niveau, en betreft het in verhouding tot
de totale groep studerenden met bijstand relatief vaak vrouwen, huishoudens met kinderen en ‘oudere jongeren’. Meer dan de helft van deze
groep was te oud om voor WSF in
aanmerking te kunnen komen. Voor
een aanzienlijk deel van deze groep
geldt echter dat een WSF-beurs wel
binnen het bereik ligt, als men zich
maar als voltijdstudent in laat schrijven.
In twintig procent van de situaties
waarin wordt gestudeerd met bijstand
is dit in strijd met de bedoeling van
de wetgever, maar is de sociale
dienst hiermee toch accoord gegaan.
Het gaat dan veelal om bijstandsverlening aan extraneï en auditoren. Het
betreft vrijwel uitsluitend personen
die een wetenschappelijk opleiding

7. S. Duindam, De basisuitkering,
E5B, 4
augustus 1993, blz. 711-714.
8. P. Renooy en R. van Geuns, De uitvoerbaarheid en effectiviteit van de basisuitkering, E5B, 29 september 1993, blz. 894-

895.

volgen en die geen recht meer hebben op WSF omdat zij de maximale
inschrijvingsduur hebben overschreden.
In nog eens veertig procent van de
gevallen van studeren met bijstand is
er sprake van ‘onrechtmatige’ situaties. Veruit de belangrijkste variant is
hier dat betrokkene het volgen van
de opleiding in het geheel verzwijgt
voor de sociale dienst (dertig procent). De betrokkenen volgen in
meerderheid een voltijdse opleiding
aan het wetenschappelijk onderwijs.
Verder betreft het vaak extraneï. Een
behoorlijk deel van hen kan volgens
opgave van de Informatiseringsbank
nog aanspraak maken op de WSF.

Beleid
De bijstandsuitkering is in financieel
opzicht veruit het aantrekkelijkste alternatief. Dit is niet onopgemerkt gebleven onder studerenden; een aanzienlijk aantal doet beroep op de
bijstand terwijl dit in strijd is met de
geest van de wet. De vraag is nu, welke maatregelen genomen kunnen
worden om dit verschijnsel tegen te
gaan.
Een eerste mogelijkheid is de invoering van een basisuitkering, zoals eerder in dit blad door Duindam voorgesteld7. Hiermee kan het studeren met
bijstand of AKW-18+ tegen worden
gegaan De hoogte van een dergelijke
basisuitkering zal ver onder het sociaal minimum liggen. Naast een basisuitkering zal daarom een regeling
moeten blijven bestaan die voor specifieke groepen aanvullende middelen verstrekt. Voor studenten zou dit

kunnen bestaan uit een aanvullende
lening, voor mensen die niet zelfstandig in hun bestaan kunnen voorzien
zal er vermoedelijk een aanvullende
regeling ‘om niet’ komen. Het ligt in
de rede dat ook studenten zullen proberen van deze laatste regeling gebruik te maken. Van de uitvoeringsorganisatie zal worden verwacht dat zij
hierop een sluitende controle uitvoert. Met Renooy e.a. verwachten
wij dat op deze manier de huidige
uitvoeringsproblemen
bij de sociale
diensten langs een omweg weer terug zullen komen8.
De tweede groep maatregelen, gericht op het tegengaan van het strategisch gebruik, beperkt de kring der
rechthebbenden van de onderscheiden wetten. Een mogelijkheid om op
dergelijke wijze een eventuele toeloop op de AKW-18+ te beperken
zou kunnen zijn de leeftijdsgrens op
23 jaar vast te stellen. Namelijk, één
van de recente veranderingen in de
WSF is de beperking van het recht op
een basisbeurs voor het hoger onderwijs tot een periode van vijf jaar. Een
student die nu op 18-jarige leeftijd
met een studie begint, en daarvoor
zes jaar nodig blijkt te hebben, zal in
het laatste studiejaar, wanneer het
recht op een basisbeurs vervalt, wellicht eerder een beroep doen op de
AKW 18+-regeling, die geldig is gebleven voor personen tot en met 24
jaar, dan voor 1991.
Een andere mogelijkheid om het
gebruik van sociale uitkeringen door
studerenden te beperken, zou kunnen bestaan uit het schrappen van de
mogelijkheid om in deeltijd aan het
hoger onderwijs te kunnen studeren

met een uitkering of met kinderbijslag. Dit zou bewerkstelligd kunnen
worden door studiefinanciering toegankelijk te maken voor personen
die in deeltijd studeren. Door het
recht op studiefinanciering dat dan
ontstaat, vervalt de mogelijkheid om
een beroep te doen op kinderbijslag
of een bijstandsuitkering.
Een derde groep maatregelen om
het strategisch gebruik van sociale uitkeringen voor studiedoeleinden tegen te gaan, grijpt aan op het uitvoeringsniveau bij de sociale diensten en
de Informatiseringsbank. Zo zou de
sociale dienst beter kunnen worden
toegerust om het beschreven strategisch gedrag te voorkomen. Dat kan
door de sociale diensten meer mogelijkheden te geven om de juistheid
van de verstrekte opleidingsgegeven
te kunnen verifiëren, idealiter door
het creëren van een on-line raadplegingsmogelijkheid van het centraal
register inschrijvingen aan het hoger
onderwijs. Echter, uit het rapport van
de Commissie-Van der Zwan komt
naar voren dat ook de geboden mogelijkheden op dit vlak onvoldoende
worden benut. Door bestaande mogelijkheden tot verificatie beter te benutten zouden de sociale diensten het
strategisch gedrag ook verder kunnen terugdringen.

Bob van Waveren
charlotte de Wolff
De auteurs zijn verbonden aan Bureau Regioplan, Amsterdam. Met dank aan Ger
Hamburg, Jas Mevissen en Roeland van
Geuns voor het becommentariëren
van
een eerdere versie van dit artikel.