Selectie van pps-projecten

Selectie van pps-projecten
Aute ur(s ):
Korving, W. (auteur)
Veld, J.G. in ‘t (auteur)
Wout Korving is werkzaam b ij het Nederlands Economisch Instituut. Jeroen in ‘t Veld was tot 1 september werkzaam b ij het Ministerie van
Financiën. Sindsdien is hij werkzaam b ij GHK (Hong Kong) Ltd.
Ve rs che ne n in:
ESB, 83e jaargang, nr. 4170, pagina D27, 8 oktober 1998 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
publiek, private, samenw erking

In dit artikel wordt een methode gepresenteerd waarmee de kosten en baten van een pps kunnen worden vergeleken met het publieke
alternatief. De discontovoet speelt hierbij een belangrijke rol.
Hoewel pps zich de laatste tijd in een toenemende populariteit mag verheugen is het concept in Nederland nog relatief
onderontwikkeld. Vooral bij de toepassing in grootschalige infrastructuurprojecten bestaat nog weinig ervaring. Dit staat in schril
contrast met ons omringende landen. In Frankrijk, het VK en Spanje bijvoorbeeld gebruikt men al decennia lang pps-constructies bij
de ontwikkeling van infrastructuur.
Sinds kort is de Nederlandse politiek zich bewust van deze achterstand. Enerzijds blijkt de introductie van pps in omringende landen een
flexibele aanvullende bron van financiering te zijn. Anderzijds haalt de overheid met implementatie door het bedrijfsleven een
kennisvoorsprong in huis. Met name door het opstarten van het project pps van het Ministerie van Financiën is de ontwikkeling naar
meer publiek private samenwerking in Nederland in een stroomversnelling geraakt. Het groeiend aantal pps-initiatieven onderstreept het
enthousiasme van zowel overheid als bedrijfsleven.
Evaluatie van pps is noodzakelijk
Een bekend voorbeeld van een pps in Nederland is de Wijkertunnel. De Wijkertunnel is gebouwd en wordt geëxploiteerd door een
privaat consortium. De overheid betaalt het consortium een vergoeding voor ieder voertuig dat van de tunnel gebruik maakt (ook wel
schaduwtol genoemd). Critici hebben de Wijkertunnel lang als argument gebruikt om verdere ontwikkeling van pps in Nederland tegen te
houden. De reden was dat de overheid een relatief ongunstig contract is aangegaan. Het was echter niet het pps-instrument dat daarvan
de oorzaak was, maar veel eerder de wijze waarop de overheid haar rol in de pps vervulde 1.
De onbekendheid met het fenomeen pps en ook de manier waarop de overheid boekhoudt hebben ertoe geleid dat de ex ante evaluatie
van pps-en tot uiteenlopende uitkomsten leidde. Het mag dan geen verwondering wekken dat na het afsluiten van het contract voor de
Wijkertunnel, maar nog voordat de tunnel was aangelegd, bekend werd dat deze pps tot meerkosten zou leiden in plaats van meerwaarde.
De Algemene Rekenkamer vond meerkosten van 34 tot 41%, het Ministerie van Verkeer en Waterstaat berekende dat sprake zou zijn van
meerkosten van 8,5% en de Vaste Commissie voor de Rijksuitgaven berekende de meerkosten vooraf op 13,5% 2.
De discussie over de Wijkertunnel leidde tot veel verwarring. Onduidelijk was hoe deze pps direct vergeleken kon worden met het
publieke alternatief. Een heldere methodologie voor de vergelijking was niet voorhanden.
In het Verenigd Koninkrijk is een methodologie van vergelijken inmiddels verder ontwikkeld. Voor de beoordeling van pps-constructies
hanteert men de zogenaamde Public Sector Comparator (PSC). Met behulp van deze PSC wordt – nog voordat de offertes van private
partijen zijn aangevraagd – een vergelijkingsmaatstaf ontwikkeld. Deze maatstaf is een schatting van wat de kosten zouden zijn, indien
voor publieke uitvoering van het project zou worden gekozen. Vervolgens worden private offertes aangevraagd en vergeleken met deze
benchmark. Alleen als de private offertes aantrekkelijker zijn dan de benchmark, wordt het project als pps uitgevoerd.
De evaluatietechniek
Recentelijk is een dergelijke evaluatiemethode ontwikkeld door het Ministerie van Financiën en het Nederlands Economisch Instituut. De
overheid krijgt hiermee de beschikking over een tweetal evaluatie-instrumenten. Enerzijds wordt de potentiële aantrekkelijkheid van
publiek private samenwerking vastgesteld voordat het pps-traject wordt ingezet. Dit instrument noemen we de Public Private Comparator
(PPC). Anderzijds wordt een vergelijksmaatstaf ontwikkeld tijdens het pps-traject om private offertes te kunnen beoordelen. Deze laatste
evaluatie noemen we – vergelijkbaar met de Engelse situatie – de Public Sector Comparator (PSC). We lichten het gebruik van beide
instrumenten nader toe. Eerst illustreren we het moment van toepassen. Vervolgens gaan we in op de inhoud van de
vergelijkingsinstrumenten.
Het moment: twee vergelijkingsmotieven

Het toepassen van PPC en PSC vindt op verschillende momenten plaats. In figuur 1 is de relatie tussen de twee evaluatiemomenten
weergegeven. Traditioneel worden infrastructuurprojecten geïnitieerd door de rijksoverheid. De vergelijking tussen de pps en het
publieke alternatief (de PPC) dient om de potentiële aantrekkelijkheid van een pps-arrangement vast te stellen. Een eerste grove schets
van de private participatie (i.e. initiële inrichting samenwerking) vormt de basis voor de PPC. Indien de vergelijking in het voordeel van
een pps uitvalt, heeft de overheid alle reden om de samenwerking verder uit te werken.

Figuur 1.
De tweede evaluatie vindt plaats zodra de private aanbiedingen zijn uitgebracht. De benchmark (of PSC) beoordeelt deze aanbiedingen.
De PSC speelt hierbij de rol van de raming bij een traditionele aanbesteding. Alleen als de private aanbieding gunstiger uitvalt dan de
benchmark, wordt de private partij voor uitvoering gecontracteerd.
De inhoud: geen appels met peren vergelijken
Zoals figuur 1 suggereert, is de kern van zowel PPC als PSC ‘vergelijken’. Beide instrumenten vergelijken traditionele uitvoering door de
overheid met het alternatief: pps. In het verleden is gebleken dat de discussie over toepassing van pps veelal is gebaseerd op
misverstanden. Traditioneel zijn overheidsuitgaven immers slecht vergelijkbaar met private projectkosten. Daarom is het essentieel om de
pps en het publieke arrangement vergelijkbaar te maken.
Uitvoering van PPC of PSC impliceert dus een integrale afweging tussen beide alterntatieven. Een integrale afweging betekent dat de
volgende traditionele verschillen tussen publieke en pps uitvoering inzichtelijk worden gemaakt:
» de verborgen kosten bij de overheid;
» de te verwachten verschillen in efficiëntie;
» de verschillen in transactiekosten;
» eventuele verschillen in kapitaalkosten;
Bij verborgen kosten kunnen we denken aan de kosten van ondersteunende beleidsambtenaren, de onderhoudskosten gedurende de
economische levensduur van het project, de kosten van voorbereiding en andere overhead die de overheid nu 3 niet gewend is mee te
nemen in de berekeningen van projectkosten. De verborgen kosten hebben eveneens betrekking op de verschillen in kostenramingen
vooraf en gerealiseerde budgetten bij door de overheid uitgevoerde infrastructuurprojecten. De in het VK gebruikte PSC rekent
bijvoorbeeld met een – op historische data gebaseerde – verwachtte kostenoverschrijding bij publieke uitvoering van circa 15%.
De te verwachten efficiëntieverschillen doen zich zowel bij de kosten als de opbrengsten van het project voor. Het winststreven van een
private partij brengt hier met zich mee dat neerwaartse druk op kosten en opwaartse druk op opbrengsten een dominante factor is in het
management van projecten. Deze verschillen zijn echter dynamisch van aard en zijn daarom moeilijk te schatten. Historische data zouden
helpen, maar zullen pas voor handen zijn na voldoende afgeronde pps-projecten. Efficiëntiewinsten worden zichtbaar door bijvoorbeeld
een verkorte bouwtijd of een hogere waarde van de opgeleverde objecten.
De introductie van pps arrangementen leidt tot additionele transactiekosten. Bij aanbesteding wordt zowel door als overheid als door
aanbestedende partijen extra kosten gemaakt. De omvang van deze – voornamelijk juridische – kosten blijkt sterk te dalen bij
herhaaldelijke toepassing van het pps-concept. In het VK bijvoorbeeld, is inmiddels een hoge mate van standaardisatie bereikt, wat tot
substantiële besparingen kan leiden.
De kapitaalkosten, tenslotte, worden vertaald in de discontovoet. De toepassing van de discontovoet bespreken we hierna wat
uitvoeriger.
De discontovoet
De hoogte van de discontovoet voor overheidsinvesteringen is onduidelijk. Zowel overheid als bedrijfsleven hanteren een eigen
discontovoet. De toepassing is sterk verschillend. De overheid past de discontovoet met name toe in de maatschappelijk-economische
kosten-baten analyse (KBA). Deze analyse beoogt vast te stellen of een project voldoende aantrekkelijk is vanuit een maatschappelijk
economisch perspectief.
De meeste economen zullen onderschrijven dat de discontovoet voor de maatschappelijk-economische KBA een weergave moet zijn van

de ‘opportunity cost of capital’. Uitwerking van dit begrip blijkt in de praktijk een bron voor veel discussie. In Nederland hebben zich de
afgelopen 15 jaar twee – door het Ministerie van Financiën ingestelde – studiegroepen gebogen over deze vraag. Zo heeft de Studiegroep
Discontering4 in 1985 een discontovoet van 5 procent vastgestelt. In 1995 nam de Studiegroep Herziening Discontering [5]>d83227_n5
het standpunt uit 1985 in heroverweging. Deze laatste Studiegroep propageerde de reële kapitaalmarktrente van 4 procent.
In het bedrijfsleven wordt eveneens gebruik gemaakt van de discontovoet om de aantrekkelijkheid van projecten te evalueren. Deze
evaluaties worden veelal financiële kosten-baten analyses (KBA) genoemd. Ook bedrijven hanteren het uitgangspunt dat de
discontovoet gelijk is aan de ‘opportunity cost of capital’. De bepaling van deze opportunity cost is relatief eenvoudig. Aangezien een
transparante en mondiale markt bestaat voor kapitaal, ligt het voor de hand de prijzen op deze kapitaalmarkt (lees: rendementen) als
discontovoet te hanteren.
De financieringsliteratuur [6]>d83227_n6 stelt dat risico de belangrijkste bepalende factor achter de discontovoet is. Een investeerder
eist een risicopremie afhankelijk van de specifieke projectkarakteristieken. Naarmate het risico groter is, wordt de premie (en dus de
discontovoet) hoger.
De discontovoet van 4% is onbruikbaar voor vergelijking tussen overheid en bedrijfsleven
De discontovoet wordt door overheid en bedrijfsleven wezenlijk verschillend ingezet. De overheid stelt de maatschappelijke
aantrekkelijkheid van projecten vast met behulp van een maatschappelijk-economische KBA. Een dergelijke analyse vergelijkt de
investeringen in bijvoorbeeld een tunnel met de voorziene maatschappelijke opbrengsten (denk aan reistijdwinsten of verlaagde
autokosten). Zoals we hebben beschreven hanteert de overheid voor deze KBA een – risico-onafhankelijke – vier procent discontovoet.
Deze discontovoet is vrij van inflatie (een zogenaamde reële discontovoet).
Het bedrijfsleven voert een financiële KBA uit om renderende projecten te kunnen selecteren. In deze analyse vergelijkt men een
financiële uitstroom met een financiële instroom. De discontovoet in het bedrijfsleven ligt substantieel hoger (afhankelijk van het
specifieke projectrisico tussen 8 en 15 procent). Deze discontovoet houdt rekening met inflatie en het risico van het project.
Wij concluderen dan ook dat disconteren door overheid en bedrijfsleven traditioneel onvergelijkbaar is. De doelstelling van de
maatschappelijk-economische KBA is wezenlijk anders dan de financiële KBA. Dit heeft tot gevolg dat de basis voor vaststelling van de
discontovoet sterk afwijkt. In de meeste gevallen bijt het verschil tussen beide methodes niet. De overheid concentreert zich op het
vaststellen van de maatschappelijk aantrekkelijkheid van een project. Het bedrijfsleven stelt vast of voldoende rendement kan worden
behaald. Een vergelijking tussen beide discontovoeten is traditioneel niet aan de orde.
In het geval van de evaluatie van pps-constructies versus publieke uitvoering is het verschil tussen private en publieke discontovoet
echter verstorend. Een zinvolle vergelijking tussen private en publieke uitvoering vereist een goede vergelijkbaarheid van de te hanteren
discontovoeten. Immers, bij de vergelijking worden publieke en private partij als concurrenten van elkaar. Om ‘verdringing’ van privaat
kapitaal te voorkomen, dienen privaat en publiek kapitaal over dezelfde kam te worden geschoren.
Toepassing van een vier procent discontovoet bij vergelijking tussen private en publieke uitvoering zou verstrekkende gevolgen
hebben. Doordat de kapitaalkosten – weergegeven door de discontovoet – substantieel lager zijn voor de overheid, zou men tot vreemde
conclusies kunnen komen. Zo zou een vergelijking van private en publieke fabricage van Fokker-vliegtuigen zeer waarschijnlijk uitwijzen
dat de overheid de aangewezen partij is. Met andere woorden, de vier procent discontovoet is onbruikbaar voor een directe vergelijking
tussen overheid en bedrijfsleven.
Voor een goede vergelijking is de discontovoet op de kapitaalmarkt maatgevend
Kenmerkend voor pps arrangementen is de mogelijkheid om de uitvoering van het project – van ontwerp tot onderhoud – deels door de
private sector te laten plaats vinden. Dergelijke projecten worden gekenmerkt door initiële investeringen, gevolgd door een instroom van
middelen. De risico’s ten aanzien van de omvang van de uitstroom en de timing van de instroom zijn meestal vergelijkbaar voor private en
publieke partij. Denk hierbij aan de ontwikkeling van een kantorenpark door een gemeente of middels een pps-arrangement. De
onzekerheid over de totale kosten van aanleg en over het moment van verkoop van de beschikbare kantorenpanden is vrijwel identiek
voor gemeente en private partij. Ook een gemeente wordt geconfronteerd met een moeilijk te beinvloeden marktvraag.
Derhalve zijn wij van mening dat de te hanteren discontovoet vergelijkbaar gemaakt moet worden. In theorie staan twee mogelijkheden
open om de discontovoet vergelijkbaar te maken: aanpassen van de publieke discontovoet of aanpassen van de private discontovoet.
Wij kiezen voor het eerste alternatief. Immers, de doelstelling van de PSC (inschatten van de private aanbieding) noodzaakt het gebruik
van de private discontovoet. Toepassing van een vier procent discontovoet kan tot een grove overschatting van de financiële
aantrekkelijkheid van een project leiden.
In praktijk zou de overheid twee verschillende discontovoeten moeten hanteren. Het vergelijken van publieke en pps uitvoering – zoals
hier het geval is – doet geen uitspraak over de maatschappelijke wenselijkheid van een project. Met andere woorden, de evaluatieinstrumenten dienen een ander doel dan de traditionele maatschappelijk-economische kosten baten analyse. Derhalve is het goed
mogelijk dat de overheid een afwijkende discontovoet toepast voor PPC en PSC. Bij vergelijking tussen een publiek en een pps
arrangement zal men een identieke – kapitaalmarkt conforme – discontovoet toepassen. In de praktijk ligt deze tussen de 8 en 15 procent,
afhankelijk van het specifieke projectrisico.
Samenvatting
De ervaringen met pps in Nederland zijn tot op heden gemengd. De Wijkertunnel wordt niet als een onverdeeld succes gezien. Verdere
ontwikkeling van het pps-concept vereist een nauwkeurige selectie van beloftevolle projecten. Immers, projecten zijn niet in gelijke mate
geschikt voor private participatie.

De overheid moet voldoende grip hebben op de verdere ontwikkeling. Daarom is een standaardevaluatie van pps arrangementen
gewenst. Deze evaluatie betreft enerzijds een inschatting van de potentiële aantrekkelijkheid van een pps en anderzijds een
vergelijkingsmaatstaf voor private offertes.
In dit artikel is een methodologie voor een dergelijke evaluatie gepresenteerd. Belangrijkste kenmerk van deze methodologie is de
inventarisatie van alle verschillen tussen private en publieke uitvoering. De discontovoet speelt daarbij een cruciale rol. Wij zijn van
mening dat de overheid bij beoordeling van pps-trajecten een discontovoet dient te hanteren die gebaseerd is op de ervaringen in het
bedrijfsleven. Dat betekent dat in dit geval zowel de overheid als het bedrijfsleven een projectspecifieke disontovoet hanteren.
Zie ook:
P. Treumann, Een simpele vergelijking?, ESB-dossier, 8 oktober 1998, blz. D30.

ESB-dossier: Publiek private samenwerking
Inleiding
J.W. Oosterwijk, Meer waarde door samenwerken
E.J. Bartelsman, M. Canoy, C. van Ewijk en B.A. Vollaard, Economie van publiek private samenwerking
L. Meijdam, Kiezen uit twee kwaden

Verenigd Koninkrijk
M. Spackman en Th. Van Dijk, Ervaringen met publiek private samenwerking in het Verenigd Koninkrijk
A.M.J. Kreukels en J.R. Hakfoort, Het leerproces bij pps
Japan
A. Bongenaar, ‘Window dressing’ in Japan
J.H.J. Zegering en N.E.M. de Jager, Japan kan beter leren van Nederland
Samenwerken
G.R. Teisman, Procesmanagement: de basis voor partnerschap
W. Lemstra, Een proces met uitzicht
Afwegen
W. Korving en J.G. in ‘t Veld, Selectie van pps-projecten
P. Treumann, Een simpele vergelijking?
Aanbesteden
B.A. Vollaard en W. Witteveen, Private kennis voor publieke behoeften
J.R. Hakfoort, Overheid en markt
J.H.M. van Bussel, H. van Engelenburg en G.J. van ‘t Land, De Rietvelden, een vernieuwd bedrijventerrein met pps
Epiloog
H.A. Keuzenkamp, De moraal

1 In de laatste fase voor het sluiten van het contract had het Rijk zich al bestuurlijk gebonden aan het realiseren van de Wijkertunnel,
zonder dat alternatieve publieke financiering voor handen was. Daarnaast ontbrak competitie in de biedingsprocedure bijna volledig.
Tenslotte wist het ministerie van VenW zich al op voorhand door de Tweede Kamer gedwongen om bij het afsluiten van het contract uit

te gaan van passageprognoses die achterhaald waren.
2 Zie hiervoor ook R. Giebels, Private financiering van infrastructuur, in: Openbare uitgaven, nr. 4, 1993.
3 Bij Rijkswaterstaat wint het integraal projectmanagement snel aan terrein.

Copyright © 1998 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)