Los de stikstofcrisis op met eerdere provinciale gebiedsplannen

Het probleem

De stikstofcrisis draait om een te hoge uitstoot van reactieve stikstofverbindingen, met name ammoniak (NH₃) uit de landbouw en stikstofoxiden (NOₓ) uit het verkeer en de industrie. De uitstoot overschrijdt de Europese natuurbeschermingsregels en schaadt kwetsbare natuurgebieden.

Decennialang heeft de Nederlandse regering de verslechtering van de Nederlandse natuur veronachtzaamd, met name in Natura 2000-gebieden. In 2019 kwam dit gedoogbeleid tot een abrupt einde toen de Raad van State het Programma Aanpak Stikstof (PAS) in strijd met de Europese regelgeving verklaarde en de juridische basis voor veel natuurvergunningen voor stikstofuitstoot verviel.

Pogingen tot nieuw beleid hebben tot nu toe fel maatschappelijk verzet opgeroepen, vooral van boeren die zich onevenredig getroffen voelen. De boerenprotesten hebben de politiek ervan weerhouden de Europese natuurbeschermingsregels doeltreffend te implementeren.

Het beleidsvacuüm remt het natuurherstel, het toekomstperspectief van boeren, de woningbouw, infrastructuurprojecten en de energietransitie, en legt daarmee druk op de economische groei en overheidsdoelen. Ook schaadt excessieve stikstofuitstoot de volksgezondheid (Stabler et al., 2025). Recent onderzoek schat dat Nederland jaarlijks bijna 15 miljard euro aan welvaartsverlies lijdt door voortduring van de stikstofcrisis (Stabler et al., 2025).

Oorzaken

De stikstofuitstoot leidt tot verzuring en vermesting van de bodem, met verlies aan biodiversiteit als gevolg. De combinatie van structureel hoge uitstoot, strenge natuurbeschermingsnormen, verzet van vooral boeren en politieke weerstand maakt het stikstofvraagstuk hardnekkig.

Trend

In het kabinet Rutte IV lanceerden de ministers Van der Wal en Adema de provinciale gebiedsplannen om de stikstofcrisis op te lossen. In deze plannen werden onder leiding van de provincies in overleg met boeren-, milieu- en natuurorganisaties, andere belangengroeperingen zoals ondernemersverenigingen, en gemeenten per gebied agrarische -, landschaps- en natuurdoelen vastgelegd. Ook werd de weg naar realisering van de doelen uitgestippeld. Voor de uitvoering van de plannen, met daarin een vrijwillige uitkoopregeling voor boeren, werd 24 miljard euro gereserveerd.

Terwijl de provinciale gebiedsplannen in de afrondingsfase verkeerden, werden ze door het kabinet-Schoof ingetrokken en werd de 24 miljard euro in de staatskas teruggestort.

In plaats daarvan heeft minister Wiersma van Landbouw in het kabinet-Schoof een nieuwe stikstofaanpak voorgesteld. Kern van dit plan is dat een nieuw project, bijvoorbeeld in de bouw, een natuurvergunning kan krijgen als de stikstofuitstoot ervan in een Natura 2000-gebied minder dan 1 mol per hectare bedraagt. Bovendien voorziet het plan in vermindering van de stikstofuitstoot via natuurlijk verloop van boerenbedrijven, innovatie en natuur- en landschapsbeheer rond Natura 2000-gebieden.

De minister verwacht dat de 1-mol-per-hectare-regel ook voor de meeste PAS-melders soelaas zal bieden. PAS-melders zijn bedrijven, die in de veronderstelling verkeerden dat ze geen natuurvergunning hoefden aan te vragen voor nieuwe activiteiten met stikstofuitstoot, maar slechts melding hoefden te doen bij de provincie. Sinds de uitspraak van de Raad van State in 2019 oefenen de PAS-melders hun nieuwe activiteit illegaal uit wat tot grote onzekerheid leidt. In het uiterste geval moeten zij hun illegale activiteit beëindigen.

Oplossingen

Een nieuwe Tweede Kamer en het nieuwe kabinet kunnen ervoor kiezen om de lijn van minister Wiersma door te zetten of om een andere oplossing te zoeken, zoals het eerdere plan van Wiersma’s voorgangers Van der Wal en Adema.

Hoog spel Wiersma

Het stikstofplan van Wiersma is van veel kanten zwaar bekritiseerd. De kritiek richt zich op drie kernpunten. Ten eerste gaat het plan voorbij aan de slechte staat van de natuur in veel Natura 2000-gebieden, wat in strijd is met de Europese regelgeving die vereist dat de lidstaten de flora en fauna in hun Natura 2000-gebieden beschermen volgens de Vogel- en Habitatrichtlijnen. Bovendien vereisen de richtlijnen instandhouding van de natuur in deze gebieden. Activiteiten die schade kunnen veroorzaken zijn alleen toegestaan als ze een zwaarwegend maatschappelijk belang dienen (Europese Commissie, 2018). De consequentie van de instandhoudingsverplichting is dat de stikstofuitstoot eerst moet dalen voordat überhaupt op basis van de 1-mol-per-hectare-regel vergunningen verleend kunnen worden.

Ten tweede houdt het plan van Wiersma onvoldoende rekening met cumulatieve effecten. Immers, de stikstofneerslag op een hectare natuurgebied is doorgaans afkomstig van meerdere bronnen. Ook wanneer de uitstoot per bron zeer gering is, kan de gezamenlijke uitstoot van meerdere bronnen de grens van 1 mol per hectare overschrijden.

Ten derde negeert minister Wiersma het advies van haar eigen ambtenaren om de 1-mol-per-hectare-regel vooraf juridisch te laten toetsen. De minister is van oordeel dat toetsing plaats moet vinden ná de invoering van de regel. Dit oordeel brengt aanzienlijke risico’s met zich mee: boeren en ontwikkelaars van woningbouw- en infrastructuurprojecten zouden op basis van de 1-mol-per-hectare-regel nieuwe investeringen kunnen doen die later alsnog juridisch onhoudbaar blijken. Aldus ontstaat een nieuwe groep ondernemers met juridisch onzekere activiteiten, vergelijkbaar met de PAS-melders. Ook de bestaande groep PAS-melders zal niet dalen.

Het plan van Wiersma zal de stikstofproblemen dus naar verwachting verergeren. Diverse maatschappelijke organisaties, het RIVM, wetenschappers, de Tweede Kamer en de Raad van State zijn dan ook zeer kritisch op het plan en waarschuwen het demissionaire kabinet dat vergunningen verleend op basis van de 1-mol-per-hectare-regel bij de rechter waarschijnlijk geen standhouden.

Ondanks alle kritiek houdt minister Wiersma voet bij stuk. In een brief aan de Tweede Kamer kondigde zij aan dat ze de 1-mol-per-hectare-regel nog dit jaar gaat invoeren. Bovendien is zij van plan de regel in te brengen in een lopend proces om na te gaan of deze juridisch standhoudt. Kortom, minister Wiersma speelt hoog spel.

Provinciale gebiedsplannen realistischer

Minister Wiersma had het zich aanzienlijk makkelijker kunnen maken door verder te gaan met de provinciale gebiedsplannen die waren gelanceerd door haar voorgangers van der Wal en Adema in het kabinet Rutte IV. Dat plan houdt op de eerste plaats rekening met de specifieke omstandigheden van ieder gebied. Het maakt voor de stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied nogal wat uit of het grenst aan intensieve of extensieve agrarische bedrijven.

Een tweede pluspunt van de gebiedsplannen is dat zij tot stand komen in overleg waarbij in principe alle belangengroeperingen, vooral boeren-, milieu- en natuurorganisaties, betrokken zijn. Hierdoor worden in de beleidsvoorbereidingsfase de diverse belangen en zienswijzen zichtbaar en bestaat de mogelijkheid toe te werken naar een compromis. Aldus kunnen protesten en juridische procedures achteraf worden voorkomen of gemitigeerd en kan voortgang worden geboekt met de in- en uitvoering van het beleid.

Ten derde beperkt het gebiedsplan zich niet tot de uitstoot van stikstof. Het houdt ook rekening met veel andere heikele milieu- en natuurproblemen waar boeren op korte termijn mee te maken krijgen, zoals de aanpak van het mestoverschot, de uitvoering van de Kaderrichtlijn Water, maatregelen voor de afvoer en berging van water, beperkingen op het gebruik van bestrijdingsmiddelen, bevordering van de biodiversiteit, verbetering van de landschappelijke kwaliteit en klimaatbeleid. Ook de aanpak van deze problemen zullen ingrijpende gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering van boeren. De meeste van deze landbouwproblemen hangen nauw met elkaar samen. Dat betekent dat het uit een oogpunt van zowel doelmatigheid als efficiëntie de voorkeur verdient om de samenhangende problemen zoveel mogelijk gezamenlijk aan te pakken met een pakket van maatregelen.

De integrale aanpak is ook van belang voor het toekomstperspectief van boeren. Alleen als duidelijk is welke opgaven hen te wachten staan, kunnen zij weloverwogen beslissingen nemen over investeringen, opvolging, pensioenopbouw, en milieu- en natuurmaatregelen. Samenhangend beleid voorkomt ook dat boeren steeds opnieuw worden geconfronteerd met nieuwe, vaak overlappende maatregelen, wat onzekerheid en stress veroorzaakt. Bovendien tast een gefragmenteerde aanpak niet alleen het vertrouwen van boeren in de overheid aan, maar ook dat van andere maatschappelijke partijen en het bedrijfsleven, wat de economie kan schaden.

Voor de uitvoering van de provinciale gebiedsplannen zou wel de 24 miljard euro weer gemobiliseerd moeten worden die aan Wiersma’s voorgangers waren toegezegd. Maar ook voor de uitvoering van Wiersma’s eigen plannen had dit geld goed gebruikt kunnen worden.

Literatuur

Europese Commisie (2018) Beheer van Natura 2000 gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEC). ISBN 92-828-904.

Stabler, D., C. Koopmans, A. Kuczynski et al. (2025) Stikstofuitstoot en stikstofbeperkingen: wat is de schade? Rapport SEO Economisch Onderzoek en CE Delft, te vinden op rijksoverheid.nl.