Regulering zonder regulator

binnenland

Regulering zonder regulator
De invoering van de benchmark in de Nederlandse drink­
watersector veranderde de drijfveren achter de winst.
Hoewel de benchmark geen regulator vereist, keerde het de
trend in prijzen, productiviteit en activiteiten.

D

e Nederlandse drinkwatersector vormt
een interessant experiment om de
effecten van veranderende regulering te
b
­ estuderen. Sinds 1992 bediscussieerden
de sector en de overheid immers diverse regulatie­
modellen voor regionale monopolies. Bovendien
zijn er ook een bewuste publieke opinie en alerte
beleidsmakers die de drinkwaterbedrijven proberen
te prikkelen. Debatten rond andere vormen van
regulering, zelfs al wordt die regulatie niet geïmplementeerd, zorgen niet alleen voor onzekerheid in
de sector, maar vormen ook een dreiging voor een
doeltreffende implementatie van de benchmark. Er
kunnen vier periodes worden onderscheiden, hoewel
de grenzen van die periodes natuurlijk arbitrair zijn.

Onzekerheid in de sector

Kristof De Witte
Promovendus aan de
Katholieke Universiteit
Leuven

692

ESB

Tussen 1992 en 1997 was er een toenemende druk
tot privatisering van de sector. Zowel de liberalisering
in andere netwerksectoren als het rapport voor het
Ministerie van Economische Zaken (Dijkgraaf et al.,
1997) zorgde voor een grote druk op de drinkwaterbedrijven. De totale economische winsten, berekend
op basis van totale opbrengsten minus totale kosten
en verschillend van de gerapporteerde boekhoudkundige winsten, stegen van 4,2 miljoen euro in 1992
tot 20,7 miljoen in 1993 en verder tot 177,4 miljoen
euro in 1996 (alle getallen zijn reëel en in pijzen van
1995). De sector maakte zich duidelijk op voor een
privatisering door ten eerste aan potentiële investeerders aan te tonen dat winsten maken mogelijk is
en door ten tweede reserves aan te leggen.
In de tweede periode (1997–2000) startte de drinkwatersector een vrijwillige benchmarkoefening om
de privatiseringsdruk af te wenden. De benchmark
­
verhoogde de transparantie in de sector en veranderde drastisch het gedrag van de regionale monopolisten. Een benchmark kan slechts effectief zijn
als er voldoende interne of externe prikkels aanwezig
zijn, bijvoorbeeld bonussen voor het management en
mogelijkheden om de beste ondernemingen te vergelijken of een intens publiek debat en druk vanuit de
politieke overheid.
De jaren tussen 2000 en 2003 worden gekenmerkt
door verhoogde onzekerheid rond de eigendom van
de drinkwaterbedrijven (de Eigendomswet). Pas na

93(4547) 14 november 2008

twee jaar debatteren werd eind 2003 beslist om
van de waterbedrijven publieke ondernemingen te
maken. De sector werd in die periode ook opgeschrikt door voorstellen om een onafhankelijke regulator op te richten die de vrijwillige benchmark zou
vervangen door peilstokcompetitie waarbij de resultaten van benchmarking worden gebruikt om prijs­
limieten te bepalen. De vrees van de bedrijven blijkt
niet alleen uit de jaarverslagen waar de overdreven
nadruk op prijzen wordt aangehaald, maar ook uit
de gedaalde deelname aan de benchmark, die in de
verslagen onder andere werd verklaard door andere
prioriteiten. De periode 2004–2006 begint met een
discussie rond het uitblijven van financiële voordelen
voor de drinkwaterklanten. De kritiek werd opgevangen door financiële resultaten op te nemen in de
2003-editie van de benchmark. Twee jaar later vond
er een kritischer debat plaats rond de excessieve
winsten van de drinkwaterbedrijven. De totale economische winsten in de sector waren in prijzen van
1995 immers reeds verder gestegen tot 161 miljoen
euro in 2002, 214 miljoen in 2004 en 240 miljoen
euro in 2005. Als een antwoord op de discussie
schonk de sector meer aandacht aan prijsveranderingen in zijn sectorpublicaties, maar in tegenstelling
tot de 2003-benchmark bevatte die van 2006 geen
winstcijfers meer. Toch bleek de sector niet gevoelloos voor de kritiek, aangezien de economische winst
in 2006 daalde tot 209 miljoen euro. Om na te gaan
in welke mate de benchmark en de discussies rond
regulatie een effect hebben op de prestaties van
de drinkwaterbedrijven, wordt er uitgegaan van de
economische winsten van de bedrijven. De verande­
ring in economische winst wordt verklaard vanuit
de drijfveren achter de winst, bijvoorbeeld stijgende
prijzen of verhoogde efficiëntie.

Ontleding van de winstverandering
De economische winst wordt gedreven door diverse
mechanismen. Deze mechanismen kunnen worden
blootgelegd via een toepassing van het niet-parame­
trische (er wordt dus geen functionele vorm verondersteld) Data Envelopment Analysis (DEA) model.
Dankzij een DEA-model kan de verandering in winst
verder ontleed worden. In het bijzonder kan de verandering in winst π tussen periode t en t+1 geschreven worden als:
Ï€

t+1

– Ï€ t = (y t+1 p t+1 – x t+1 w t+1) – (y t p t – x t w t )

= [(y t+1 -y t ) p t -( x t+1 -x t )w t ]
+ [(p t+1-p t) y t+1 – (w t+1 -w t ) x t+1]

0
-20
-40
-60

De eerste term tussen vierkante haken drukt een
kwantiteitseffect uit, aangezien het voor constant
blijvende output- (pt) en inputprijzen (wt) de invloed
op de winstverandering meet die voorkomt uit veranderende output- (yt) en inputkwantiteiten (xt). Deze
maatstaf voor prestatie onder constante prijzen kan
via een DEA-model verder worden ontleed in een
productiviteits- en een activiteitseffect (De Witte
en Saal, 2008). Het productiviteitseffect schat ten
eerste de technische vooruit- of achteruitgang, in een
DEA-model de verandering van de goed presterende
observaties, en ten tweede de operationele efficiëntieverandering van de andere observaties. Zowel een
technologische vooruitgang als een inhaalbeweging
van niet goed presterende bedrijven creëert een
positieve bijdrage aan de winstverandering. Het activiteitseffect schat de verandering van de winst die
voorkomt uit een betere inzet van input- en outputfactoren alsook van de verandering in schaaleffecten.
De tweede term tussen vierkante haken in de vergelijking meet een prijseffect. Het schat de invloed op de
winstverandering die voorkomt uit de verandering van
output- en inputprijzen voor een constant blijvende
productie (De Witte en Saal, 2008).

Winsten en productiviteit in
de drinkwatersector
De effecten van de benchmark en de onzekerheid
in regulatie worden via het voorgaande model van
winstdecompositie geanalyseerd. Dankzij de sectorpublicaties en jaarverslagen is er een bijna volledige
dataset van alle Nederlandse drinkwaterbedrijven
voor de periode 1992–2006. De economische
winst wordt berekend als het verschil tussen totale
opbrengsten en totale kosten, deze laatste zijn de
som van de operationele en kapitaalkosten. Om de
kwantiteitseffecten verder te kunnen ontleden in
productiviteits- en activiteitseffecten vereist het
DEA-model de specificatie van input- en outputvariabelen. De inputvariabelen worden verkregen
door de totale kosten te ontbinden in een kapitaal-,
arbeids- en restcomponent. De output wordt benaderd door totale opbrengsten te ontbinden in een
huishoudelijke en niet-huishoudelijke component.
Aangezien drinkwaterbedrijven onderling verschillen,
wordt er gecorrigeerd voor de exogene omgeving,
benaderd door de bevolkingsdichtheid. De resultaten
van de analyse zijn geaggregeerd voor de hele sector
weergegeven in de figuren 1 en 2. Uit figuur 1 kan
worden opgemaakt dat de start van de benchmark in
1997 de sector drastisch veranderde. In de aanloop
van de benchmark werden de stijgende economische
winsten geboekt door een verhoging van de prijzen.
Het kwantiteitseffect droeg zelfs negatief bij aan
de winstverandering door zowel een technologische
achteruitgang als door een daling van de operationele efficiëntie (figuur 2). De benchmark lijkt voor
een kentering in het productiviteitseffect te zorgen.
Sinds 1997 draagt de productiviteitverbetering
positief bij aan de economische winstverandering.
Vanaf 2000, met uitzondering van 2003, worden

‘92-’93 ‘93-’94 ‘94-’95 ‘95-’96 ‘96-’97 ‘97-’98 ‘98-’99 ‘99-’00 ‘00-’01 ‘01-’02 ‘02-’03 ‘03-’04 ‘04-’05 ‘05-’06

Figuur 1

Kwantiteitseffect

Verandering in winst

Prijseffect

Ontleding van de winststijging door productiviteitsverandering en verbeterde inzet van inputs en outputs (aggregatief, in miljoenen euro van 1995).

140
120
100
80
60
40
20
0
-20
-40
-60

‘92-’93 ‘93-’94 ‘94-’95 ‘95-’96 ‘96-’97 ‘97-’98 ‘98-’99 ‘99-’00 ‘00-’01 ‘01-’02 ‘02-’03 ‘03-’04 ‘04-’05 ‘05-’06

Verandering in winst

Figuur 2

Productiviteitsverbetering

Activiteitsverbetering

Prijseffect

Ontleding van het productiviteitseffect voor goed presterende en nietgoed presterende bedrijven (aggregatief, in miljoenen euro van 1995).

50
40
30
20
10
0
-10
-20
-30
-40
-50

‘92-’93

‘93-’94

‘94-’95

‘95-’96

Productiviteitseffect

‘96-’97

‘97-’98

‘98-’99

‘99-’00

Technische vooruitgang

‘00-’01

‘01-’02

‘02-’03

‘03-’04

‘04-’05

‘05-’06

Operationele efficiëntie (catching-up)

Bron: De Witte en Saal, 2008

de productiviteitswinsten ook deels uitgekeerd aan de consumenten via een
verlaging van de prijzen. Naast de trendbreuk door de introductie van de benchmark kan ook de onzekerheid in de sector en de druk van de publieke opinie in
de winstontleding teruggevonden worden. Deze laatste fungeren als een dreiging voor een effectieve werking van de benchmark. Enkele vaststellingen: ten
gevolge van het debat rond de economische regulator die peilstokcompetitie zou
hanteren haken de minder presterende ondernemingen af, wat resulteert in een
negatief operationeel efficiëntie-effect. Ten tweede maken de bedrijven hogere
winsten in de aanloop van het debat rond de Eigendomswet. In tegenstelling tot
de periode 1992–1997 worden de winsten geboekt uit productiviteitsstijgingen,
met uitzondering van 2003 waar de winsten ook voortkomen uit prijsstijgingen.
Tot slot dalen de winsten na de vaststelling van excessieve winsten.

Conclusie
Hoewel de Nederlandse drinkwaterbedrijven beschikken over een regionaal
monopolie lijkt de invloed van de publieke opinie op hun gedrag bijzonder groot.
De trend in de winst en de trend in de drijfveren achter de winstverandering
zijn drastisch gewijzigd sinds de invoering van het benchmark-regulatiemodel.
Hoewel de benchmark geen regulator vereist, was deze in staat om de winststijgingen die gevormd werden door prijsverhogingen om te buigen tot lagere en
zelfs negatieve winststijgingen die verkregen werden door productiviteitstijgingen.
Literatuur
Dijkgraaf, E., R. de Jong, E. van de Mortel, A. Nentjes, M.
Varkevisser en D. Wiersma (1997) Mogelijkheden tot marktwerking in de Nederlandse watersector. Den Haag: Ministerie van EZ.
Witte, K. de en D. Saal (2008) Is a little sunshine all we need? On the
impact of sunshine regulation on profits, productivity and prices in
the Dutch drinking water sector. KU Leuven Centre for Economic
Studies Discussion Paper nr 08.28.

ESB

93(4547) 14 november 2008

693