internationaal
Regulering brengt efficiëntie
in de drinkwatersector
Via een internationale benchmarkstudie vergelijken we de
efficiëntieprikkels in de drinkwatersector van Nederland,
Engeland en Wales, Australië, Portugal en België. De analyse
toont aan dat het ontbreken van duidelijke en structurele
prikkels de gemiddelde efficiëntie in de drinkwatersector
doet dalen.
n de economische theorie zijn de voordelen van
een gezonde marktwerking nauwgezet aangetoond. Toch kan onder bepaalde voorwaarden
een monopolie verkozen worden boven concurrentie in een markt. In het bijzonder leiden sectoren
met hoge gezonken kosten of schaalvoordelen tot
een natuurlijk monopolie. Ongeacht de eigendomsstructuur (publiek of privaat) creëert elk natuurlijk
monopolie welvaartskosten in de vorm van X-inefficiënties en overwinsten. Om de beste dienstverlening voor de laagste prijs te verwezenlijken, beschikt
de samenleving over een waaier van mogelijke
efficiëntieprikkels. In dit onderzoek gaan we via een
internationale benchmarkoefening op zoek naar de
meest effectieve efficiëntieprikkels.
I
De rol van benchmarking in regulering
K. DE WITTE EN
R.C. MARQUES
Kristof De Witte is wetenschappelijk onderzoeker
aan het Centrum voor
Economische Studiën van
de Katholieke Universiteit
Leuven. Rui Cunha Marques
is hoogleraar aan de
Technische Universiteit
van Lissabon
168
ESB
Benchmarking vergelijkt de huidige prestatie van
een eenheid met die van een referentie eenheid. Het
vormt zodoende eerder een middel om de werking
van de beschouwde eenheid te verbeteren, dan
wel een manier van regulering. Regulering bevat
de gevolgen van het gebruik van benchmarking.
Zo gebruikt peilstokcompetitie of competitie door
vergelijking benchmarking om doelen en objectieven
te bereiken. Twee veel gehanteerde methoden van
peilstokcompetitie zijn enerzijds prijs- en opbrengstregulering en anderzijds sunshine regulering. Waar
de eerste procedure de tarieven vastlegt, brengt
de tweede werkwijze de minder goed presterende
ondernemingen in verlegenheid. Het Nederlandse
voorbeeld in de watersector toont aan dat zelfs een
niet-verplichte variant van sunshineregulering een
positieve efficiëntiedruk kan veroorzaken. Immers,
naast het creëren van transparantie, verhindert
sunshineregulering X-inefficiënties. De beste manier
om de belangen van de consumenten te waarborgen,
is ongetwijfeld de nutsvoorzieningen aan te sporen
tot efficiëntie en productiviteit. Efficiëntie wordt
gedefinieerd als de vergelijking tussen de geobserveerde en optimale hoeveelheden van in- en outputs,
waar productiviteit overeenstemt met de verhouding
tussen de geproduceerde outputs en de geconsumeerde inputs. We concentreren ons in dit artikel op
de meting van efficiëntie in de drinkwatersector.
23 maart 2007
Het institutionele kader in de watersector
We lichten kort de structuur toe van de drinkwatersector in Nederland, Engeland en Wales, Australië,
Portugal en België (De Witte en Marques, 2007).
Na een debat over de mogelijke privatisering van
de drinkwatersector startte de Nederlandse sectororganisatie VEWIN in 1997 met een sunshineregulering met vrijwillige deelname. Via zelfregulering
probeerden de Nederlandse drinkwaterbedrijven een
verplichte overheidsregulering te omzeilen. Deze
benchmarking wierp zijn vruchten af. In de periode
1997–2005 steeg de efficiëntie van de Nederlandse
drinkwatersector met maar liefst 21 procent. De
verhoogde transparantie in de sector en de druk van
de Waterschappen tot schaalvoordelen gaf aanleiding tot heel wat fusies en overnames. Waar in 1960
Nederland nog 200 drinkwaterbedrijven telde, was
dit aantal begin 2006 gedaald tot 15. Een deel van
de efficiëntiewinsten kan gerelateerd worden aan
schaalvoordelen. Sinds december 2006 is bij wet
benchmarking een verplichte oefening.
Reeds in 1984 ontvouwde de Thatcherregering plannen om de drinkwatersector in Engeland en Wales te
privatiseren. Na een algemeen publiek protest werden de plannen opgeborgen tot 1989. Om de regionale monopolies tot efficiëntie te stimuleren werden
drie regulators opgericht waarvan voor ons betoog
de economische regulator OFWAT (Office of Water
Services) de belangrijkste is. OFWAT gebruikt een
prijsregulering die de stijging van de waterprijs limiteert tot de som van de geïndexeerde waterprijs met
een productiviteitsfactor. Deze wordt bepaald door
de bedrijven onderling te benchmarken. De gevolgen
van de privatisering zijn niet eenduidig. Voorstanders
loven de verhoogde investeringen, de betere naleving
van milieuwetgeving en het verhoogde serviceniveau.
Tegenstanders van de privatisering wijzen op de
hoge lekverliezen, de sociale impact van meer individuele meters en de scherpe prijsstijgingen.
Australië beschikt over een strikt regulerend kader
dat zijn inspiratie vond in de beginselen van de
Amerikaanse en Britse modellen. In Australië moet
elke sector, zowel publiek als privaat, gereguleerd
worden door een onafhankelijke regulator. De
prijsbepaling in de drinkwatersector werd in 1994
grondig hervormd door de klemtoon te leggen op de
kostenterugwinning en de bedrijfsidentiteit (private
managementtechnieken toepassen op publieke ondernemingen). In diverse Australische staten gebruiken de regulators benchmarking.
De Portugese drinkwatersector werd in 1993 door
elkaar geschud door de openstelling voor private parti-
cipatie. De wet creëerde een tweedeling van de sector.
Enerzijds ontstonden er intergemeentelijke bedrijven
die ongezuiverd water leveren aan gemeenten, anderzijds gemeentelijke ondernemingen die beheerd worden
door een vereniging van gemeenten. Hoewel er een regulator toekijkt op ondernemingen met een private inbreng zijn er weinig prikkels voor de publieke Portugese
drinkwaterbedrijven. In 2005 startte de Portugese
regulator met het benchmarken van zijn leden.
Hoewel de drinkwatersector in België een regionale
competentie is sinds 1980, blijft de prijsregulering een
federale aangelegenheid. De drinkwatervoorziening is
in België een gemeentelijke bevoegdheid en wordt uitgedragen door diverse organisatiestructuren. Waar de
gemeenten nalieten om in drinkwater te voorzien, nam
de Belgische, later de regionale, onderneming die taak
over. Aan Vlaamse zijde was er een benchmarkoefening
in 2000, echter deze werd niet gebruikt in het kader
van sunshineregulering, noch in het kader van peilstokcompetitie. Aan Waalse zijde probeert de Waalse gewestregering de vele kleine gemeentelijke diensten tot
schaalvergroting aan te sporen. Daarenboven verplicht
de code de l’eau de Waalse drinkwaterbedrijven sinds
2006 tot een sunshineregulatie. De eerste resultaten
worden halfweg 2007 verwacht.
Internationale benchmarking
Aan een internationale benchmarkoefening kunnen
we verschillende voordelen koppelen. Ten eerste
verlicht een internationale benchmark het broze
evenwicht van een regulator die wankelt tussen
schaalvoordelen in de sector (fusies en overnames)
en een voldoende aantal vergelijkbare observaties.
Ten tweede kunnen door een grotere steekproef de
beste ondernemingen van een land zich meten met
de beste ondernemingen van andere landen. Ten
derde krijgen we een beter beeld van de absolute
wereld best practice grens. Tot slot proberen we via
een vergelijking van de vijf landen de effectiviteit van
het institutionele systeem te achterhalen. Vooral dit
laatste punt wordt in deze studie verder uitgediept.
Internationale benchmarkoefeningen hebben ook
hun heikele punten. Het meest delicaat is de
vergelijkbaarheid van de gegevens. Regulators of
sectororganisaties kunnen eenzelfde begrip anders
definiëren. Bovendien kunnen wisselkoersfluctuaties
tot grote verschillen leiden in monetaire variabelen.
Een derde pijnpunt is het verschillende aandeel
van uitbesteding van werk. Een vierde moeilijkheid
zijn verschillen in lonen, belastingen en kapitaalopbrengsten die tot andere bedrijfskeuzes kunnen
leiden. In het tweede deel van onze analyse zullen
we rekening houden met deze aandachtspunten.
Methoden
Een mogelijke manier om een bepaalde onderneming
te vergelijken met een referentie-onderneming (en
dus te benchmarken) is door de veronderstelling
van een gemeenschappelijke technologische grens.
Ondernemingen uit elk van de vijf beschouwde landen
kunnen deel uitmaken van deze grens die geschat
wordt via bootstrap technieken in het niet-parametrische Data Envelopment Analysis
(DEA) (Simar en Wilson, 2006). De gegevens voor het onderzoek verkregen we via de
verschillende sectororganisaties. Alle data stammen uit 2005 op uitzondering van de
Belgische gegevens die van 2004 zijn. Een DEA-model moet een nauwkeurige reflectie vormen van de geconsumeerde middelen en de gecreëerde producten. De inputs
van het DEA-model bestaan uit arbeid en kapitaal. Arbeid wordt gevat door het totale
personeelsbestand (gemeten in voltijdse equivalenten), terwijl kapitaal benaderd
wordt door de lengte van het leidingnet. Als gecreëerde producten nemen we het
geleverde volume drinkwater en het aantal aansluitingen op. We schatten een inputgeoriënteerd DEA-model met variabele schaalopbrengsten (DEA-VRS). In een dergelijk
model worden, gegeven de gecreëerde producten, de gebruikte middelen geminimaliseerd. Na enkele atypische observaties uit de dataset te hebben verwijderd, houden
we 107 observaties over: 9 Nederlandse, 21 Engels en Welshe, 14 Australische,
28 publiek en 15 privaat Portugese en 20 Belgische drinkwaterbedrijven.
Verklarende factoren voor (in)efficiëntie
In een eerste fase schatten we de efficiëntie zonder rekening te houden met de
omgevingsfactoren die minder gemakkelijk te beïnvloeden zijn door het management van de onderneming. De gemiddelde efficiëntiescores zijn weergegeven in
tabel 1. Een score van 1 staat hierbij voor de meest efficiënte onderneming, terwijl
hogere scores op relatief grotere inefficiënties wijzen. De Nederlandse ondernemingen gevolgd door de Engelse en Welshe bedrijven blijken gemiddeld het meest
efficiënt te werken. Als we de efficiëntiescores van de ondernemingen wegen met
het aantal aansluitingen, wat een indicatie vormt voor het aantal klanten die met
de relatief (in)efficiënte onderneming in contact komen, blijkt het Belgisch gewogen gemiddelde te dalen. Dit duidt erop dat de grotere Belgische drinkwaterbedrijven relatief inefficiënter zijn in vergelijking met de kleinere bedrijven.
tabel 1
Gemiddelde efficiëntiescores
Nederland
Engeland en Wales
Australië
Portugal
België
Niet-gewogen
1,369
1,550
1,665
1,909
1,803
Gewogen
1,331
1,412
1,480
1,778
2,269
We gaan in een tweede fase het effect na van diverse sociale, fysieke en institutionele factoren. De resultaten zijn voorgesteld in tabel 2. Een positief teken
wijst op een daling van de efficiëntie (aangezien de efficiëntiescores groter of
gelijk aan 1 zijn), een negatief teken geeft aan dat de omgevingsvariabele een
positieve invloed op de efficiëntie heeft.
tabel 2
Invloed van omgevingsfactoren op efficiëntie
Afhankelijke variabele: DEA-VRS
Interceptie
Lekverlies (%)
Industrie water / huishoudelijk gebruik
Grondwaterontginning (%)
Bruto Regionaal Product (PPP/capita)
Consumptie per inwoner
Enkel watervoorziening (=1)
Bedrijfsidentiteit (=1)
Verzorgingsgebied van één gemeente (=1)
Regulator (=1)
Benchmarking (=1)
Standaard fout van de regressie
4,2216 (0,000) ***
-0,02258 (0,000) ***
0,02396 (0,000) ***
-0,0001359 (0,150)
-6,879 E-5 (0,000) ***
5,716 E-5 (0,000) ***
-0,2644 (0,000) ***
1,2254 (0,000) ***
-1,3448 (0,000) ***
-0,9637 (0,000) ***
-0,1198 (0,000) ***
1,1498
n=107; p-waarden tussen haakjes; *** duidt op een significantie van 1%
ESB
23 maart 2007
169
De resultaten maken duidelijk dat ondernemingen die minder middelen uittrekken voor onderhoud en daardoor een hoger percentage aan lekverlies vertonen,
als efficiënt verschijnen. Het negatieve (maar weinig significante) teken bij
grondwater toont aan dat het gebruik van het goedkopere grondwater de efficiëntie verhoogt. Industriële klanten blijken geen efficiëntiewinsten door te kunnen
doordrukken bij de drinkwaterbedrijven. Deze eerste drie omgevingsfactoren zijn
van fysieke aard, in tegenstelling tot de volgende twee variabelen die uit de sociale sfeer afstammen. Als eerste sociale omgevingsfactor heeft Bruto Regionaal
Product een positief effect op de efficiëntie. In rijkere regio’s zijn de drinkwaterbedrijven bijgevolg efficiënter. Dit kan te danken zijn aan de grotere mate
van uitbesteding van werk of de hogere productiviteit van arbeid en kapitaal in
rijkere regio’s. De coëfficiënt bij consumptie per capita wijst er met zijn negatief
effect op efficiëntie op dat het promoten van waterbesparende maatregelen
effectief werkt. Ondernemingen verhogen immers de efficiëntie niet door een
groter volume drinkwater af te zetten, maar door kosten te besparen. Er resten
nog vijf institutionele variabelen waar de drinkwaterbedrijven zelf geen directe
controle over hebben, maar die kunnen worden gestuurd door de overheid. Als
eerste institutionele variabele heeft de exclusiviteit van drinkwatervoorziening
(de enige activiteit is drinkwater voorzien) een positief effect op de efficiëntie.
Dit in tegenstelling tot bevindingen in de literatuur waar er wel scope voordelen
gevonden werden. Het verzelfstandigen van de bedrijfsidentiteit heeft volgens de
schatting een negatief effect op de efficiëntie. Dit kan mogelijk verklaard worden
doordat deze ondernemingen moeten instaan voor alle kosten waardoor ze foutief
als minder efficiënt beschouwd worden. Het positieve effect op efficiëntie van
levering in één gemeente wijst op schaalnadelen. Ondernemingen onderhevig aan
benchmarking via peilstokcompetitie of sunshine regulering zetten hun middelen
efficiënter in dan ondernemingen die niet aan benchmarking onderhevig zijn. Dit
vormt een eerste belangrijke tussentijdse conclusie in onze zoektocht naar de
optimale institutionele omgeving.
Nederlandse benchmarkmodel in de verf. Immers,
de Nederlandse ondernemingen presteren efficiënter als benchmarking in rekening wordt gebracht.
Bovendien toont de analyse de goede werking
aan van de regulator voor de Engels en Welshe,
Australische en privaat Portugese ondernemingen.
Door het ontbreken van een duidelijke prikkelstructuur voor de Belgische en publiek Portugese drinkwaterbedrijven daalt hun gemiddelde efficiëntie in
vergelijking met de situatie waarin alle omgevingsfactoren gelijk werden gesteld. De Belgische en
Portugese drinkwaterbedrijven kunnen bijgevolg hun
efficiëntie verhogen door een duidelijke en structurele prikkelstructuur te introduceren.
Conclusie
Deze studie toont het positieve effect aan van de
prikkelstructuren op efficiëntie. De analyse wijst
er bovendien op dat in afwezigheid van duidelijke
en structurele prikkels, de gemiddelde efficiëntie
van een nutsvoorziening daalt in vergelijking met
voorzieningen die wel geprikkeld worden door een
regulator of benchmarkoefeningen. De aanwezigheid
van benchmarking (in de zin van sunshineregulering
of peilstokcompetitie) is een sleutelelement dat de
concurrentie op of voor de markt vervangt door een
concurrentie door vergelijking.
Correctie voor omgevingsfactoren
In deze tweede stap corrigeren we de efficiëntiescores voor de exogene omgevingsfactoren via de restterm van een Tobit regressie. In een eerste analyse
wordt voor zowel de sociale, fysieke als institutionele omgevingsfactoren gecorrigeerd. De efficiëntiescores reflecteren zodoende ondernemingen die in eenzelfde
omgeving werken en aan dezelfde uitdagingen het hoofd moeten bieden. De
overblijvende inefficiëntie valt te wijten aan inefficiënt beheer en foute beleidskeuzes (aangezien niet opgenomen omgevingsfactoren door het intercept van de
Tobit regressie gevat worden). Uit het gemiddelde, zoals voorgesteld in tabel 3,
blijkt dat de Portugese en Belgische ondernemingen de grootste winnaars zijn
van een correctie voor alle omgevingsfactoren.
tabel 3
Gemiddelde gecorrigeerde efficiëntiescores
Methode
Nederland
Engeland en Wales
Australië
Portugal – publiek
Portugal – privaat
België
Niet-gecorrigeerde
DEA-VRS eff.
1,216
1,358
1,453
1,761
1,741
1,600
Correctie voor alle
omgevingsfactoren
1,192
1,230
1,449
1,407
1,546
1,445
Correctie zonder
prikkelstructuur
1,171
1,197
1,431
1,448
1,425
1,504
In een tweede analyse onderzoeken we specifiek het effect van de efficiëntieprikkels op de drinkwaterbedrijven. Daartoe corrigeren we via een Tobit regressie
en zijn bijhorende resttermen voor zowel de sociale, fysieke als de eerste drie
institutionele factoren. Bijgevolg werken de ondernemingen opnieuw in dezelfde
omgeving, maar ze worden via verschillende prikkels aangespoord tot efficiëntie (peilstokcompetitie, sunshineregulering of geen structurele prikkel). De
gemiddelde efficiëntiescore per land in tabel 3 zet het positieve effect van het
170
ESB
23 maart 2007
LITERATUUR
De Witte, K. en R. Marques (2007) Designing incentives in local
public utilities, an international comparison in the drinking water
sector, ongepubliceerd manuscript.
Simar, L. en P Wilson. (2006) Statistical Inference in Nonparametric Frontier models: Recent Developments and Perspectives.
In H. Fried, C.A.K. Lovell, and S.S. Schmidt, The Measurement of
Productive Efficiency. Oxford: Oxford University Press.