reactie
Reactie op: Een Europese
grondwet? dan eerst een fiscale
MARKO BOS EN BART
VAN RIEL
Plaatsvervangend directeur, senior beleidsmedewerker Economische Zaken
bij de SER
Auke Leen werpt in ESB van 23 maart een interessant nieuw licht op de Europese Verdragen. In
het voetspoor van Hayek en Buchanan benadrukt
hij het onderscheid tussen het vaststellen van de
constitutionele regels van het spel en de regels
voor het dagelijkse politieke spel binnen die regels.
Maar in tegenstelling tot wat Leen beweert, voldoen
de Europese Verdragen ruimschoots aan de door
Hayek en Buchanan gestelde normen: de constitutionele regels kunnen tijdens het spel niet worden
veranderd. Dat betekent dat deze verdragen – van
het Verdrag van Rome van 1957 tot en met het
Grondwettelijke Verdrag (GV) van 2004 – inhoudelijk
gezien het predikaat constitutioneel verdienen.
Kern van de Verdragen is de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Europese
Unie (EU). Door de Verdragen kennen de lidstaten
aan de EU bevoegdheden toe. Dat kunnen exclusieve
bevoegdheden zijn (zoals het mededingingsbeleid,
het monetaire beleid en de handelspolitiek) of
bevoegdheden die met de lidstaten moeten worden
gedeeld (zoals de interne markt, de landbouwpolitiek
en het milieubeleid).
De overdracht van bevoegdheden aan de Unie kan
niet zonder Verdragsmatige basis en vergt dus de
instemming van en ratificatie door alle – inmiddels 27 – lidstaten. Het recht van initiatief van de
Europese Commissie geldt dan ook slechts op die
terreinen waarop de Unie expliciet bevoegdheden
heeft verkregen.
Wanneer de lidstaten eenmaal unaniem hebben
besloten bepaalde bevoegdheden aan de Unie over
te dragen, dan kan voor de uitoefening van die bevoegdheden in de regel volstaan worden met de instemming van een gekwalificeerde meerderheid van
de lidstaten. Logisch complement van meerderheidsbesluitvorming door de lidstaten is het medebeslissingsrecht van het Europees Parlement. De grotere
ruimte voor meerderheidsbesluitvorming in het GV
heeft uitsluitend betrekking op wat Leen aanduidt
als het ‘dagelijkse politieke spel’ binnen de constitutionele regels: het op basis van bestaande bevoegdheden harmoniseren van wetgeving en beleid.
Leen brengt aan de hand van het voorbeeld ‘toerisme’ ook de categorie van ondersteunend, coördinerend of aanvullend optreden door de Unie in beeld
(zie art. I-17 GV). Op deze terreinen hebben de
lidstaten geen bevoegdheden overgedragen; eventuele gemeenschappelijke initiatieven behoeven dan
ook de instemming van alle lidstaten. Met andere
woorden: er is maar één van de 27 lidstaten nodig
om een gemeenschappelijke actie te blokkeren.
Daarmee is de reikwijdte van het optreden van de
EU heel nadrukkelijk begrensd.
En hoe zit het met de financiële discipline van de
Unie? Ook die is hecht verankerd (Bos en Van Riel,
2002). Om te beginnen schrijft het EG-Verdrag (art.
268; evenzo art. I-53 GV) begrotingsevenwicht voor:
de uitgaven moeten elk jaar opnieuw volledig door
de inkomsten (de eigen middelen) worden gedekt.
Bovendien geldt er een plafond voor de eigen middelen van 1,24 procent van het bni van de EU. Een
verhoging (of verlaging) van dit plafond vergt krachtens het EG-Verdrag (art. 269; evenzo art. I-54 GV)
de instemming en ratificatie van alle 27 lidstaten.
Uitgaven mag de EU slechts doen op grond van een
begroting die door alle 27 lidstaten moet worden
goedgekeurd. Daarbij is de jaarlijkse begroting van
de EU ook nog ingesnoerd door de zogenoemde
financiële vooruitzichten. Dat is een bindend begrotingskader dat per uitgavencategorie voor een reeks
van jaren plafonds stelt aan de financiële verplichtingen die de EU mag aangaan. En ook dit begrotingskader wordt door de lidstaten unaniem vastgesteld.
Aan constitutionele sloten op de Europese schatkist
is er dus geen gebrek. Eerder is de vraag gewettigd
of de veelheid aan sloten niet te zeer conserverend
werkt en daardoor hervormingen van beleid dat met
financiële middelen wordt gevoerd, belemmert (Bos
en Van Riel, 2004). Zo maakt de opeenstapeling van
budgettaire vetorechten het Frankrijk bijvoorbeeld
gemakkelijk om noodzakelijke hervormingen van het
gemeenschappelijk landbouwbeleid te blokkeren.
Kortom, Leen heeft het grootste gelijk van de wereld
wanneer hij stelt dat de huidige onenigheid over het
huidige grondwettelijke Verdrag ‘bewijst dat het geen
echte grondwet was’. Maar de huidige Verdragen
kunnen volgens zijn normen zonder meer constitutioneel worden genoemd; en een nieuw Verdrag dat wel
door alle 27 lidstaten kan worden geratificeerd, komt
ook zeker voor dat predikaat in aanmerking. En die
conclusie plaatst het streven van het nieuwe kabinet
naar een nieuw Europees Verdrag dat “zich in inhoud, omvang en benaming overtuigend onderscheidt
van het eerder verworpen ‘grondwettelijk verdrag’â€
(Coalitieakkoord, 2007), in een verrassend licht.
LITERATUUR
Bos, M.G., en B. van Riel (2002) Financiering uitbreiding
Europese Unie geen probleem, ESB, 87 (4390), 920-923.
Bos, M.G., en B. van Riel (2004) Meerjarig financieel kader van
de EU, ESB, 89 (4440), 396-398.
Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van CDA,
PvdA en ChristenUnie, 7 februari 2007.
Europese Verdragen: zie http:/eur-lex.europa.eu/nl/treaties/
index.htm
ESB
20 april 2007
251