Toets op taak
PTT en privatisering
DRS. P. J. M. WILMS
Inleiding
Staatsmonopolie
Medio 1981 stelde de toenmalige
staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat een commissie in die als opdracht
kreegadvies te verlenen overde roldiede
PTT kan vervullen bij de te verwachten
ontwikkeling van de informatie-encommunicatietechnologie. Deze naar haar
voorzitter genoemde commissie-Swarttouw heeft inmiddelsde bevindingen van
haar onderzoek neergelegd in een rapport dat is aangeboden aan de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat 1).
De belangrijkste conclusies uit het rapport zijn de aanbeveling om de PTT een
meer zelfstandige positie te geven met
een grotere afstand tot de overheid, alsmede het advies om het PTT-monopolie
op het gebied van de telecommunicatierandapparatuur te doorbreken. De infrastructuur moet evenwel met uitsluiting van anderen in handen blijven van
de PTT. Momenteel werkt het departement van Verkeer en Waterstaat aan een
reactie op het rapport ten behoeve van
het parlement. De vorige staatssecretaris
van Verkeer en Waterstaat heeft bij de
publikatie van het rapport in een eerste
en voorlopige reactie niet onder stoelen
of banken gestoken dat hij op belangrijke onderdelen fundamenteel van mening
verschilt met de commissie.
In dit artikel zullen wij dieper ingaan
op de taak en functie van de PTT in het
zogenaamde informatietijdperk. Daartoe zullen we allereerst beschrijven welke
overwegingen aanleiding zijn geweest
om de PTT de status van overheidsbedrijf te verlenen met een monopoliepositie in de telecommunicatie. Vervolgens
bezien we of de validiteit en de intensiteit van de genoemde argumenten worden be’invloed als gevolg van gewijzigde
omstandigheden. Ten einde dit te onderzoeken, zullen we trachten aan te geven
welke argumenten zijn aan te dragen
voor een meer verzelfstandigde positie
van de PTT. Daartoe sluiten we aan bij
de overwegingen van economische en bestuurlijke aard die in de literatuur worden gegeven ten aanzien van privatisering. Ten slotte plaatsen we de opvattingen van de commissie-Swarttouw tegen
de achtergrond van deze inzichten.
In grote lijnen komt de situatie in
Nederland crop neer dat het staatsbedrijf
der PTT een monopolie bezit op het gebied van de telecommunicatie. Door
middel van de telegraaf- en telefoonwet
is in Nederland de openbare, algemeen
toegankelijke, telecommunicatie exclusief in handen gelegd vande PTT. Gesloten mobilofoonnetten en lokale kabeltelevisienetten zijn de uitzonderingen op
dit monopolie. Het PTT-monopolie
voor de randapparatuur omvat mede de
telefoontoestellen en bedrijfstelefooninstallaties. Voor de aansluiting van telexapparatuur gelden minder stringente
voorwaarden. Geen monopolie bezit de
PTT ten aanzien van de randapparatuur
van het datanet. Wel dient voor aansluiting op dit net voldaan te zijn aan bepaalde door de PTT gestelde voorwaarden.
De argumenten die in Nederland traditioneel door de overheid zijn aangevoerd ter verdediging van haar monopolie op het gebied van de telecommunicatie kunnen als volgt worden samengevat 2).
In de eerste plaats werd telecommunicatie bestempeld als een natuurlijk monopolie. Het produktieproces in de telecommunicatie kenmerkt zich door dermate hoge vaste kosten dat een winstgevende produktie alleen kan worden
gerealiseerd wanneer een onderneming
de gehele markt kan bestrijken. Overheidscontrole moet voorkomen dat misbruik wordt gemaakt van de monopoliepositie. Regulering kan geschieden in
de vorm van een concessieverlening aan
een particuliere exploitant met toezicht
op de prijsvorming, maar ook via eigen
exploitatie van de overheid. In Nederland is na verloop van tijd voor deze
laatste constructie gekozen. Samenhangend met dit natuurlijk-monopolieargument zijn de overwegingen betreffende
het strategisch belang van het telecommunicatienetwerk, alsmede de verzekering van de continulteit van de dienstverlening. Daarnaast zou een overheidsmonopolie de standaardisatie in nationaal
en in internationaal opzicht bevorderen
die vanwege redenen van onderhoud
ESB 23-6-1982
en kosten of aansluittechnische redenen
is gewenst. Hierbij kan worden aangetekend dat een overheidsmonopolie niet
het enige instrument is. Afspraken tussen de verschillende aanbieders, hetzij
vrijwillig, hetzij gedwongen door de
overheid, zijn alternatieven. Vinken betoogt dat deze laatste optie effectiever
kan zijn 3).
De belangrijkste beweegreden voor
het PTT-monopolie is de garantie van
een uniforme en gelijkwaardige dienstverlening aan iedere Nederlander tegen
gelijke tarieven. Deze maatschappelijke
functie van de PTT houdt een vorm van
gedwongen winkelnering in waarbij, gegeven het principe ,,gelijke monniken,
gelijke kappen”, ook verliesgevende activiteiten moeten worden uitgevoerd. Bij
particuliere exploitatie mag worden verwacht dat de dienstverlening wordt geconcentreerd in die marktsegmenten
waar het verwachte rendement het
hoogst is. Onrendabele gebieden of verliesgevende activiteiten worden afgestoten. Gevreesd wordt dat bij concurrentie
de particuliere exploitanten de krenten
uit de pap halen en de PTT niet in staat is
op deze marktsegmenten te concurreren
en zich zal moeten beperken tot de verliesgevende dienstverlening. Ook hier
zijn alternatieve instrumenten voorhanden. Te denken is aan de regulering van
de particuliere ondernemingen (voorwaardenstelling bij de concessieverlening, expliciete subsidising van verliesgevende activiteiten).
Vermeldenswaard is ten slotte dat het
fiscale argument (opbrengst voor de
schatkist) dat in sommige landen wel een
reden is geweest om tot de oprichting van
overheidsbedrijven over te gaan (tabak,
zout), in Nederland geen rol heeft gespeeld bij de vestiging van een overheidsmonopolie door de PTT 3). Zoals nog
zal blijken, heeft dit argument vooral de
laatste jaren aan betekenis gewonnen.
Hiermee is tegelijkertijd aangegeven dat
het relatieve gewicht van de verschillende argumenten in de loop van de tijd aan
verandering onderhevig kan zijn waardoor de oorspronkelijke vanzelfsprekendheid van de overheidsinterventie in
twijfel kan worden getrokken, en wellicht andere, minder ingrijpende vormen
van overheidsinterventie in aanmerking
komen. In dit verband kan ook worden
gewezen op de argumenten die wijzen in
de richting van een reductie van overheidsinvloed. Deze overwegingen voor
verzelfstandiging komen hieronder aan
bod.
1) Rapport van de commissie-Swarttouw,
Taak en functie van de PTT bezien in het Hcht
van de informatie- en telecommunicatietech-
nologie, ‘s-Gravenhage, maart 1982.
2) Tweede Kamer, zitting 1981-1982, 17100,
G nr. 5, biz. 18.
3) P. J. Vinken, PTT-monopolies: middel
erger dan kwaal, NRC Handelsblad, 12 juni
1982
639
van de financieringsfunctie van de overheid via een sterkere nadruk op de pro-
monopolie in de telecommunicatiesector
Privatisering in ruime zin kan worden
fijtgedachte bevordert aan de vraagzijde
vermindering van de overheidsinvloed.
gedefinieerd als ,,die vormen van ver-
de afweging van prijs en nut van de
zelfstandiging waarbij door de overheid
verrichte taken hetzij onder een minder
directe vorm van overheidsinvloed wor-
voorziening door de gebruiker, terwijl
aan de aanbodzijde de producent wordt
Kwantitatieve studies omtrent het bestaan van een natuurlijk monopolie in de
Tegenkrachten
den gesteld, hetzij geheel aan die overheidsinvloed worden onttrokken” 4).
Gegeven deze ruime begripsomschrijving bestaan er vele gradaties met betrekking tot de mate en vorm waarin de
overheidsinvloed wordt teruggedrongen.
In zijn meest radicale vorm bestaat pri-
gedwongen tot een efficiente produktie.
Daarbij zal de marktvorm van de voorziening mede bepalend zijn voor de mate
van verbetering van de allocatie.
Argumenten van bestuurlijke aard
voor verzelfstandiging komen voort uit
de overweging dat zowel de politieke top
als het ambtelijk apparaat overbelast
vatisering uit het afstoten van de pro-
zijn. Bestuurlijke en financieel-economi-
duktie van de publieke naar de particuliere sector. Er zijn echter vele minder
vergaande tussenvormen denkbaar.
sche argumenten versterken elkaar en
hangen onlosmakelijk met elkaar samen.
Terugdringen van de overheidsinvloed
Daarbij kunnen we in het algemeen onderscheid maken naar de functie van de
overheid
die
wordt
verzelfstandigd
(planning, produktie, financiering) alsmede — in samenhang met deze functies — naarde juridische vormgevingdie
deze reductie van overheidsinvloed reflecteert. Aldus kunnen mengvormen
ontstaan zoals ,,joint ventures”, commerciele staatsbedrijven, semi-over-
met betrekking tot de beleidsuitvoering
en/of de beleidsbepaling zou een instrument zijn om te komen tot een kleiner,
minder log en — ook in financiele zin —
meer beheersbaar overheidsapparaat.
Verzelfstandiging PTT
telecommunicatie en de reikwijdte ervan
zijn evenwel niet voorhanden. De OESO
constateert dat vervlechting van technieken in de informatie- en telecommunicatiesector tot gevolg heeft dat er nieuwe
mogelijkheden ontstaan voor betrekkelijk kleine, concurrerende produktiebedrijven 7). Maar ook kunnen de technologische ontwikkelingen in bepaalde sectoren van de informatievoorziening tot
verdergaande integratietendensen leiden. Eerstgenoemde ,,centrifugale” tendensen kunnen volgens de OESO vooral
worden waargenomen op het gebied
vanderandapparatuur;de,,centripetale”
tendensen zullen zich hoofdzakelijk ma-
nifesteren bij de infrastructurele voorzieningen 8). Wat betreft haar aanbeveling om het monopolie van de PTT te beperken tot de infrastructuur sluit de
commissie-Swarttouw nauw aan bij deze
globale bevindingen van de OESO. De
rectere vormen van regelgeving.
Voor verzelfstandiging wordt in theo-
Genoemde argumenten voor verzelfstandiging kunnen — zij het soms impliciet — worden aangetroffen bij de beschouwingen omtrent de toekomstige rol
rie en praktijk een aantal argumenten
van de PTT. In de voorstellen van de
aangedragen. Macro-economisch van
aard is het motief waarbij verzelfstandiging geschiedt op grond van de overtui-
commissie-Swarttouw voor verzelfstandiging komt naar voren dat in de informatie- en telecommunicatiesector aller-
heidsbedrijven, decentralisatie en indi-
biedt een ander aanknopingspunt voor
commissie noemt naast dit natuurlijk-
monopolieargument nog een tweetal
overwegingen die tegenwicht bieden
aan een vergaande verzelfstandiging op
het gebied van de infrastructuur. In de
eerste plaats handhaaft de commissie het
beginsel dat in de telecommunicatie aan
elke Nederlander gelijksoortige diensten
ging dat inkrimping van de collectieve
lei tot dusverre gescheiden technieken
tegen gelijksoortige tarieven moeten
sector en een overeenkomstige uitbreiding van de particuliere sector een posi-
overeenkomsten gaan vertonen. Hierdoor gaan van technologische ontwikkelingen in de telecommunicatie belangrijke uitstralingseffecten uit naar andere
sectoren van de Nederlandse industrie.
worden geleverd. Daarnaast acht de
commissie een centraal beheerde infrastructuur gewenst uit het oogpunt van
standaardisering. Geconcludeerd wordt
tieve bijdrage zullen leveren in de richting van structured economisch herstel.
Het economisch draagvlak zou door verzelfstandiging kunnen worden vergroot,
mede omdat verondersteld wordt dat
In dit verband noemt de commissie ook
de positieve bijdrage van het aanschaf-
produktie in de particuliere sector op een
efficientere wijze plaatsvindt dan bij de
overheid. Zo is het macro-economische
argument gebaseerd op micro-economische overwegingen voor verzelfstandiging. De concurrentie met andere on-
fingsbeleid van de PTT voor het Nederlandse bedrijfsleven. In 1981 was 75 procent van de aankopen van de PTT uit
Nederland afkomstig. Overigens wijst de
commissie erop dat dit cijfer in vergelijking met andere hoogontwikkelde lan-
dernemingen dwingt de producenten in
den nog aan de lage kant is.
Ook in de Nota informatiebeleid ko-
de particuliere sector tot doelmatigheidsvergrotende maatregelen. De prikkel tot verhoging van de doelmatigheid
wordt bij de overheid in minder sterke
zou kunnen wijzen van budgetmaximali-
men deze overwegingen van macro-economische aard naar voren. Een van de
uitgangspunten bij de vorming van het
informatiebeleid is de verwachting dat
de informatiesector van het Nederlandse
bedrijfsleven een belangrijke pijler voor
de economic op langere termijn zal zijn
6). Ten einde de informatiesector te laten
fungeren als een van de trekpaarden van
de Nederlandse herindustrialisatie wordt
satie dan van het streven naar kosten-
het noodzakelijk geacht de taken van en
minimalisatie, hetgeen haaks kan staan
de rolverdeling tussen overheidsdiensten
op het streven naar interne efficiency.
en bedrijfsleven opnieuw te bezien in het
De motivatie van rendementsverhoging
bij de manager in de particuliere sector
licht van de technologische ontwikkelingen in de informatie-en telecommunicatiesector. Bij de herijking van wetten
en regelingen op dit terrein zouden vol-
mate aanwezig geacht, mede vanwege de
veelal monopoloi’de marktvorm waarin
de overheidsdiensten worden aangeboden. Daar wordt dan veelal aan toegevoegd dat de regulerende motivatie van
overheidsmanagers meer in de richting
zou meer waarborgen bieden voor doelmatigheidsbevordering.
Verzelfstandiging kan ook uit budget-
gens de nota ook de inhoud, omvang en
taire overwegingen worden ingegeven.
Verzelfstandiging vindt hierbij primair
grenzen van de overheidsmonopolies
ter discussie moeten staan.
plaats met het oog op een vermindering
van de overheidsuitgaven. De reductie
staande validiteit van het natuurlijke
640
De in toenemende mate ter discussie
dat de positieve effecten van concurrentie niet opwegen tegen de nadelen die
samenhangen met de versnippering van
de zorg voor de infrastructuur. Daarentegen acht zij een doorbreking van het
PTT-monopolie voor randapparatuur
gewenst omdat concurrentie tussen het
bedrijfsleven en de PTT de beste garanties biedt dat flexibel wordt ingespeeld
op de specifieke eisen van de gebruikers.
Door de stimulerende invloed op de industrie en de bevordering van de export
te benadrukken, plaatst de commissie
ook hier de betekenis van de PTT voor
de ontwikkeling van de nationale economic op de voorgrond.
4) W. Drees, Budgettaire positie van overheidsbedrijven, in: V. Halberstadt, G. A. Kessler en J. J. Klant, Economic in Overleg, Leiden, 1974, biz. 76.
5) Heroverweging
collectieve uitgaven,
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 625,
nr. 8, biz. 20.
6) Overheidsbeleid op het terrein van de informatie; een probleemstellende verkenning,
Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 406,
nrs. 1-2,
7) OECD, Information activities electronics
and telecommunications technologies, vol. 1,
Parijs,
ranjs, 1981, biz. 108-115.
8) W. Drees, op. cit., biz. 80-85.
meer constant zijn gebleven. In de rela-
Financieel-bestuurlijke overwegingen
een Orgaan van Toezicht. Volgens de
tief achterblijvende investeringen komt
commissie is de oprichting van een der-
In samenhang met de genoemde argumenten voor verzelfstandiging is er een
aantal financieel-bestuurlijke overwegingen die aanleiding zijn voor een verzelfstandiging van de PTT. Zo constateert
de commissie-Swarttouw een aantal financieel-bestuurlijke knelpunten in de
relatie tussen overheid en PTT. Met
name wordt genoemd de directe koppeling met het politieke niveau bij de financie’le besluitvorming over beleidsaange-
mede tot uitdrukking de financiele verhouding waarin rendementsnorrnen ondergeschikt zijn aan de financieringsnormen die sterk zijn gebonden aan de budgettaire positie van het rijk 9). Meerjarenplannen voor de investeringen heb-
gelijk orgaan gewenst bij een lossere
koppeling tussen overheid en PTT. Het
aanwezige gevaar van uitgebreide regelgeving door deze instantie op terreinen
waar als gevolg van verzelfstandiging de
overheidsinvloed is afgenomen zou
legenheden van de PTT. De PTT is een
den er regelmatig abrupte neerwaartse
staatsbedrijf en als gevolg van deze juridische vormgeving figureren verlies en
winst alsmede de kapitaaluitgaven van
de PTT in hun geheel op de rijksbegroting. Deze directe koppeling met de
rijksbegroting maakt het voor een kabi-
aanpassingen
ben weinig kans van slagen wanneer
evenwel de bestuurlijke voordelen van
door onverwachte budgettaire tegenval-
verzelfstandiging teniet kunnen doen.
lers besnoeiingen op de investeringen
De Ru benadrukt een ander argument
van bestuurlijke aard ter verdediging van
verzelfstandiging. Hij acht verzelfstandiging van de PTT geboden uit het oog-
noodzakelijk worden geacht. Vooral in
de eerste helft van de jaren zeventig vonvan
de
investeringen
plaats. De laatste jaren lijkt de voorspelbaarheid van de investeringsbijdragen te
zijn toegenomen, hetgeen wel in verband
wordt gebracht met de gunstige bedrijfsresultaten van de PTT.
net erg verleidelijk om de financiele
Mede met het oog op de aanzienlijke
gaten in de rijksbegroting te dichten
door de winst van de PTT op te voeren
(via hogere tarieven) en/of doorgeplan-
investeringsbedragen die in de komende
jaren noodzakelijk zijn om te kunnen inspelen op maatschappelijke en technolo-
de investeringen van de PTT uit te stel-
gische veranderingen acht de commissieSwarttouw een grotere manoeuvreer-
punt van een democratische besluitvorming. De duidelijkheid omtrent taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden, alsmede het inzicht in de exploitatiekosten zou worden vergroot bij een
verzelfstandiging van de PTT 10).
len. Drees beschrijft hoe in een aantal
fasen de financiele besluitvorming inzake de PTT in steeds sterkere mate afhankelijk is geworden van de factoren
ruimte voor de PTT gewenst. In budget-
tair opzicht kan deze grotere beleidsvrijheid voor de PTT betekenen dat op korte
die de toestand van de rijksfinancien bepalen 8). In de jaren zestig, tijdens het
regime van het structurele begrotingsbeleid, werd de stelregel gehanteerd dat de
investeringsmiddelen die het rijk aan de
Deze rubriek wordt verzorgd door het
Instituut voor Onderzoek van
PTT verstrekte gelijk moesten zijn aan
Overheidsuitgaven te ‘s-Gravenhage.
de begrote uitkering van de PTT aan het
rijk. Zodoende kon de continui’teit in
het investeringsbeleid niet worden ver-
stoord door de financiele problemen
van andere departementen. Met ingang
van de begroting 1973 is van deze stelregel afgestapt en is de gewoonte ontstaan om de investeringen van de PTT
achter te laten blijven bij de afdracht
door de PTT van reserveringen, afschrijving, winst en uitkering van 3’/2% overde
termijn de netto afdracht aan het rijk ge-
ringer zal worden. In de visie van de
commissie kunnen de gesignaleerde
knelpunten worden ondervangen door
de PTT een zelfstandigere status te geven
met een grotere afstand tot de overheid,
bedrijfsbaten. Doordat de financierings-
inclusief een daarop afgestemde beheers-
middelen de kapitaaluitgaven overtrof-
en verantwoordigingsstructuur.
fen, resulteerde er een positieve netto bij-
Het omzetten van de PTT in een over-
drage van de PTT aan de algemene mid-
heids-NV, aan welke juridische vormgeving de commissie denkt, zou de overheidsinvloed kunnen terugdringen, mede doordat bij deze juridische organisatievorm het beleid niet wordt gehinderd
door de randvoorwaarden van de rijksbegroting. Overigens moet nog worden
afgewacht in hoeverre deze bestuurlijke
voordelen van verzelfstandiging teniet
worden gedaan door de instelling van
delen. Uit de label blijkt hoe krachtig
deze beleidslijn na 1973 is doorgetrokken.
Binnen een tijdperk van tien jaar heeft
de netto bijdrage van de PTT aan de algemene middelen een omvang bereikt
van ongeveer f. 1 mrd. (begroting 1982).
Deze ontwikkeling is vooral ten koste
gegaan van de investeringen die, in volumetermen gemeten, sinds 1973 min of
Tot slot
De voorstellen van de commissieSwarttouw kunnen zeker in vergelijking
met de plannen voor loskoppeling van de
PTT in Angelsaksische landen genuanceerd worden genoemd. Privatisering
,,pur sang” waarin de zorg voor de telecommunicatie wordt afgestoten naar het
particuliere bedrijfsleven, komt in het
advies van de commissie niet voor.
Toch zal het nog een hele krachttoer
worden om de ideeen van de commissie
te verwerkelijken. Het gevaar dreigt dat
verzelfstandiging van de PTT niet veel
bijval zal krijgen van politici indien daarmee tegelijkertijd een aanzienlijke inkomstenbron van het rijk wegvalt.
Tevens zal het uitgangspunt van de commissie dat de technologische ontwikkelingen in de telecommunicatie autonoom en mondiaal zijn en overheidssturing dientengevolge ineffectief is, niet
door iedereen worden onderschreven,
hoezeer het verleden het feitelijk gelijk
van deze stelling ook lijkt te hebben bevestigd.
P. J. M. Wilms
9) H. J. de Ru, Staatsbedrijven en staatsdeel-
nemingen, Nijmegen, 1981, biz. 216.
10) H. J. de Ru, Staatsvorm PTT is ondemocratisch, NRC Handelsblad, 14 april 1982.
label. Kapitaaluitgaven en netto bijdragen in de algemene middelen 1972-1982
(in mln. gld.)
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
848
892
912
1.039
298
1.157
344
1.431
1.447
504
1.463 1.601
1980 1981 I982a)
Nominate netto bijdragen in algeKapitaaluitgaven in lopende prijzen
Kapitaaluitgaven in prijzen van
1.501
1 088
1.615
994
a) Begrotingscijfers.
Bron: Samengesteld op basis van begrotingen PTT 1972 t/m 1982.
ESB 23-6-1982
641