Overvloed en onbehagen
Sparen en investeren in Nederland
E
nerzijds lijkt er in Nederland sprake van een ‘overvloed’ aanparticuliere
besparingen. Anderzijds bestaat er een zeker ‘onbehagen’ omdat een gedeelte van
die besparingen via bet Internationale kapitaalverkeer naar bet buitenland afvloeit,
terwijl tegelijkertijd bet binnenlandse arbeidspotentieel onvolledig benut blijft.
Daarnaast vormt bet contrast tussen de omvangrijkeparticuliere besparingen en de
negatievepublieke besparingen reden voor onbehagen.
A.L. Bovenberg*
Internationale kapitaalmobiliteit
De toenemende Internationale kapitaalmobiliteit
speelt een belangrijke rol bij de analyse van de besparingen en investeringen in Nederland. Deze mobiliteit heeft twee belangrijke aspecten. Ten eerste
wordt de handel in vermogenstitels steeds gevoeliger voor internationale verschillen in verwachte rendementen. Ten tweede wordt het steeds eenvoudiger om fysiek kapitaal en fysieke produktie over
landsgrenzen te verplaatsen. In de toekomst zal de
mobiliteit van zowel financieel als fysiek kapitaal
verder toenemen door afnemende transport- en
communicatiekosten. Binnen Europa zullen de interne markt en de Economische en Monetaire Unie
(EMU) de kapitaalmobiliteit nog verder stimuleren.
Deze groeiende internationale kapitaalmobiliteit
heeft een aantal belangrijke gevolgeri voor de externe doelstelling alsmede voor het instrumentarium
van de economische politick. De traditionele interpretatie van de externe doelstelling van de economische politick is het bereiken van evenwicht op de lopende rekening van de betalingsbalans. Het saldo
op de lopende rekening is het verschil tussen nationale besparingen en binnenlandse investeringen, en
vindt zijn tegenhanger in het kapitaal- en bankverkeer en mutaties in de officiele reserves. De groeiende kapitaalmobiliteit maakt het in toenemende mate
mogelijk om het lopende-rekeningsaldo via de kapitaalrekening te compenseren zonder dat er mutaties
in de wisselkoers of de officiele reserves optreden.
Een direct gevolg is dat evenwicht op de lopende rekening geen zelfstandig beleidsdoel meer behoeft te
zijn. Dit geldt zeker voor de lidstaten van de EG
wanneer binnen de EMU de onderlinge wisselkoersrisico’s wegvallen.
De internationale integratie van kapitaalmarkten heeft
ook voor het instrumentarium van de economische
politick consequenties. Het traditionele Keynesiaanse
budgettaire beleid verliest verder aan kracht. Het beleid dat aansluit op de micro-economische prikkels
wint juist aan betekenis. Door de ontwikkeling en internationalisatie van financiele markten is de particuliere sector namelijk steeds meer in staat sterk op
deze prikkels te reageren. Het gaat in de economische politick dus steeds meer om de micro-economic
achter de macro-economic. In dit verband kan de lo-
pende rekening een rol blijven spelen als indicator
voor bepaalde verstoringen op micro-niveau.
Momenteel behoort Nederland tot de OESO-landen
met het grootste overschot op de lopende rekening
in procenten van het nationale inkomen. Bovendien
zal dit overschot in de komende jaren volgens vooruitzichten van de OESO nog verder groeien, tot bijna 4,5 procent van het bnp in 1992. Dit grote spaaroverschot kan een indicatie zijn dat Nederland te
veel spaart en/of te weinig investeert. Om te bepalen welke situatie actueel is, dient men de microeconomische prikkels op enerzijds besparingen en
anderzijds investeringen na te lopen. Een dergelijke
analyse waarbij men de prikkels op sparen en investeren apart beschouwt, wordt door de groeiende kapitaalmobiliteit steeds belangrijker. In een gesloten
economic liggen het spaar- en investeringsklimaat
in elkaars verlengde. Zo kan een gunstig spaarklimaat bepaalde negatieve aspecten van het investeringsklimaat compenseren wanneer het slechts in
beperkte mate mogelijk is om in het buitenland te
beleggen. Naarmate de internationale financiele integratie echter voortschrijdt, kunnen de binnenlandse investeringen en de nationale besparingen zich
steeds meer onafhankelijk van elkaar ontwikkelen1.
De effecten van de afzonderlijke micro-economische prikkels voor besparingen en investeringen zullen zich dan ook steeds duidelijker manifesteren. Ik
analyseer eerst het investeringsklimaat. Vervolgens
onderzoek ik enkele belangrijke factoren die de nationale besparingen be’invloeden.
* Deze bijdrage is een samenvatting van de rede uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van buitengewoon
hoogleraar in de openbare financien, in het bijzonder de
internationale kapitaalmobiliteit, aan de Faculteit der Economische Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam op donderdag 31 januari 1991. De aanstelling vindt
plaats in het kader van het Tinbergen Instituut. De auteur
is werkzaam bij de directie Algemene Economische Politick van het Ministerie van Economische Zaken. Dit artikel
is op persoonlijke titel geschreven. Hij dankt W. Barentsen,
S. Cnossen, FJ. Krapels, J.M.M. Kremers, W.C. Middelkoop,
RJ. Mulder, J. van Sinderen en E.W.M.T. Westerhout voor
nuttig commentaar. De integrale tekst is verkrijgbaar bij het
Tinbergen Instituut.
1. Dit geldt zeker binnen de EMU wanneer de wisselkoersrisico’s geheel weggenomen zijn.
Bedrijfsinvesteringen
De bruto bedrijfsinvesteringen in Nederland zijn
goed hersteld na een dieptepunt in het begin van de
jaren tachtig. Vergelijkingen in de tijd en met andere
landen duiden crop dat de bruto bedrijfsinvesteringen in vaste activa momenteel op een redelijk hoog
niveau liggen (figuur 1).
Dit is echter geen reden voor zelfgenoegzaamheid.
Een hoog niveau van de binnenlandse investeringen
blijft namelijk gewenst om hoogwaardige arbeidsplaatsen voor het nog onbenutte arbeidspotentieel
te creeren. Bovendien wordt het door de toenemende kapitaalmobiliteit moeilijker om het gewenste
hoge investeringsniveau in de komende periode te
bereiken. Dit heeft te maken met de combinatie van
een relatief hoge spaarquote en een gebrekkige werking van de arbeidsmarkt. De oorzaken van het gebrekkig functioneren van de arbeidsmarkt zijn onder andere het relatief gemakkelijk toegankelijke en
relatief royale sociale-zekerheidsstelsel, de z.g. ‘wig’
en regelgeving ten aanzien van ontslagwetgeving en
het minimumloon . Mede door deze factoren heeft
Nederland internationaal gezien een zeer lage participatiegraad in arbeidsjaren.
Wanneer de internationale kapitaalmobiliteit beperkt
is, leidt de combinatie van een hoge spaarquote en
een gebrekkige werking van de arbeidsmarkt tot de
substitute van arbeid door kapitaal en een versnelde
ontwikkeling van kapitaalintensieve sectoren met een
hoge arbeidsproduktiviteit. In een open kapitaalmarkt resulteert deze combinatie echter al snel in de
uittocht van kapitaal naar het buitenland. Dit geldt zeker in de huidige situatie waarin sprake is van
kapitaalschaarste op wereldniveau. Via een open kapitaalmarkt belandt Nederland in feite van een situatie van (nationale) spaarovervloed in een omgeving
met een grote behoefte aan besparingen en een groot
aanbod van vooral laaggeschoolde en goedkope arbeid. Kapitaalexport zet de produktiviteit van de immobiele produktiefactoren, inclusief vele categorieen
arbeid, onder druk en versmalt het draagvlak voor collectieve voorzieningen . De welvaartsverliezen verbonden aan de gebrekkige werking van de arbeidsmarkt worden zo steeds groter, terwijl de immobiele
produktiefactoren uiteindelijk de rekening betalen in
de vorm van lagere netto inkomens en een verlies
aan arbeidsplaatsen. Dit geldt vooral voor laaggeschoolde arbeid die steeds meer moet concurreren
met goedkope arbeid in andere landen.
Wat betekenen deze ontwikkelingen voor de economische politick? Het wordt van steeds groter belang
dat de immobiele produktiefactoren voldoende aantrekkingskracht uitoefenen op de mobiele factoren.
Dit om te voorkomen dat de immobiele factoren verarmen en werkloos aan de kant komen te staan. Een
aantal elementen is van belang bij de wervingskracht
van de immobiele factoren : de werking van de arbeids- en produktmarkten, de omvang en kwaliteit
van het effectieve arbeidsaanbod, de macro-economische onzekerheid verbonden aan budgettaire problemen van de overheid, de hoogte van de collectieve
lasten en de samenstelling van de overheidsuitgaven.
In dit verband wil ik nog wat langer stilstaan bij het
belang van een goede werking van de markten voor
goederen en diensten. Het gaat hierbij vooral om de
sectoren die nauwelijks bloot staan aan concurrentie vanuit het buitenland, de z.g. ‘non-traded’ secto-
ESB 6-2-1991
-•” Japan
Bron: OESO, National Accounts.
ren. Hiertoe behoren onder andere de binnenlandse
handel, de openbare nutsbedrijven, de bouwnijverheid, alsmede een groot deel van de binnenlandse
dienstverlening. In een aantal van deze sectoren zijn
er nog te veel onderlinge afspraken over prijzen en
de verdeling van de markt. Ook bestaan er toetredingsbarrieres en verstarrende overheidsregulering
die de mededinging belemmeren .
De dynamiek van de ‘non-traded’ sectoren is van
groot belang. Ten eerste zou een groot gedeelte van
het nu onbenutte arbeidspotentieel in deze sectoren
aan de slag kunnen komen omdat deze sectoren
veelal arbeidsintensief zijn. Bovendien zijn de ‘nontraded’ sectoren per definitie minder mobiel zodat
laaggeschoolde arbeid aan minder concurrentie onderhevig is van goedkope arbeid in het buitenland.
Ten tweede vereist het groeiende kapitaalverkeer
een groter aanpassingsvermogen van de ‘non-traded’ sectoren. De toenemende kapitaalmobiliteit
maakt de Nederlandse economic namelijk gevoeliger voor buitenlandse schokken. Bovendien zullen
deze schokken zich steeds meer vertalen in veranderingen in netto kapitaal- en handelsstromen. Dit
noodzaakt tot grotere verschuivingen van de economische activiteiten tussen de ‘traded’ en ‘nontraded’
sectoren in de economic.
Verder bestaat er een relatie tussen het gebrekkig
functioneren van enerzijds de arbeidsmarkt en anderzijds de markten voor goederen en diensten. Het beleid zal dan ook op beide fronten moeten aangrijpen.
Ondanks de Europese integratie behoudt Nederland
op de terreinen van de arbeidsmarkt en de ‘non-traded’ sectoren nog een behoorlijke beleidsvrijheid. De
Nederlandse overheid staat hier voor de uitdaging de
spelregels voor vrije concurrentie te bewaken opdat
toetreders en werkzoekenden een kans krijgen en de
2. Zie voor een uitgebreide analyse: Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid, Een werkendperspectief; ar-
beidsparticipatie in de jaren ’90, Rapport aan de Regering
nr. 38, Den Haag, 1991.
3. Het onderscheid tussen mobiele en immobiele produktiefactoren is niet altijd even scherp. Zo worden bepaalde categorieen hooggeschoolde arbeid steeds mobieler.
4. Zie Ministerie van Economische Zaken, Economie met
open grenzen, Den Haag, 1990, voor een veelomvattende
opsomming en bespreking van de determinanten van het
vestigingsklimaat in Nederland.
5. Voor een overzicht van mededingingsbeperkende factoren, zie H.W. de Jong, Nederland: het kapitaalparadijs van
Europa?, ESB, 14 maart 1990, biz. 244-248 en M. Metze, Het
ondernemingsklimaat, Intermediair, jg. 26, jubileum-uitgave, 5 oktober 1990.
Figuur 1. Bruto-
investeringen
(vaste activa
excL woningen,
als % van bet
bbp)
32
3O
28
26
2-4
22
20
ia
16
Eton: OESO, National Accounts.
Figuur 2. Bruto belangen van de consument worden beschermd. Het
particuliere be- is dan ook belangrijk dat Nederland zijn mededin-
sparingen in
gingsbeleid, dat traditioneel nogal terughoudend is,
een aantal lan- meer in overeenstemming brengt met het stringentere
den (% van bet
beleid van de omringende EG-lidstaten. Het verminbnp)
deren van rigiditeiten en verstoringen in de arbeidsen produktmarkten is een van de meest aangewezen
instrumenten om in een open economic arbeidsplaatsen te creeren en een adequaat niveau van de binnenlandse investeringen te waarborgen.
Besparingen
Vergeleken met andere OESO-landen liggen de particuliere besparingen in procenten van het bnp op een
tamelijk hoog niveau (figuur 2). Hierbij zijn vooral de
relatief hoge bedrijfsbesparingen en contractuele gezinsbesparingen van belang. Wat verder opvalt is dat
in Nederland, in tegenstelling tot veel andere OESOlanden, de overheid ontspaart (zie figuur 3). Hieronder zal ik vooral ingaan op de contractuele gezinsbesparingen en de besparingen van de overheid .
Contractuele besparingen
De contractuele besparingen beslaan zo’n drie
kwart van de gezinsbesparingen. Ze kunnen zowel
collectief via cao’s als individueel via kapitaal- en
lijfrenteverzekeringen geeffectueerd worden. Een
aantal factoren draagt bij aan de omvangrijke contractuele besparingen in Nederland. De eerste factor
is het collectieve en semi-verplichte karakter van
veel pensioenvoorzieningen. Een tweede factor is
_,
,„
dat aanvullende pensioenvoorzieningen gefinanK
Figuur 3 . Bruto- cierc . .
.
,
, , . , ‘ f i i .
, ,
overbeidsbespa” door het zogenaamde kapitaaldekkmgsstelsel
ringen in een
aantal landen
een
relatief belangrijke rol spelen. In de huidige omstandigheden levert kapitaaldekking, in tegenstel-
(% van bet bnp) ling tot het alternatieve omslagstelsel, een behoorlij-
1O
Japan
8
ke bijdrage aan de nationale besparingen omdat de
(sparende) beroepsgeschikte bevolking momenteel
een groot deel van de bevolking uitmaakt.
Het belastingsysteem draagt waarschijnlijk ook bij
aan een hoog niveau van de contractuele besparingen. De flscus belast de meeste contractuele besparingen voor oudedagsvoorzieningen namelijk volgens
de zogenaamde omkeerregel. Deze regel houdt in dat
pensioenpremies (de besparingen) aftrekbaar zijn
maar dat pensioenuitkeringen (de ontsparingen) door
de inkomstenbelasting getroffen worden7.
De omkeerregel beinvloedt de contractuele besparingen via twee kanalen. Het eerste kanaal betreft
de fiscale bevoordeling ten opzichte van andere vormen van sparen. Over vrije besparingen en de daarop gekweekte rente wordt in principe inkomstenbelasting geheven. Het effectieve belastingtarief op
het rendement is dus positief. Het rentevrije uitstel
van belastingbetaling onder de omkeerregel impliceert echter dat het effectieve belastingtarief op het
rendement van contractuele besparingen nul is, althans wanneer het tarief waartegen de premie wordt
afgetrokken gelijk is aan het tarief waartegen de uitkering wordt belast. In het geval van contractuele
besparingen is het aftrektarief echter vaak hoger
dan het uitkeringstarief. Men valt namelijk veelal onder een hoger marginaal tarief wanneer men premie
betaalt dan wanneer men een uitkering ontvangt. In
dat geval is het effectieve tarief op het rendement
van contractuele besparingen zelfs negatief en worden deze besparingen dus in feite gesubsidieerd.
Het tweede kanaal waardoor de omkeerregel de
contractuele besparingen be’invloedt betreft het tijdstip van belastingheffing. Door de belastingheffing
uit te stellen tot het pensioen, verstrekt de overheid
in feite een lening aan de particuliere sector. Op
deze manier wordt het financieringstekort van de
overheid vergroot , terwijl de particuliere sector
meer moet sparen om de uitgestelde belastingen op
de pensioenuitkeringen te kunnen dekken.
Overheidsbesparingen
In verband met de uitgestelde belastingheffing op
contractuele besparingen zouden sommigen er voor
kunnen pleiten om een gedeelte van de contractuele besparingen toe te rekenen aan de overheid. Er
lijkt dan minder overvloed aan particuliere besparingen en minder onbehagen te zijn vanwege de ontsparingen van de overheid.
Toch blijft ook na deze correctie onbehagen op zijn
plaats. De correctie laat namelijk onverlet dat het
overheidsvermogen de laatste jaren behoorlijk is uitgehold. Deze budgettaire problematiek vindt een van
haar diepste oorzaken in de gebrekkige marktwerking. Via allerlei subsidie- en sociale-verzekeringsregelingen worden de kosten en risico’s van veranderende omstandigheden veelal afgewenteld op de
collectieve sector. Mede hierdoor staan tegenover de
_-__BRI}
Bron: OESO, National Accounts.
1 146
6. Voor een analyse van enkele fiscale factoren die het sparen via bedrijven bevorderen, zie A.L. Bovenberg, Overvloed en onbehagen, Tinbergen Instituut, Rotterdam, 1991.
7. De omkeerregel laat een zekere middeling van inkomsten toe. Dit kan als rechtvaardig gezien worden wanneer
men het marginale tarief wenst te baseren op het ‘life-time’
inkomen en niet op het jaarlijkse inkomen.
8. Daar staat tegenover dat de overheid een latente claim
opbouwt op het vermogen van de institutionele beleggers.
overheidsclaims op institutionele beleggers omvangrij-
ke claims van de particuliere sector op de collectieve
sector, bij voorbeeld in de sfeer van de volkshuisvesting en de overdrachtsuitgaven. De maatschappelijke
kosten van rigiditeiten en verstoringen manifesteren
zich ook in een uitholling van de heffingsgrondslag
van het fiscale systeem. Ook op dit terrein biedt de
spaarzin steeds minder compensatie via een versterking van de binnenlandse economische activiteiten,
die het draagvlak van de collectieve sector vormen.
fiscale bevoordeling van bepaalde vermogenstitels.
De progressie versterkt dit proces. Individuen met
lage marginale tarieven worden gestimuleerd om te
sparen in de vorm van relatief zwaar belaste financiele titels, bij voorbeeld rentedragende spaarrekenin-
stig spaarklimaat bijdraagt aan de creatie van binnenlandse arbeidsplaatsen en zo een zekere compensatie vormt voor de gebrekkige werking van de
arbeids- en produktmarkten, aan kracht inboeten.
Toch geloof ik niet dat men zonder meer kan stellen
dat de particuliere besparingen te hoog zijn. Hierbij
gen. Individuen met hoge marginale tarieven worden
juist aangemoedigd om leningen op te nemen om zo
te profiteren van de ruime aftrekbaarheid van renteuitgaven. Tegelijkertijd kunnen deze individuen dan
vermogenstitels aanhouden die fiscaal aantrekkelijk
zijn. Dit proces staat bekent als belastingarbitrage. Studies voor de Verenigde Staten en de Scandinavische
landen geven aan dat belastingarbitrage er toe kan leiden dat het belasten van kapitaalinkomen de belastinginkomsten vermindert9. Negatief kapitaalinkomen
(bij voorbeeld rente-uitgaven) wordt namelijk tegen
hogere marginale tarieven afgetrokken dan positief
kapitaalinkomen (b.v. rente-inkomsten) wordt belast.
De uitholling van de belastingbasis heeft een aantal ongewenste gevolgen. Zo leidt het tot hogere marginale
spelen twee overwegingen een rol.
belastingtarieven op arbeid en investeringen. Boven-
Ten eerste dragen de particuliere besparingen bij
aan goede oudedagsvoorzieningen en de groei van
de nationale levenssstandaard. Hiervan profiteren
niet alleen de toekomstige generaties en de gepensioneerden, maar ook de overheid omdat gepensioneerden meer directe en indirecte belastingen afdragen en een minder groot beroep op de collectieve
sector hoeven te doen. Zo bezien vormen de hoge
dien wordt de begroting kwetsbaarder voor veranderingen in de rente. Verder verstoort de ongelijke behandeling van verschillende vermogenstitels de kapitaalmarkt. Zo worden de fiscale voordelen verbonden
aan financiering via schuld en ingehouden winsten
versterkt. Dit discrimineert tegen risicovolle investeringen en nieuwe bedrijven en schaadt de mededinging
en het aanpassingsvermogen van de economic.
Belastingarbitrage is altijd mogelijk geweest. De ontwikkeling en internationalisering van financiele markten biedt de particuliere sector echter steeds meer mogelijkheden om de ongelijke fiscale behandeling van
besparingen uit te buiten . Bovendien versterkt de
hoge rente de verschillen in fiscale behandeling. Het
is dan ook van groot belang dat de overheid op deze
ontwikkelingen inspeelt, vooral omdat een hervorming van de fiscale behandeling van kapitaalinkomen
vaak een lange overgangsperiode vereist. De discussie over de zogenaamde Brede Herwaardering is daartoe een eerste stap. Het moet daarbij gaan om de
vraag hoe de fiscus verschillende spaarvormen op
Het niveau van de particuliere besparingen
De toenemende internationale kapitaalmobiliteit
doet het macro-economische argument, dat een gun-
particuliere besparingen een welkome compensatie
voor de ontsparingen van de overheid.
Een internationaal macro-economisch argument
voor hoge Nederlandse besparingen is dat deze besparingen bijdragen aan de creatie van arbeidsplaatsen in het buitenland. Deze vorm van buitenlandse
‘kapitaalhulp’ kan bijzonder nuttig zijn, vooral nu er
een grote wereldwijde behoefte aan kapitaal bestaat.
De samenstelling van de particuliere besparingen
Het is dus niet op voorhand duidelijk of het niveau
van de particuliere besparingen veranderd moet
worden. Wel kan de wijze waarop de particuliere
sector spaart worden verbeterd.
Momenteel behandelt de fiscus verschillende manieren van vermogensvorming op een niet-uniforme wijze. Zoals eerder opgemerkt, subsidieert de overheid
het rendement op een gedeelte van de contractuele
besparingen vanwege het verschil tussen aftrek- en
uitkeringstarief. Voor duurzame consumptiegoederen
(behalve het eigen-woningbezit) stelt de fiscus het
rendement vrij van belastingheffing. Via het huurwaardeforfait belast ze wel het reele rendement op het be-
zit van een eigen huis. De nominale rente-inkomsten
uit een spaarrekening worden volledig belast, met uitzondering van de rentevrijstelling. Bedrijfsbesparingen worden door het ontbreken van een vermogenswinstbelasting op individueel niveau en het feit dat
het vpb-tarief doorgaans onder het ib-tarief ligt min-
der zwaar belast dan sommige vrije gezinsbesparingen. Tegenover deze selectieve belastbaarheid van
vermogensvorming staan relatief ruime aftrekmogelijkheden voor nominale rente-uitgaven.
Deze niet-uniforme behandeling van de verschillende
spaarvormen en leningen holt de belastingbasis uit.
De particuliere sector structureert haar vermogenstitels namelijk veelal zo dat het profiteert van zowel de
aftrekbaarheid van negatief kapitaalinkomen als de
ESB 6-2-1991
een meer uniforme wijze moet en kan belasten in een
wereld met groeiend internationaal kapitaalverkeer
en goed ontwikkelde financiele markten.
Om tot een meer uniforme belasting van vermogenstitels te komen, is een fundamentele keuze tussen
aan de ene kant het principe van de inkomstenbelasting en aan de andere kant het principe van de consumptiebelasting essentieel. Terwijl de inkomstenbelasting het marginale rendement op besparingen
belast, stelt de consumptiebelasting dit rendement
vrij van belastingheffing . Mijn betoog moet dan
9. Zie bij voorbeeld R.H. Gordon en J.B. Slemrod, Do we
collect any revenue from taxing capital income?, in: L.H.
Summers (red.), Tax policy and the economy, Cambridge
MA, 1988. De integratie van internationale kapitaalmarkten
vergroot de mogelijkheden voor belastingarbitrage. Zo
kunnen multinationale ondernemingen profiteren van internationale verschillen in belastingtarieven.
10. Daar staat tegenover dat de verlaging van de marginale
tarieven in het kader van de Oort-hervorming de verschillen in fiscale behandeling heeft verkleind. Verder houdt de
relatief lage inflatie in Nederland de verschillen relatief beperkt.
11. Zie voor een uitgebreide analyse van de consumptiebelasting S. Cnossen, De belasting van de toekomst?, Deventer, 1978.
147
ook niet gezien worden als een ongeclausuleerd
pleidooi voor het afschaffen van de rente-aftrek en
de huidige fiscale behandeling van contractuele pensioenbesparingen. Waar het mij om gaat is dat leningen en verschillende wijzen van vermogensvorming
(incl. pensioenbesparingen) op een consistente manier belast worden. Dit betekent wel dat de fiscale
behandeling van of leningen of pensioenbesparingen aangescherpt moet worden. Onder de consumptiebelasting worden leningen zwaarder belast en onder de inkomstenbelasting de pensioenbesparingen.
In dit artikel kan ik geen recht doen aan alle aspecten
die bij de keuze tussen de consumptie- en de inkomstenbelasting een rol spelen. Wel verdient de consumptiebelasting serieuze aandacht, vooral ook in het
licht van de groeiende kapitaalmobiliteit. Het gevaar
bestaat namelijk dat de kapitaalmobiliteit de inkomstenbelasting ondergraaft omdat de inkomstenbelasting nauwe internationale samenwerking en coordinatie vereist om kapitaalinkomen te kunnen blijven
belasten bij toenemend kapitaalverkeer. Verder is het
moeilijk om onder een inkomstenbelasting alle vormen van besparingen uniform te belasten. De con-
sumptiebelasting lijkt beter in staat om de belangrijkste vormen van belastingarbitrage te elimineren.
Het is essentieel dat de middelen die vrijkomen
door het meer uniform belasten van besparingen gebruikt worden om marginale tarieven op arbeid te
verlagen. De vorm van lastenverlichting zal zo gekozen moeten worden dat deze maximaal bijdraagt
aan een betere marktwerking.
Het meer uniform belasten van verschillende manieren van sparen is een methode om de Nederlandse
spaarzin meer ten goede te laten komen aan het functioneren van de binnenlandse economic. Een andere
manier is om pensioenen voor een groter deel te baseren op het zogenaamde premie toezeggingssysteem.
Dit komt neer op het verminderen van het belastingkarakter van pensioenpremies omdat er in dat sys-
teem een duidelijker band bestaat tussen de individuele pensioenpremies en het individuele profijt van
pensioenuitkeringen dan in het pensioen toezeggingssysteem dat nu meestal toegepast wordt. Verder zou
men het aandeel van verplichte collectieve pensioenregelingen geleidelijk kunnen verminderen ten gunste van pensioenen die werknemers naar eigen wensen, inzichten en behoeften kunnen invullen .
Conclusies
In Nederland is sprake van een onevenwichtigheid
tussen enerzijds een relatief gunstig klimaat voor sommige spaarvormen, en anderzijds een hoge effectieve
druk op investeringen en arbeid die vooral samenhangt met een gebrekkige marktwerking. Deze onder-
ling afwijkende prikkels hebben bijgedragen aan het
scheefgroeien van de verhoudingen tussen enkele, ik
zou bijna zeggen calvinistische, deugden: aan de ene
kant de spaarzin en aan de andere kant het benutten
van het binnenlandse arbeidspotentieel en het waarborgen van gezonde openbare financien. Naarmate
de internationale mobiliteit van kapitaal verder toeneemt, bestaat het gevaar dat deze verhoudingen verder zullen scheefgroeien. Het internationale kapitaalverkeer koppelt de binnenlandse investeringen, de
creatie van binnenlandse arbeidsplaatsen en het
draagvlak van de openbare financien namelijk steeds
meer los van de omvangrijke particuliere besparin-
gen. De overvloed aan particuliere besparingen
draagt zo steeds minder bij aan het lenigen van het
onbehagen over de beperkte inzet van het arbeidspotentieel en de ontsparingen in de publieke sector. Het
economische beleid staat dan ook voor de uitdaging
te voorkomen dat Nederland een renteniersland
wordt dat zijn binnenlands produktiepotentieel onvoldoende benut.
Een van de meest directe instrument om in de open
Nederlandse economic het binnenlandse produktiepotentieel beter te benutten is het verder verbeteren
van de marktwerking, zowel op de arbeidsmarkt als
op de markt voor goederen en diensten. Een dergelijk
beleid gericht op het verbeteren van het investerings-
en arbeidsklimaat wint door de internationale integratie aan belang en aan kracht. De toenemende kapitaalmobiliteit maakt het ook steeds belangrijker het
sociale beleid te verschuiven van de-activerende overdrachtsuitgaven naar investeringen die de produktiviteit van de immobiele produktiefactoren verhogen.
Produktieve immobiele factoren trekken immers mobiele factoren aan, versterken de belastinggrondslag
en verminderen de overdrachtsuitgaven. Zo wordt
het draagvlak geschapen voor gezonde overheidsfinancien en een goed vangnet voor degenen die buiten hun schuld buiten het produktieproces staan.
Het omvangrijke overschot op de lopende rekening
weerspiegelt de relatief hoge particuliere besparingen
ten opzichte van andere OESO-landen. Het doelbewust verminderen van de besparingen om zo de kapitaalexport af te remmen moet worden afgewezen. Integendeel, een goed rentmeesterschap vereist juist
omvangrijke besparingen, vooral in het licht van grote nationale en internationale uitdagingen. Zo is er de
noodzaak om de grote milieuschuld af te lessen, de
levensstandaard van een groot deel van de wereldbevolking te verbeteren en de economieen van Zuid- en
Oost-Europa te herstructureren. In dit verband is de
ontwikkeling van de rest van Europa ook voor Nederland van het grootste belang, niet in de laatste plaats
om al te omvangrijke migratiestromen te voorkomen.
Voor een dicht bevolkt land als Nederland met veel
besparingen maar zowel een gebrekkig functionerende arbeidsmarkt als een grote milieudruk vormt het
exporteren van kapitaal tot op zekere hoogte een substituut voor het importeren van schaarse categorieen
arbeid. Kapitaalexport stelt een vergrijzende samenleving bovendien in staat om goede oudedagsvoorzieningen relatief goedkoop veilig te stellen.
Wel kan de samenstelling van de Nederlandse besparingen verbeterd worden door verschillende vormen van vermogensvorming op een meer uniforme
manier te belasten. Verder zou men de lusten en lasten van oudedagsvoorzieningen beter op elkaar kunnen afstemmen en werknemers geleidelijk meer verantwoordelijkheid kunnen geven voor de inrichting
van hun pensioen. Zo zou de Nederlandse spaarzin
een grotere bijdrage kunnen leveren aan een betere
benutting van het binnenlandse arbeidspotentieel
via het verbeteren van de werking van de kapitaal-,
arbeids- en produktmarkten.
Lans Bovenberg
12. Zie voor een uitgebreidere analyse: N. Vogelaar en
B.GJ. Walschots, De verstopte markt voor pensioenbesparingen, ESB, 7 juni 1989, biz. 556-560 en A.L. Bovenberg,
op.cit., 1991.