Overheidsma nagement
Overheid en management: een combinatie die goed
is voor schampere opmerkingen. Overheidsorganisaties staan vooral bekend om hun bureaucratic en
lage produktiviteit. De veranderlijkheid van de politieke besluitvorming wordt als boosdoener aangewezen. Maar ook op de voorbereiding en uitvoering
van de besluiten is kritiek te beluisteren.
Vaak wordt het management van de overheid vergeleken met dat van het bedrijfsleven. In het bedrijfsleven
maakt de markt de dienst uit, kent men meestal langetermijnplannen met concrete doelstellingen, waar
goed getraind management gemotiveerd en slagvaardig op aan stuurt. Het overheidsapparaat richt zich
vooral op het algemeen belang. Het mist de markt als
richtsnoer; er is geen concurrentie, die prikkelt tot efficiency. De overheid kent vele doelstellingen, uiteenlopend van het voorzien in onderwijs tot een rechtvaardige verdeling van inkomens. De wijze waarop
de overheid deze doelstellingen tracht te bereiken
kan door wisselende politieke verhoudingen nogal
eens veranderen. Dit alles maakt een spiegeling van
het management van het overheidsapparaat aan het
bedrijfsleven lastig. Toch kan bij het overheidsmanagement het een en ander met succes van het ‘ondernemingsmodeP worden overgenomen1. Er zijn al een
paar voorzichtige marktgerichte schreden gezet.
In de eerste plaats is daar de operatic ‘Grote efficiency’. Deze operatic moet de slagvaardigheid van het
overheidsapparaat vergroten. Daartoe wordt expliciet
gekeken naar welke taken de overheid zelf moet uitvoeren – centraal of indien mogelijk decentraal – en
welke eventueel aan de markt kunnen worden overgelaten. Uiteraard laten sommige overheidsactiviteiten zoals het handhaven van de rechtsorde zich per
definitie niet uitbesteden. In andere gevallen echter is
een afweging tussen het budgetmechanisme en het
marktmechanisme mogelijk. Het gaat meestal om uitvoerende activiteiten, waarvan de te leveren prestaties goed meetbaar en controleerbaar zijn. Ophalen
van vuilnis bij voorbeeld kan uitbesteed worden. Minder bureaucratic en besluitvorming dichter bij de burger moeten leiden tot zowel kostenbesparing als kwaliteitsverbetering van de dienstverlening.
Kenmerkend voor deze operatic is dat de ministeries
over elkaars muren heen kijken. Activiteiten die ieder
ministerie afzonderlijk ontplooit, kunnen wellicht efficienter gebeuren door ze te samen te voegen, te denken valt aan voorlichting of inspectie. Een gestroomlijnde organisatiestructuur is belangrijk, maar toch
niet meer dan een randvoorwaarde voor goed overheids management.
In de tweede plaats kan gewezen worden op de discussie rond de herinvoering van de kapitaaldienst.
Een onderscheid naar gewone dienst en kapitaaldienst doet denken aan de resultatenrekening en de
balans bij ondernemingen. Het doel is een betere afweging tussen investerings- en consumptieve uitgaven. De invoering van de kapitaaldienst kan echter
ook voor de bedrijfseconomische besluitvorming
een enorme vooruitgang betekenen. Loskoppeling
van uitgaven en kosten maakt een zorgvuldige toerekening van kosten mogelijk aan periodes waarin
ESB 6-2-1991
opbrengsten worden genoten. Hiermee kan een einde gemaakt worden aan het beruchte ‘verschuiven’
van uitgaven over de rand van het jaar. Deze handelwijze is frustrerend voor een juiste afweging van
kosten en baten en daarmee voor de motivatie van
uitvoerders en plannenmakers. Maar ook van de invoering van een kapitaaldienst kan niet alle zegen
worden verwacht. Het is eigen aan het democratisch proces dat investeringen die in de ene kabinetsperiode op basis van een grondige afweging
zijn aanvaard in de volgende periode om politieke
redenen weer kunnen worden afgevoerd. Ook al
worden politici nu voor een meer doordachte keuze
geplaatst, van bestuurlijke bestendigheid hoeft allerminst sprake te zijn. Overheidsmanagers moeten
over een flink incasseringsvermogen beschikken.
In de derde plaats is er de laatste jaren veel aandacht
voor vormen van management waarmee de overheidstaken effectiever tot stand kunnen komen. De
overheid kent een hierarchische structuur. De hierarchic heeft er niet toe geleid dat verantwoordelijkheden duidelijk bij een persoon worden gelegd, integendeel, collectieve besluitvorming – de parafencultuur viert hoogtij. Deze organisatievorm is passend voor
beleidsvoorbereidende werkzaamheden, waar democratische legitimatie en afstemming tussen verschillende afdelingen en departementen een belangrijke rol
speelt, maar voor beleidsuitvoerende werkzaamheden is zij bijzonder inefficient. Vandaar het pleidooi
om voor uitvoerende werkzaamheden een geheel andere managementvorm te kiezen zoals contractmanagement. De prikkel die in het bedrijfsleven uit de
markt komt kan bij overheidswerkzaamheden via een
contract – bij voorbeeld een jaarplan voor de te bereiken doeleinden en de beschikbare middelen — worden geregeld. Ingebouwde prikkels, gebaseerd op
meer individuele verantwoordelijkheid en uitzicht op
meer beslissingsbevoegdheden, verhogen de motivatie. Deze ommekeer in het overheidsapparaat zal nog
heel wat voeten in de aarde hebben, want een meer
ondernemingsgerichte aanpak vereist ook een geheel
andere houding van de medewerkers: minder afwachtend, meer ondernemend.
Vergeleken met het bedrijfsleven stellen overheidsactiviteiten vaak andere maar zeker niet minder
hoge eisen aan het management. De haast ontembare veranderingsdrang van politici doet een niet gering beroep op een flexibele instelling. De doelstellingen van beleid zijn vaak moeilijk te vertalen in
traditionele efficiency-maatstaven die zich baseren
op prijs en hoeveelheid. Een marktmechanisme ontbreekt. Toch is het vooral bij de beleidsuitvoering
heel goed mogelijk om door andere managementtechnieken deze hindernissen te overwinnen. Een
blik achter de schermen van een onderneming kan
daarvoor heel waardevol zijn.
T.P. van Walderveen
1. Zie bij voorbeeld J.E. Andriessen, Privatisering: slechts
een begin, ESB, 15 november 1989, biz. 1124-1128.