Voorbeeld LNV
Overhead valt mee
Bij de doelmatigheidsanalyse van ministeries in ESB van 27februari,
zijn onvergelijkbare cijfers gehanteerd. Conclusies trekken is dus
gewaagd.
In ESB van 27 februari hebben R.
Goudriaan en H. de Groot hun rapport over de doelmatigheid van centrale diensten bij de rijksoverheid behandeld. De auteurs typeren door
middel van kengetallen de omvang
en ontwikkeling van het centrale apparaat bij ministeries ten einde zich
een oordeel te kunnen vormen over
de doelmatigheid van de betreffende
diensten. Het gevaar van een benadering met kengetallen is, dat als
deze kengetallen niet zeer goed zijn
gedefinieerd en niet goed in overeenstemming zijn met wat men wil
meten, conclusies onjuist zijn. In het
onderstaande beperk ik mij tot het
bespreken van de consequenties van
het uitsluitende gebruik van bij de
begrotingen gepubliceerde gegevens
over de totale personeelsinzet bij de
centrale stafdiensten.
financiele of personele functie is gedecentraliseerd of de juridische functie is gecentraliseerd.
De auteurs gaan er impliciet (door
de gevolgde methode) van uit dat de
personeelsinzet, die zij relateren aan
de omvang van de klantenkring (totale personeel van een departement), een homogeen afgebakend
geheel van staftaken is. Door echter
hiervoor de personeelsinzet van een
centrale dienst te nemen betrekken
de auteurs een per departement (en
in de tijd) wisselend gedeelte van de
totale staffunctieinzet bij de metingen. Door deze benadering is men
bovendien niet bedacht op andere
uit te voeren taken door de centrale
stafdienst, die bij deze meting niet
thuishoren (bij voorbeeld uitvoerende taken, zie verder).
Wat wil men meten?
Definiering
De personeelsinzet van de centrale
stafdiensten wordt door Goudriaan
en De Groot als basisgegeven gehanteerd. Hierbij wordt uitgegaan van de
volledige personeelsinzet van een
dienst. De auteurs stellen dat de onderscheiden onderdelen bij de meeste
ministeries voorkomen en daarom redelijk vergelijkbaar zijn (onderscheiden worden personeelszaken, organisatie en automatisering, accountantsdienst en financieel-economische zaken, wetgeving en juridische zaken
en overige). Deze stap in de redenering gaat echter te snel. Ondanks overeenkomstige benamingen is er een
“grote veelvormigheid en diversiteit” .
De departementen zijn zeer verschillend van opbouw. Er zijn departementen waarbij staftaken voor een
groot deel zijn gelegd bij de stafdiensten van de z.g. directoraten-generaal of bij de (uitvoerende) diensten.
Bij andere departementen ligt een
groot gedeelte van de staftaken bij
de centrale stafdiensten. Tijdens de
onderzochte periode is er bovendien
intensief gereorganiseerd, waarbij in
een aantal gevallen bij voorbeeld de
ESB 10-4-1991
De auteurs pretenderen met hun
kengetallen een indicatie te geven
van de doelmatigheid van de centrale diensten, maar de cijfers worden
zo bei’nvloed door de mate van centralisatie (personeelsinzet centrale
dienst) en decentralisatie (personeelsinzet lager in organisatie) van
de staffuncties, dat de gehanteerde
kengetallen meer een indicatie van
de mate van decentralisatie zijn dan
een indicatie van de doelmatigheid.
De auteurs beseffen dit en schrijven
de ontwikkeling in de cijfers dan
ook toe aan decentralisatie van bepaalde staftaken en de invulling van
de afslankingsoperaties. De vraag
doet zich voor, wat er dan eigenlijk
gemeten wordt. De huidige niveauverschillen tussen ministeries kunnen de auteurs niet verklaren, ook
niet door de schaaleffecten te beschouwen, want, zo wordt gesteld,
er blijken ook tussen ministeries van
vergelijkbare omvang behoorlijke
verschillen in de personeelsinzet bij
de centrale diensten te bestaan. Mijn
verklaring ligt gezien bovenstaande
voor de hand: het uitgangsmateriaal
is gewoonweg te heterogeen.
De kwetsbaarheid van de gevolgde
benadering kan worden gei’llustreerd aan de hand van de resultaten
ten aanzien van het departement van
Landbouw Natuurbeheer en Visserij
(LNV)
De auteurs hebben er geen rekening
mee gehouden dat bij het Ministerie
van LNV op praktische gronden uitvoerende taken bij de centrale diensten zijn ondergebracht. Deze uitvoerende taken dienen niet bij de
staftaken (van de centrale diensten)
te worden gerekend. Het betreft de
grondkamers e.d. bij de juridische
functie en het heffingenbureau (taak
te vergelijken met de belastingdienst) bij de financiele functie. Indien het basismateriaal wordt gecorrigeerd voor deze uitvoerende
taken, geeft een aantal kengetallen
een heel ander beeld en valt een aantal conclusies heel anders uit.
In de uitspraak (met betrekking tot
de voor de arbeidsduurverkorting gecorrigeerde personeelsinzet), dat “bij
alle ministeries – met uitzondering
van LNV (stijging met 11%) – de omvang van de centrale diensten is afgenomen”, vervalt de uitzondering
voor LNV, omdat deze omvang ook
bij LNV daalt, namelijk met 1%.
Ook bij de ontwikkeling van de personeelsbezetting per 1000 werknemers wordt geconstateerd in het rapport, dat voor de centrale diensten
bij LNV (samen met 3 andere departementen) van “een stijging van het
betreffende kengetal sprake is”. Voor
LNV gaat dit niet op, want er is een
daling .
Ten slotte wil ik de uitspraak: “Opvallend is dat de personeelsinzet
voor wetgeving en juridische zaken
per 1.000 werknemers in de jaren
tachtig bij het Rijk (met 34%) is gestegen, ondanks de in het regeringsbeleid voorgestane deregulering” in
twijfel trekken. Op grond alleen al
van de bovengenoemde correctie bij
LNV wordt de groei van het kengetal
1. R. Goudriaan en H. de Groot, Ministeries gemeten – kengetallen over centrale
diensten bij de rijksoverheid, Erasmus
Universiteit Rotterdam, Rotterdam, 1991.
2. Citaat uit: Politieke toetsing resultaten
3e ronde met betrekking tot Heroverweging Centrale Diensten bij de departementen van algemeen bestuur, Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 16625 nr. 68.
3. R. Goudriaan en H. de Groot, Overheid en overhead, ESB, 27 februari 1991,
biz. 237. Tabel 1 vermeldt een index van
111, dit moet zijn 99.
dat de personeelsomvang van de juridische functie per 1000 werknemers
bij het Rijk weergeeft gehalveerd
(van 34% naar 16%). Deze correctie
en andere onzekerheden over de
aard van de stijging van dit kengetal,
roepen twijfels op inzake deze uitspraak.
Conclusie
De methodiek om door middel van
kengetallen de doelmatigheid bij de
rijksoverheid te meten lijkt waardevol en veelbelovend. Bij het hanteren van kengetallen dient echter
goed te worden beseft wat men
meet en wat men wil meten (en concluderen). De centrale diensten bij
de ministeries zijn, ondanks gelijk-
soortige benamingen, heterogeen
van samenstelling en qua omvang
sterk bei’nvloed door de mate van decentralisatie van de staffuncties bij
de departementen. Het meten van
de doelmatigheid veronderstelt het
vergelijken van gelijke taken. Het
rapport Ministeries gemeten houdt
hier onvoldoende rekening mee en
is daardoor te oppervlakkig. De op
basis van de totale personeelsinzet
van de centrale stafdiensten ontwikkelde kengetallen kunnen dan ook
geen indicatie geven van de doelmatigheid bij deze diensten.
W. Bonte
De auteur is werkzaam bij de directie financieel-economische zaken van het Ministerie van LNV. Deze reactie is op persoonlijke titel geschreven.
‘iscussie
Naschrift
De defensieve reactie van W. Bonte
op ons onderzoek lijkt voor een
groot deel op een belangrijk misverstand te berusten, namelijk als zou
ons onderzoek de doelmatigheid
van centrale diensten bij de rijksoverheid betreffen. De ambities van het
vooronderzoek zijn aanzienlijk bescheidener, zoals bij voorbeeld uit
het voorwoord blijkt: “een noodzakelijke eerste stap op weg naar het ana-
lyseren van doelmatigheid bij de
rijksoverheid”1. Doel van de gepresenteerde kengetallen over de personeelssterkte bij ministeries is om afwijkende ontwikkelingen te
signaleren die nader onderzoek vereisen. In een aantal gevallen zijn er
op voorhand al goede redenen aan
te voeren waarom bepaalde ontwikkelingen of niveaus tussen ministeries verschillen. We hebben deze in
ons onderzoek zoveel mogelijk vermeld. Daarbij is onder meer expli-
ciet melding gemaakt van de ruime
definitie van wetgeving en juridische
zaken bij het Ministerie van Landbouw, Natuurbehoud en Visserij
(LNV), die vanwege de beschikbare
gegevens noodzakelijk was.
We zijn ons er zeer goed van bewust
dat er tussen de ministeries enige
verschillen bestaan in de aard van
de onderzochte centrale diensten.
Het is ons evenzeer bekend dat de
betreffende ministeries in de tijd
voortdurend aan reorganisaties onderhevig zijn geweest. In ons uitgebreidere onderzoeksrapport hebben
we deze aspecten met nadruk vermeld en waar mogelijk gebruikt bij
de interpretatie van de resultaten.
Bonte lijkt evenwel geheel naar de
andere kant door te schieten, wan-
informatiebron: de bijlagen over de
personeelssterkte bij de rijksbegrotingen. Overigens laten zijn cijfers
zien dat de afname van de centrale
diensten bij LNV tussen 1980 en
1990 – volgens Bonte zegge en
schrijve 1% – aanzienlijk minder is
dan gemiddeld bij het Rijk (18%).
De informatie over de omvang en samenstelling van het rijkspersoneel
wordt elk jaar aan de volksvertegenwoordiging toegezonden. Daarvan
zou toch mogen worden verwacht
dat die betrouwbaar, vergelijkbaar
en adequaat is. Van tweeen een: of
de volksvertegenwoordiging krijgt
voortdurend inadequate en zinloze
personeelsoverzichten toegezonden,
of het gaat om gegevens die (na enige bewerkingen) bruikbare informatie kunnen opleveren. In het eerste
geval kunnen de betreffende bijlagen bij de begrotingen gevoeglijk
vervallen. In ons vooronderzoek
hebben wij ons op het tweede standpunt gesteld. Voor een gedegen analyse van de doelmatigheid van centrale diensten en van andere
onderdelen van de rijksoverheid is
echter gedetailleerdere informatie
noodzakelijk.
Rene Goudriaan
Hans de Groot
neer hij stelt dat centrale diensten,
zoals personeelszaken en financieeleconomische zaken, tussen ministeries volstrekt onvergelijkbaar zijn.
Het gaat ons eveneens te ver om de
gevonden resultaten uitsluitend toe
te schrijven aan de heterogeniteit
van het onderzoeksmateriaal.
Bonte probeert een en ander te illustreren voor het Ministerie van LNV.
Wij zijn niet in staat om zijn berekeningen te controleren. De door Bonte aangebrachte detaillering ont-
breekt namelijk in de door ons gehanteerde, algemeen toegankelijke
1. R. Goudriaan en H. de Groot, Ministe-
ries gemeten — kengetallen over centrale
diensten bij de rijksoverheid, Erasmus
Universiteit Rotterdam, Rotterdam, 1991,
biz. 2.