Opsplitsen moet kunnen

Opsplitsen moet kunnen
Aute ur(s ):
Hazeu, C.A. (auteur)
Wetenschappelijk stafmedewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsb eleid. met dank aan Frank de Butter en jarig van Sinderen
voor commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4353, pagina 254, 29 maart 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
mededinging

In markten voor informatiegoederen ontstaan snel dominante posities. Misbruik van marktmacht ligt op de loer. Verplichte
opsplitsing kan een oplossing zijn.
Bij informatiegoederen is een scherp mededingingsbeleid en -toezicht nodig. De mededingingsautoriteit moet vooral letten op de
dynamische efficiëntie door toetredingsmogelijkheden te waarborgen. In de VS bestaat de mogelijkheid om een bedrijf te dwingen zich
op te splitsen als het te veel macht krijgt. In Europa is dat wettelijk niet mogelijk. Het zou goed zijn om ook in het Nederlandse en
Europese mededingingsregime die mogelijkheid te introduceren 1.
Marktstructuur
Economische groei en productiviteitsontwikkeling zijn steeds meer afhankelijk van informatiegoederen. De relatief zware
kruissubsidiëring vanuit de marktsuccessen naar de producten die ‘het niet maken’ is kenmerkend voor informatiegoederen omdat het
succes van nieuwe producten relatief onzeker is. Verder vergen informatiegoederen verhoudingsgewijs hoge vaste kosten voor
ontwikkeling en zeer lage marginale kosten voor vermenigvuldiging.
In concurrerende markten zijn de marginale kosten maatgevend voor de prijsvorming. Bij informatiegoederen moet de schaal van
produceren in relatie tot de betreffende markt relatief groot zijn, omdat bij de verkoop van elk exemplaar slechts een miniem stukje van de
hoge ontwikkelingskosten kan worden terugverdiend. De schaalomvang van de aanbieders die overleven, is een indicatie dat dit soort
markten niet neigt naar volledige mededinging, maar naar een monopolie of oligopolie. Vaak wordt dat versterkt door
netwerkexternaliteiten.
Dominante spelers
In de praktijk zijn op verschillende markten voor informatiegoederen dominante spelers aan te wijzen. Zonder overheidsingrijpen kunnen
op dit soort markten monopolieposities ontstaan. In het uiterste geval sluit een monopolie toekomstige nieuwe toetreders uit en is er
geen concurrentie meer.
Markten voor informatiegoederen impliceren daarom een bijzondere opgave voor het mededingingsbeleid en -toezicht. Het beleid zal
enerzijds moeten accepteren dat hier andere mededingingsverhoudingen gelden, en anderzijds dat het dynamische (‘Schumpeteriaanse’)
concurrentie moet bevorderen. Anders gezegd: dit soort markten moet niet primair worden beoordeeld op statische, maar vooral op
dynamische efficiëntie. Het mededingingsbeleid moet duurzame machtsposities bestrijden, met name door het openhouden van de markt
voor potentiële nieuwe toetreders. Daarnaast is overheidsoptreden gewenst in de vorm van te ontwerpen intellectuele eigendomsrechten
die innovatie stimuleren, maar geen lange beschermingsperioden bieden. Deze uitgangspunten voor het mededingingsbeleid hebben de
volgende consequenties.
Mededingingsregime aanpassen
Dynamische efficiëntie is een veel moeilijker te realiseren doelstelling dan statische, omdat het gaat over het scheppen van
omstandigheden waarin iets dat eigenlijk onbeheersbaar is, namelijk de (toekomstige) vindingrijkheid van mensen, zich optimaal kan
ontplooien. Mede daarom wordt in het algemeen bij het toezicht op mededinging en marktwerking vooral gestreefd naar het realiseren
van statische efficiëntie en krijgt dynamische efficiëntie minder aandacht. De relatieve verwaarlozing van dynamische efficiëntie is niet zo
erg voor traditionele producten aan het eind van hun ontwikkelingscyclus.
In markten voor informatiegoederen, die aan het begin staan van een vloed van technologische innovaties, is het scheppen van optimale
voorwaarden voor technologische ontwikkeling echter van groot belang. Dit betekent niet dat er altijd en onmiddellijk kan en moet
worden ingegrepen zodra een partij een zekere marktmacht heeft, maar wel dat de mededingingsautoriteiten in beginsel over voldoende
instrumentarium moeten kunnen beschikken om monopolievorming aan te kunnen pakken wanneer die de toetreding belemmert van
nieuwe innovatieve ondernemingen. De bescherming moet zodanig zijn dat het rendement dat gemaakt wordt op nieuwe innovaties hoog
genoeg is om de onderzoek- en ontwikkelingskosten op een adequate wijze te vergoeden, maar niet exorbitant hoog is. Tegelijkertijd
moet dat rendement wel weer zo hoog zijn dat nieuwe toetreders worden gestimuleerd om een poging te wagen een plaats op de markt te

veroveren. Om die toetreding daadwerkelijk mogelijk te maken, kan een bescherming van de bestaande aanbieders dus niet te lang blijven
bestaan.
Opsplitsing afdwingen
Het moet mogelijk zijn om te dreigen rigoureus in te grijpen, zoals met opsplitsing van een (nieuw te vormen) onderneming en afsplitsing
van bedrijfsonderdelen. Het verdient aanbeveling deze mogelijkheid aan het Europese mededingingsinstrumentarium toe te voegen en bij
geconstateerde machtsposities in te zetten 2.
Anders dan in de vs ontbreekt in Europa bij toepassing van het artikel betreffende misbruik van monopoliemacht, de gedwongen
opsplitsing in het palet van instrumenten. In Europa kan er bij misbruik slechts een boete worden opgelegd. Alhoewel het in de
Amerikaanse praktijk maar enkele malen feitelijk tot een opsplitsinguitspraak is gekomen, heeft het ook een belangrijke preventieve
werking. Uiteraard moet het eventueel opbreken van een concern zodanig kunnen geschieden dat de positieve netwerkeffecten zoveel
mogelijk in stand blijven.
Het ontbreken van de mogelijkheid van splitsing achteraf in Europa heeft tot gevolg dat er relatief zwaar geleund moet worden op andere
instrumenten. Eén van de gevolgen is dat het een conservatieve aanpak bij het vooraf beoordelen van fusies in de hand werkt. Fusies
kunnen echter in sommige gevallen noodzakelijk zijn om innovaties te realiseren waarmee de internationale concurrentie kan worden
aangegaan. Uit angst een paard van Troje te creëren, reageren de mededingingsautoriteiten nu echter meestal zeer terughoudend. Dit kan
er toe leiden dat een voorgenomen fusie hier relatief sneller geblokkeerd wordt.
Aantonen marktmacht
Markten voor informatiegoederen vragen meer dan markten voor traditionele goederen om een inschatting van toekomstige
technologische en daarvan afgeleide marktontwikkelingen en toetredingsmogelijkheden van nieuwe bedrijven. Dat impliceert dat het
klassieke gereedschap van de mededingingsautoriteit, om het bestaan van aanmerkelijke marktmacht aan te tonen, tekort schiet. Het
hanteren van eenvoudige statische kengetallen zoals een marktaandeel van veertig procent, dan wel vijfentwintig procent bij een
onderzoeks- en ontwikkelingsovereenkomst, en het misbruik daarvan (een prijs-kosten marge van nul of minder) voldoet niet. Het
mededingingstoezicht zal dieper in de dynamiek van de marktsituatie moeten duiken 3.
In de literatuur is al voorgesteld de maatstaf van een bepaald marktaandeel te vervangen door een verschilcriterium 4. Wanneer het
marktaandeel van een aanbieder meer dan een bepaald percentage groter wordt dan dat van zijn concurrenten, worden hem
verplichtingen opgelegd, bijvoorbeeld het hanteren van hogere, kostengeoriënteerde tarieven, die het de concurrenten mogelijk maken
hun achterstand te verkleinen. Innovaties worden dan beloond met een groter marktaandeel dan de rest, maar ook aan banden gelegd
zodat er geen misbruik van marktmacht kan plaatsvinden.
Rechterlijke uitspraken kunnen informatie genereren
Gegeven dat het gebruik van eenvoudige kengetallen tekort schiet bij informatiegoederen, maar het recht in de praktijk normen nodig
heeft, is een andere weg om via de rechtsgang te komen tot een meer symmetrische verdeling van informatie over technieken en markten
van informatiegoederen tussen de partijen.
Bij de beoordeling van de marktmacht in de Microsoft-casus is de vraag of de bundeling van Internet Explorer aan Windows dreigt tot
een permanente insluiting en monopoliepositie. Deze complexe zaak in het Amerikaanse mededingingsrecht vraagt een beoordeling van
toekomstige situaties en is daarmee gebaseerd op inherente onzekerheid en informatieasymmetrie. Dit laatste impliceert dat Microsoft
veel beter z’n (toekomstige) marktmogelijkheden en -omstandigheden kan inschatten dan de overheid of de rechter dat kan, ook al
verdiepen die zich nog zo goed in de zaak. De al jaren lopende mededingingszaak ‘us versus Microsoft’ laat zien dat de
opsplitsingsmogelijkheid in het Amerikaanse mededingingsrecht de rechter ook mogelijkheden in handen speelt om de
informatieasymmetrie tussen partijen te verkleinen 5. De Amerikaanse overheid eiste een opsplitsing van Microsoft in ‘Microsoft
Windows’ en ‘Microsoft applicaties’. Een dergelijke opsplitsing leidt echter niet alleen tot opsplitsings- en reorganisatiekosten voor het
concern, maar ook tot tal van welvaartsverliezen ten gevolge van het verlies van netwerkexternaliteiten, strategische gedragseffecten
(bijvoorbeeld prijsmanipulatie) en het aanhoudende toezicht dat nodig is. Vanwege de informatietekorten bij de andere partij oordeelde
de rechter dat Microsoft, binnen het kader van zijn uitspraak, zelf met voorstellen moest komen. Zo speelt het recht een rol in de
informatie-economie.
Conclusie
De opkomst van informatiegoederen vraagt om aanpassingen in het mededingingsbeleid. Het zou goed zijn als het Nederlandse en
Europese mededingingsrecht van het Amerikaanse overnemen dat de mededingingsautoriteit kan dwingen tot opslitsing als de
marktmacht te groot wordt

1 WRR, Van oude en nieuwe kennis; de gevolgen van ict voor het kennisbeleid, rapporten aan de regering nr. 61, Sdu Uitgevers, Den
Haag, 2002.
2 WRR, op. cit., blz. 101, alsmede E.E.C. van Damme en B.G.C. Dellaert, E-conomie: ict en marktwerking, Infodrome, Amsterdam, 2001,
blz. 56.
3 E.E.C. van Damme, De weg tot stimulering, ESB Dossier Informatiegoederen en marktwerking, 3 mei 2001, blz. D5.

4 I.M. Paarlberg, Spraak, telefonie en interpretatie, ESB, 20 oktober 2000, blz. 829.
5 Zie de artikelen van R.J. Gilbert en M.L. Katz, B. Klein, en M.D. Whinston in Journal of Economic Perspectives , jrg. 15, nr. 2, voorjaar
2001, blz. 25-80.

Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)