Onmacht of onwil?
Vorige week verscheen het laatste ‘bericht’ van de regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst, mr. H.D. Tjeenk Willink 1). Zijn project, dat in
februari 1982 is gestart, is daarmee definitief afgerond.
Zo is weer een fase in het reorganisatieproces afgesloten. De ontevredenheid met het functioneren van het
overheidsapparaat bestaat al lang. Sinds het begin van
de jaren zeventig heeft een aantal commissies zich met
deze problematiek beziggehouden. Toch lijkt er weinig
te veranderen. Willen politic! niet veranderen, of kunnen
ze het niet?
Het doel van de overheid is te zorgen voor collectieve
voorzieningen waaraan in de maatschappij behoefte
bestaat. De overheid zou, met andere woorden, een instrument moeten zijn om maatschappelijke problemen
op te lossen. In theorie wordt een goede working van dit
instrument gegarandeerd door het systeem van parlementaire democratie. De burgers maken nun behoeften
kenbaar via verkiezingen, politic! zetten deze wensen
om in een beleid, en ambtenaren voeren dit beleid uit.
De overheid is dan een eenheid, waarin politici de dienst
uitmaken.
Bij de aanvang van het reorganisatieproces gold dit
theoretische beeld van de overheid als ideaal. De nadruk lag op herstel van de eenheid. Men ging ervan uit
dat de onmacht om maatschappelijke problemen adequaat aan te pakken voortvloeide uit de gebrekkige samenhang in het overheidsapparaat, en men veronderstelde dat de ‘maakbaarheid’ van de samenleving zou
toenemen bij een betere interdepartementale taakverdeling en coordinatie. De commissie-Van Veen, die
werd ingesteld ten behoeve van de kabinetsformatie van
1971, kreeg dan ook de opdracht de bestuursorganisatie vanuit dit perspectief door te lichten. Dezelfde invalshoek vinden we terug in het WRR-rapport over de organisatie van het openbaar bestuur uit 1975, het rapport
van de Ministeriele Commissie Interdepartementale
Taakverdeling en Coordinatie uit 1977 en het werk van
de in 1979 ingestelde Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst.
Met het aantreden van het kabinet-Lubbers is het accent in de reorganisatiewensen echler verschoven. De
maakbaarheid van de samenleving staat niet meer centraal; het gaat er niet meer om het sturend vermogen van
de overheid te vergroten. Men wil juist de invloed van de
overheid terugdringen. De aandacht verschuift van de
effectiviteit van het beleid naar de interne organisatie
van het overheidsapparaat. De aanpak van Tjeenk Willink weerspiegelt deze verandering in het politieke klimaat. Hij legt niet, zoals zijn voorgangers, het accent op
een verbetering van het optreden van de overheid als
geheel, maar juist op de verscheidenheid binnen het
overheidsapparaat en de problemen die daarmee samenhangen.
Tjeenk Willink constateert dat er in de praktijk niet
werkelijk sprake is van een primaat van de politiek. De
overheid is geen eenheid, geen strak hierarchisch
bouwwerk, maar een samenstel van organisaties, posities en verhoudingen. Politici zijn, wanneer ze eenmaal
zijn gekozen, niet in staat onafhankelijk beslissingen te
nemen. In bet Jaarbericht 1983 wordt geschetst hoe ministers bij het nemen van beleidsmaatregelen op vier
fronten strijd moeten leveren 2). Aan het maatschappelijk front zien zij zich geconfronteerd met de maatschappelijke organisaties en nun achterban, aan het politieke
front met nun eigen fractie en de parlementaire meerderheid, aan het ambtelijke front met hun eigen ambtenaren en de ambtenaren van andere departementen en
aan het bewindsliedenfront met de overige ministers.
Het ontbreken van een duidelijk machtscentrum ver-
troebelt de politieke besluitvorming. Politiek is niet meer
het vertalen van maatschappelijke behoeften in collectieve voorzieningen. Behalve maatschappelijke acceptatie spelen ook politieke haalbaarheid en ambtelijke
uitvoerbaarheid een belangrijke rol bij de besluitvorming. De minister heeft tot taak alle vier de fronten tevreden te stellen. Beslissingen zijn hierdoor vaak niet een
concreet antwoord op bestaande maatschappelijke problemen, maar het resultaat van onderhandelingen. De
macht die aan politici wordt toegeschreven is dus overtrokken: ze zijn met handen en voeten gebonden aan de
overige partijen in het proces van politieke besluitvorming.
In het Jaarbericht 1984 komt de rol van het ambtelijk
apparaat aan de orde. Tjeenk Willink constateert dat de
toename van de druk uit de maatschappij op de overheid
en de daaruit voortvloeiende groei van de overheidsorganisatie de invloed van het ambtelijk apparaat hebben
doen toenemen. Bij de beleidsvoorbereiding zorgen
ambtenaren in zekere mate voor de selectie van de problemen, geven ze de richting aan waarin oplossingen
kunnen worden gezocht en voeren ze onderhandelingen voor hun ministers. Bij de uitvoering van het beleid
hebben ze nog meer de vrije hand. De politiek is nu eenmaal meer ge’mteresseerd in het treffen van regelingen
dan in het beheer. Bovendien zijn beslissingen die het
resultaat zijn van onderhandelingen vaak voor meer dan
een uitleg vatbaar. Dit biedt ambtenaren de ruimte om
het beleid, binnen zekere grenzen, naar eigen inzicht in
te vullen.
De groep waar het eigenlijk om gaat, de burgers, komt
aan de orde in het Jaarbericht 1985. Tjeenk Willink
constateert dat de verwachtingen ten aanzien van politieke mogelijkheden bij de burgers vaak hooggespannen zijn. Aan de andere kant worden ze geconfronteerd
met een bureaucratisch apparaat dat niet in staat is een
oplossing voor hun specifieke problemen te bieden. De
overheid lijkt slecht op de hoogte te zijn van de wereld
buiten ‘Den Haag’. Daardoor is de overheid voor de burgers niet een instrument om maatschappelijke problemen op te lossen, maar een anonieme macht die een
onderdeel is geworden van het maatschappelijke en
economische leven. De overheid is een probleem, zeker
voor de steeds grotere groep burgers die op de een of
andere manier van de overheid afhankelijk is.
Uit het beeld dat Tjeenk Willink van de organisatie van
de rijksdienst schetst, wordt duidelijk dat er geen simpele oplossingen bestaan. De maatschappelijke problemen waarvoor de overheid zich ziet gesteld zijn divers
en de verscheidenheid in het overheidsapparaat is dan
ook groot. Van pogingen om de coordinatie te verbeteren door de hierarchic te versterken is dan ook weinig
heil te verwachten. Slogans als ‘minder overheid’ zijn
ook niet zonder meer een oplossing van de problemen
die burgers met het functioneren van de overheid hebben. Minder betekent niet automatisch beter; de markt
vult niet automatisch de gaten die de overheid laat vallen. Het afschaffen van voorzieningen vermindert de afhankelijkheid van de burgers van de overheid niet.
Een beter functioneren van de overheid vergt een erkenning van de complexiteit van zowel de maatschappij
als van het overheidsapparaat zelf. Algemene oplossingen zijn er niet. De markt van de overheid is beperkt. Ze
is evenzeer speelbal als spelbepaler.
M.A. Langman
1) Kunnen politici veranderen?, Berichten regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1987.
2) Jaarbericht 1983, Regeringscommissaris reorganisatie rijksdienst,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1982.