Nederland: kartelparadijs
of concurrerende regio?
P.H.A.M. Verhaegen*
D
e misvatting dat Nederlandse ondernemingen leven in een kartelparadijs, mede
vanwege de systematiek en de toepassing van de mededingingswetgeving, heeft
ook vat gekregen op bet overheidshandelen. Door binnen bet huidige misbruikstelsel
een reeks generieke verboden op prijs- en marktverdelingsafspraken te introduceren, wordt de onduidelijkheid en de rechtsonzekerheid voor ondernemingen, die
ook al was ontstaan door de onduidelijke bevoegdheidsverdeling tussen Brussel en
Den Haag, verder vergroot.
In dit artikel worden enige kanttekeningen bij de
‘paradijstheorie’ geplaatst. Daarbij wordt het huidige
mededingingsstelsel bezien tegen de achtergrond
van ons sociaal-economische bestel. Een herziening
van het mededingingsstelsel moet passen in het kader van de fundamentele herbezinning op onze
‘overlegeconomie’. Tenslotte wordt aangegeven aan
welke voorwaarden een herzien mededingingsstelsel zal moeten voldoen om de Nederlandse ondernemingen die uitgangspositie voor de Gemeenschappelijke markt te bieden, die Nederland zal maken
tot een ‘ondernemersparadijs’ in Europa.
Open markt
Een van de kenmerken van de Nederlandse economic is de traditionele openheid van de markt. De
vrijhandel werd in dit land ongeveer uitgevonden.
Nederland is de vestigingsplaats van vele internationaal werkzame ondernemingen. Onze bedrijven
doen het goed op de internationale exportmarkten.
De economische groei van de laatste jaren komt vrijwel geheel voor rekening van de export.
Daarnaast geldt dat de buitenlandse ondernemingen
drempelloos toegang hebben tot de Nederlandse
markt. Van oudsher is de Nederlandse markt vrij toegankelijk voor buitenlandse aanbieders, maar zeker
nu het Witboek van de Europese Commissie bijna
voltooid is, het Europese normalisatieproces op voile toeren draait en er vrijwel geen overheidsbelemmeringen meer bestaan voor het vrij verkeer van
goederen, diensten en kapitaal, heeft de buitenlandse concurrence vrij spel op de Nederlandse markt.
Vestiging van buitenlandse bedrijven wordt aangemoedigd. In tegenstelling tot vele andere EG-lidstaten, staat het lidmaatschap van branche- en ondernemingsorganisaties in Nederland ook open voor
vestigingen van buitenlandse ondernemingen. Een
dergelijk open economic, waarin export en import
op het niveau van 50% van het bnp elkaar in evenwicht houden en waar het vestigingsklimaat liberaal
is, kan geen kartelparadijs zijn. Voor internationaal
werkzame en exporterende bedrijven geldt keihar-
ESB 23-9-1992
de internationale concurrence; voor de grotendeels
nationale bedrijvigheid geldt in Nederland al veel
langer dan in andere lidstaten in feite hetzelfde: het
kartelmatig opdrijven van de prijzen en verdelen
van markten leidt onvermijdelijk tot het verlies van
de markt aan buitenlandse concurrence, die via de
open grenzen binnenkomt.
Vergelijking met het buitenland
De aanhangers van de paradijstheorie verwijzen
graag naar het buitenland. In vrijwel alle EG-lidstaten geldt een verbodssysteem. Nederland bevindt
zich samen met Luxemburg en Denemarken in een
uitzonderingspositie door het hanteren van een misbruikstelsel, wordt dan gezegd. Voor het internationaal werkzame bedrijfsleven is het eigenlijk niet zo
interessant op welke systematiek de kartelwetgeving
in de EG-lidstaten is gebaseerd. Veel belangrijker is
de vraag of het nationale mededingingsbeleid, ongeacht het systeem dat daaraan ten grondslag ligt, naadloos aansluit bij het EG-beleid. Waar het om gaat is
het voorkomen van dubbele controles binnen de EG.
Voorkomen moet worden dat ondernemingen worden geconfronteerd met verschillende kartelautoriteiten: op nationaal niveau en Europees niveau.
Bovendien, een internationale vergelijking die betrekking heeft op de mededingingsstructuur van de
markten van de lidstaten, kan uiteraard niet alleen
gebaseerd zijn op een vergelijking van de kartelwetgeving. Daarbij dienen ook andere vormen van regulering en overheidsbeleid te worden betrokken. Ik
noem in dit verband het overheidssteunbeleid van
de lidstaten. Nederland neemt daarbij in vergelijking
met andere lidstaten een bescheiden plaats in. Hetzelfde geldt voor de ondoorzichtige relaties die in
sommige lidstaten bestaan tussen de overheid en
(overheids-)bedrijven. De Europese Commissie
* De auteur is directeur economische zaken van het Verbond van Nederlandse Ondernemingen (VNO). Hij dankt
L. Doom voor zijn waardevolle inbreng in dit artikel.
poogt, gelukkig met toenemend succes, de concurrentievervalsing die op dit gebied binnen de EG nog
steeds omvangrijk is, met een actief beleid tegen te
gaan. Een moeizaam thema in dit verband is ook de
liberalisatie van overheidsaanbestedingen. De EGrichtlijnen zijn er, maar de praktijk blijkt nogal weerbarstig. Wetgeving kan mooi intellectueel speelgoed
zijn, maar op de toepassing en de uitvoering valt
vaak nogal wat af te dingen. Verder worden ondernemingen — ook in landen waar rigoureuze verbodsbepalingen ten aanzien van kartels gelden – bij het
betreden van de markt regelmatig geconfronteerd
met ‘natuurlijke’ marktbarrieres, zoals een ontoegankelijke distributiestructuur en kartelachtig gedrag
van nationale ondernemingen, vaak ook nog geholpen door protectionistische overheidsregulering. En
dan spreek ik niet alleen over de Zuideuropese
markten.
Zelfregulering versus overheidsregulering
In de discussie over het Nederlandse mededingingsbeleid wordt de indruk gewekt dat er spanning
bestaat tussen het Europese en het nationale beleid.
Een spanning die toegeschreven wordt aan de verschillende systematiek in wetgeving: misbruik- ver-
sus verbodssysteem. Nederland isoleert zich samen
met Luxemburg en Denemarken van de rest van Europa. Alvorens dit systeem nu te verketteren, is het
goed dit te plaatsen in de context van de wijze waarop in Nederland in het algemeen het sociaal-economische bestel is ingericht. In onze overlegeconomie
is een grote ruimte voor Zelfregulering en -ordening
door marktpartijen ingebakken. Alvorens over te
gaan tot overheidsregulering wordt daarin bezien of
noodzakelijk geachte correcties of aanvullingen op
de uitkomsten van het vrije-marktproces van onderop tot stand kunnen komen door zelfordening en afspraken tussen marktpartijen, al dan niet in overleg
met de overheid.
De systematiek van de Wet economische mededinging is een typisch voorbeeld van deze structuur.
In de markt worden mededingingsafspraken gemaakt. Deze worden aangemeld bij de overheid en
kunnen onder omstandigheden zelfs algemeen ver-
weinige branches in Nederland in geslaagd de leiding in de hun betreffende Europese normalisatieprocessen te veroveren. Een belangrijk resultaat, dat
alleen maar bereikt kon worden doordat de bedrijven bereid zijn gezamenlijk de schouders onder
deze activiteiten te zetten. Een actieve participatie
van het Nederlandse bedrijfsleven in het normalisatieproces is een absolute noodzaak. Anders bepaalt
men in Duitsland en Frankrijk wat tot Europese
norm wordt verheven. Voorwaarde is dan wel wederzijds vertrouwen. In de bouw en toeleverende
sectoren is dit vertrouwen voor een belangrijk deel
gebaseerd op de mogelijkheid om via voorgeschreven transparante transactieprocedures bij aanbestedingen het leuren tegen te gaan. Ook dit geschiedt
in Nederland in het kader van Zelfregulering, terwijl
in andere lidstaten en op Europees niveau leurprak-
tijken bij de wet verboden zijn.
Een voorbeeld waar samenwerking onontbeerlijk is
voor de internationale concurrentiepositie, is de
‘natte’ bouw. Deze sector bevat zeer kapitaalintensieve bedrijfstakken en realiseert het grootste deel van
de omzet in het buitenland. Opdrachtgevers zijn voor
90% overheden. In Nederland is sprake van een redelijke mate van ordening op de markt door het toepassen van standaard bestekken en standaard contractvoorwaarden. In het buitenland is dit veel minder het
geval. Voor het verwerven van de doorgaans grote opdrachten is het dus noodzakelijk dat ondernemingen
met elkaar overleg voeren en gezamenlijk vooronderzoek verrichten op technisch en financieel gebied om
de risico’s van projecten beter te kunnen inschatten.
Tevens is het noodzakelijk om combinaties te vormen
ten einde de risico’s beter te spreiden.
Samenwerking tussen bedrijven, onderling en met
kennisinstellingen, is ook geboden om in de internationaliserende economic innovatie en technologische ontwikkeling in Nederland te behouden en te
vergroten. De schaal van de speur- en ontwikkelingskosten die daarmee gemoeid is, is zo groot dat
in Nederland samenwerking en clustervorming absolute voorwaarde is, om te voorkomen dat hoogwaardige bedrijvigheid en werkgelegenheid over de
grenzen verdwijnt.
bindend worden verklaard. Dit systeem leidt er toe
In sommige sectoren van de Nederlandse economic
dat dergelijke afspraken vaak helder en formeel
worden vastgelegd. Een en ander heeft tot gevolg
dat er in Nederland enerzijds meer afspraken zijn
tussen marktpartijen waar elders hetzelfde wordt
bereikt via overheidsregulering en dat anderzijds
deze afspraken ook zeer zichtbaar zijn, hetgeen ze
kwetsbaar maakt indien ze binnen het bereik van
het Europese mededingsbeleid komen.
Zelfwerkzaamheid en onderlinge samenwerking
wordt ook bepleit door de Nederlandse overheid. Ik
wijs in dit verband op de nota Economic met open
grenzen van het Ministerie van Economische Zaken.
Door de beperkte schaal van de bedrijven in Nederland komen activiteiten als normalisatie en onderzoek en ontwikkeling vaak niet zonder stabiele samenwerkingsverbanden van de grond. In het Nederlandse misbruiksysteem kunnen de eventuele beperkingen van de mededinging worden afgewogen tegen de economische voordelen. Op deze manier is
in onderling overleg veel tot stand gebracht.
Ik noem hier het voorbeeld van de Nederlandse betonproduktenfabrikanten. Die zijn er als een van de
is deze samenwerking zwak. Het is juist de uitdaging
van een modern industriebeleid om deze te versterken en uit te bouwen. Een onduidelijk en inconsistent mededingingsbeleid kan hier afbreuk aan doen.
Nieuwe wetgeving noodzakelijk?
Het misbruiksysteem heeft de Nederlandse economic veel voordelen gebracht en, dat is belangrijker,
het past goed in de inrichting van het Nederlandse
sociaal-economische bestel. Als systeem is het ook
heel wel in te passen in het Europese mededingingsbeleid. De voor de Europese markt relevante afspraken vallen onder het Europese verbodssysteem. Voor
het regionale en plaatselijke mededingingsbeleid
zou subsidiair en aanvullend het misbruiksysteem
gehanteerd kunnen worden. Nu is subsidiariteit helaas een begrip dat in Europese context nogal eens
wordt misbruikt en in zijn toepassing op zijn minst
onhelder is. Op het mededingingsterrein is Nederland met zijn heldere en expliciete regelingen dan
zeer kwetsbaar. De kritiek van de Europese Commissie op het bouwbesluit en de daarop gebaseerde me-
dedingingsafspraken, gesanctioneerd door de Nederlandse overheid, maken dit duidelijk.
Deze onduidelijkheid wordt nog vergroot doordat
ook de Nederlandse overheid – deels als een (over-)
reactie op de Europese kritiek – een in mijn ogen
inconsistent beleid voert. In een breed offensief
worden thans prijsregelingen, aanbestedings- en
marktverdelingsregelingen algemeen onverbindend
verklaard. Daarmee wordt sluipenderwijs het Nederlandse misbruiksysteem de facto omgewerkt tot een
verbodsstelsel. Een en ander heeft tot gevolg dat de
toepassing van de Wet economische mededinging
thans leidt tot grote verwarring en rechtsonzekerheid bij ondernemingen.
Een fundamentele herbezinning op het mededingingsstelsel in het licht van de Europese integratie is
gewenst. Overigens zou deze dan moeten plaatsvinden in de bredere evaluatie van onze overlegeconomie zoals die thans onder andere plaatsvindt in de
Sociaal-Economische Raad. Daar is aan de orde welke consequenties de voortschrijdende Europese integratie heeft voor het sociaal-economische beleid in
Nederland. Daar wordt ook stilgestaan bij de vraag
hoe in ons bestel elementen van eigen verantwoordelijkheid van marktpartijen in de vorm van zelfregulering, afspraken tussen marktpartijen en de overheid (al dan niet op centraal niveau) alsmede wetgeving en overheidsregulering opnieuw moeten
worden gecombineerd.
Het is heel wel mogelijk, dat in zo’n fundamentele
herbezinning de conclusie wordt getrokken dat het
Nederlandse misbruiksysteem niet langer hanteerbaar is. Ten eerste om principiele redenen, omdat
de Europese integratie met zijn aandacht voor versterking en vrijmaking van markten ook een herijking van het instrumentarium ter bevordering van
de marktwerking in Nederland noodzakelijk maakt.
En ten tweede om praktische redenen, omdat een
heldere afbakening van bevoegdheidsverdeling tussen Brussel en Den Haag niet goed mogelijk is,
waardoor de rechtsbescherming van ondernemingen ernstig op de tocht komt te staan.
Indien zou blijken dat het misbruiksysteem niet
meer hanteerbaar is, dan is nieuwe wetgeving, gericht op de omvorming van ons systeem geboden.
De ondernemingsorganisaties hebben al aangegeven dat een dergelijk proces verre de voorkeur verdient boven de huidige stroom van algemeen-onverbindendverklaringen en de daaraan verbonden
bureaucratic, verwarring en rechtsonzekerheid. Dit
zou ook beter passen in de fundamentele bezinning
op ons sociaal-economische bestel.
Zo’n nieuw mededingingssysteem moet aan een aantal voorwaarden voldoen. Het zal in de eerste plaats
volledig moeten aansluiten bij het Europese systeem. Dit zou kunnen betekenen dat het Brusselse
systeem in zijn voile omvang wordt overgenomen,
inclusief blokuitzonderingen en bekendmakingen.
In de tweede plaats zijn duidelijke kartelprocedures
gewenst. Het kartelrecht van de EG kent uitgebreide
procedurele garanties voor ondernemingen. Het
Hof vanjustitie heeft er herhaaldelijk op gewezen
dat de algemene rechtsbeginselen van de Gemeenschap een adequate rechtsbescherming van ondernemingen vereisen. Thans kent het Nederlandse stelsel nauwelijks dergelijke voorschriften. In de derde
plaats zal een ruime bagatelclausule er toe moeten
ESB 23-9-1992
bijdragen dat met name het midden- en kleinbedrijf
verschoond blijft van gedetailleerde regelgeving en
de mogelijkheden tot samenwerking slagvaardig
kan benutten.
De inspanning van de overheid zal er tenslotte op
gericht moeten zijn om met de Europese overheid
duidelijke afspraken over bevoegdheidsverdeling te
maken, zodat dubbele toetsing en controle wordt
vermeden en ondernemingen in ‘one-stop-shopping’ nun mededingings- en samenwerkingsafspra-
ken kunnen regelen.
Conclusie
Dat Nederland een kartelparadijs zou zijn, kan naar
het rijk der fabelen worden verwezen. Nederlandse
ondernemingen zijn, gezien onze enorme export,
van oudsher blootgesteld aan internationale concurrentie en de toegang tot de Nederlandse markt voor
buitenlandse ondernemingen is – meer dan in enig
ander land – zonder noemenswaardige barrieres.
Dat de oppervlakkige beschouwer tot de conclusie
komt dat er in Nederland relatief gesproken veel mededingingsafspraken en -regelingen zijn, komt omdat in Nederland dergelijke afspraken openlijk worden gemaakt, duidelijk worden geinstitutionaliseerd
en bij de overheid aangemeld. De Wet economische
mededinging biedt de mogelijkheden voor deze afspraken, afspraken die duidelijk vruchten hebben afgeworpen. Het misbruikstelsel past bovendien goed
in het Nederlandse sociaal-economische bestel dat
maximale ruimte laat voor zelfordening en -regulering door marktpartijen. Het huidige overheidsbeleid in Nederland om door middel van algemeenonverbindendverklaring van prijs-, aanbestedingsen marktverdelingsafspraken ons misbruik- stelsel
sluipenderwijs om te vormen tot een verbodsstelsel,
zonder dat daar de wet en de procedures aan worden aangepast, leidt tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid bij ondernemingen. Tezamen met de onzekerheid over bevoegdheidsverdeling tussen de
Europese en de Nederlandse overheid, leidt dit tot
erosie van vele nuttige vormen van samenwerking
in het bedrijfsleven en creeert het niet het juiste klimaat voor samenwerking tussen bedrijven onderling en met overheidsinstellingen, die juist de kern
van een modern industriebeleid moet zijn.
Een fundamentele herbezinning op het mededingingssysteem in het kader van de herbezinning op
ons sociaal-economische bestel in een integrerend
Europa is daarom gewenst. Dit moet leiden tot een
stelsel dat naadloos aansluit op het Europese systeem, met duidelijkheid over de bevoegdheidsverdeling van de overheden en met vermijding van dubbele toetsing en controle. De inspanning van de
overheid moet crop gericht zijn om in overleg met
de marktpartijen, zo snel mogelijk een dergelijk stelsel in te richten. Dan kan het enige echte paradijs
voor ondernemers, een aaneengesloten Europese
markt met een actief grensoverschrijdend mededingingsbeleid enerzijds en het terugdringen van integratiebelemmerende nationale wetgeving anderzijds, realiteit worden.
P.H.A.M. Verhaegen
^ 915