internationaal
NAVO-uitgaven in het zoeklicht
Internationale organisaties mogen zich in een permanente
belangstelling verheugen. De media volgen internationale
diplomatieke initiatieven en risicovolle crisisoperaties
terecht op de voet. Veel minder in het oog loopt hun
financiële reilen en zeilen. Hoe staat het daar mee?
Die vraag wordt beantwoord voor de Noord-Atlantische
Verdragsorganisatie (NAVO).
D
HANS DE GROOT
Raadadviseur bij de
A
 lgemene Rekenkamer en
voormalig lid van de International Board of Auditors
for NATO
654
ESB
e NAVO werd in 1949 opgericht als
militair bondgenootschap van een aantal
Europese landen, de Verenigde Staten
en Canada. Het voorbereiden van actie
tegen een mogelijke aanvaller – de toenmalige
Sovjet-Unie – was het hoofddoel. Na het einde van
de Koude Oorlog werd de doelstelling verbreed naar
militaire crisisoperaties in internationaal verband
(denk aan de Balkan, Afghanistan). De vereiste middelen (militairen, materieel) werden en worden door
de aan operaties deelnemende landen grotendeels
in natura ter beschikking gesteld aan de NAVO.
Dat betekent dat het overgrote deel van de kosten
van NAVO-operaties rechtstreeks door de lidstaten
wordt gedragen. Slechts een klein deel van die
kosten, zoals voor het internationale hoofdkwartier
in Brussel, de militaire commandostructuur (Allied
Command Operations), defensieplanning (Allied
Command Transformation) en bepaalde gedeelde
voorzieningen (zoals gemeenschappelijk ontwikkelde software voor luchtverdediging en de vloot
AWACS-radarvliegtuigen) wordt collectief gefinancierd uit bijdragen van de leden. Daarnaast is er een
subsidieprogramma, het NATO Security Investment
Programme (NSIP), van door lidstaten uitgevoerde
militaire investeringsprojecten (bijvoorbeeld aanpassing van vliegvelden, radarstations, infrastructuur
in crisisgebieden). In de meeste gevallen is daarbij
sprake van honderd procent financiering door de
NAVO. Het is de som van die collectief gefinancierde
voorzieningen die niet aan nationale controle is onderworpen, maar door de eigen rekenkamer van de
NAVO, de International Board of Auditors for NATO
(IBAN), wordt onderzocht.
Tabel 1 geeft een beeld van de structuur van de
uitgaven, in totaal jaarlijks zo’n tien miljard euro.
Opvallend is het grote aandeel (circa 85Â procent)
van de NATO Production and Logistics Organizations
(NPLO’s) in de totale uitgaven. Hierbij gaat het om
ondersteunende agentschappen voor ondermeer
software-ontwikkeling, beheer van pijpleidingen en reserveonderdelen, maar ook ontwikkeling van militaire
vliegtuigen. Bij dat laatste zijn overigens slechts enkele NAVO-landen betrokken. Het omvangrijkste pro-
2 november 2007
gramma (ruim vijf miljard euro per jaar) bij de NPLO’s
is de ontwikkeling en productie van de Eurofighter,
waaraan Duitsland, Italië, Spanje en het Verenigd
Koninkrijk deelnemen. De collectieve NAVO-middelen
worden verdeeld via civiele en militaire budgetten,
goedgekeurd door de Noord-Atlantische Raad. Dat
is het hoogste orgaan binnen de NAVO, bestaande
uit de 26 ambassadeurs van de lidstaten. Voor de
NPLO’s besluiten aparte multinationale besturen over
de uitgaven. In alle gevallen controleert IBAN de jaarrekeningen van de betrokken organisaties.
Het is goed om te bedenken dat de genoemde ruim
tien miljard euro niet alle met NAVO-activiteiten
gemoeide uitgaven omvat. De in natura geleverde
goederen en diensten door de lidstaten vallen er
immers niet onder en worden gecontroleerd door
nationale instanties. Zo besteedt Nederland aan de
ISAF operatie in Afghanistan in 2007 circa 230
miljoen euro rechtstreeks via het Nederlandse defensiebudget (Tweede Kamer, 2007). De bijdrage van
Nederland aan de gemeenschappelijk gefinancierde
uitgaven van de NAVO is aanzienlijk minder: 91
miljoen euro in datzelfde jaar. Die contributie is op
zijn beurt slechts iets meer dan een procent van het
Nederlandse defensiebudget. Dat laatste illustreert
– en dat geldt ook voor andere landen – de beperkte
betekenis van de collectieve NAVO-uitgaven in vergelijking met de nationale defensie-uitgaven. Niettemin
is de ruim tien miljard euro aan gemeenschappelijke
NAVO-uitgaven een respectabel bedrag waarover
vanzelfsprekend verantwoording aan de belastingbetalers in de lidstaten moet worden afgelegd.
Rekenkamer van de NAVO
De rekenkamer van de NAVO, IBAN, is drie jaar na
de oprichting van de NAVO ingesteld. Zij bestaat uit
zes steeds voor vier jaar benoemde bestuursleden
uit de lidstaten – direct gefinancierd door die lidstaten – met een tot de Internationale Staf van de
NAVO behorende groep van circa twintig auditors en
ondersteunend personeel. IBAN heeft een onafhankelijke status en rapporteert krachtens haar Charter
aan de Noord-Atlantische Raad over de uitkomsten
van de jaarlijkse controle van de collectieve NAVOuitgaven. Dat geldt ook voor de doelmatigheidsonderzoeken (performance audits) die IBAN uitvoert.
In rechtstreekse rapportage aan de lidstaten en
hun instituties is niet voorzien. Begin 2007 heeft
de Noord-Atlantische Raad besloten om de jaarverslagen van IBAN openbaar te maken. Nederland en
enkele andere lidstaten hadden zich daar sterk voor
gemaakt, mede onder druk van de nationale rekenkamers die jaarlijks in Brussel bijeen komen om het
IBAN jaarrapport te bespreken. De jaarverslagen
over 2005 en 2006 zijn inmiddels beschikbaar op
de website van de NAVO (NATO, 2007). Daarmee is
voor een breed publiek de mogelijkheid ontstaan om
kennis te nemen van de uitkomsten van de financiële
(en andere) audits van de NAVO-uitgaven.
Zorgen van de auditors
IBAN gaf in 2005 en 2006 voor het overgrote deel
van de NAVO-instellingen een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening af. Een belangrijke uitzondering vormen de militaire commando’s ACO en ACT.
ACO heeft al sinds 1989 een verklaring waarbij een
voorbehoud gemaakt wordt; niet alle transacties zijn
voldoende verifieerbaar. Voor ACT is dat sinds een
paar jaar eveneens het geval. Niet onbegrijpelijk kenschetst IBAN deze situatie als zorgelijk; het betreft
hier immers de militaire hoofdstructuur van de NAVO
en kennelijk voor ACO een hardnekkig probleem. In
het geval van ACO is het recente voorbehoud voor
een belangrijk deel het gevolg van onvoldoende interne controle op de financiële transacties bij de snel
in omvang toegenomen ISAF-operatie in Afghanistan.
De invoering van een nieuw boekhoudsysteem heeft
in eerdere jaren voor problemen gezorgd. Het militaire budgetcomité van de NAVO deelt de zorgen van
IBAN en volgt de situatie op de voet. Inmiddels zijn
verbeteracties in gang gezet, zoals versterking van
de interne controle, mede door de inzet van extra
personeel. De personeelssituatie bij het financieel
management is door IBAN bovendien doorgelicht in
een aparte performance audit (zie het jaarrapport
2005). Ook de Nederlandse Algemene Rekenkamer
heeft zich actief opgesteld en in 2006 bij de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie een versterking van de centrale regie over het financieel beheer
binnen de NAVO bepleit. De ministers reageerden
daar positief op. De toekomst zal leren in hoeverre de
genomen maatregelen voldoende effect sorteren.
Nieuwe uitdagingen
Een extra uitdaging voor de NAVO in financieeltechnisch opzicht wordt gevormd door de introductie
in 2006 van International Public Sector Accounting
Standards (IPSAS). Daartoe was in 2002 door de
Noord-Atlantische Raad besloten. Een belangrijke
reden was het tot dan toe ontbreken van gedetailleerde voorschriften voor de inrichting van de boekhouding van de verschillende NATO-onderdelen. Dat
leidde tot een grote variatie in de wijze van rapporteren van financiële cijfers en daarmee slechte vergelijkbaarheid en vaak gebrekkig inzicht in het financiële reilen en zeilen. De enkele jaren geleden door
de International Federation of Accountants (IFAC)
speciaal voor de publieke sector gepubliceerde standaarden waren voor de NAVO – en een aantal andere
internationale organisaties, zoals de OECD – een voor
de hand liggende keuze. Inmiddels is die keuze – in
aangepaste vorm – ook door de Europese Commissie
gemaakt (vanaf de jaarrekening 2005) en hebben
de Verenigde Naties vorig jaar eveneens besloten tot
tabel 1
Collectief gefinancierde NAVO-uitgaven in 2005 (in miljoen euro)
NATO-onderdeel
Allied Command Operations (ACO)
Allied Command Transformation (ACT)
Overige militaire onderdelen
Internationaal hoofdkwartier
Overige civiele onderdelen (incl. pensioenfondsen)
NATO Production and Logistics Organisations (NPLOs)
Subtotaal
NATO Security Investment Programme
Totaal
Budget
725
112
45
164
174
8.450
9.670
circa 700
10.370
Bron: IBAN, Annual Activities Report 2006
gefaseerde invoering van IPSAS. In al deze gevallen is de keus gemaakt voor een
stelsel dat erg veel lijkt op wat in het bedrijfsleven al veel langer gebruikelijk is.
In dat stelsel is de feitelijke levering van een goed of dienst bepalend voor het
moment van boeking van geldelijke baten of lasten, en dus niet de kasontvangst
of uitgave. Dat impliceert ook afschrijven op investeringen. De invoering is niet
altijd eenvoudig en is arbeidsintensief, zeker waar een financiële waardering van
kapitaalgoederen in de publieke sector nodig is (denk aan defensiematerieel).
Doorgaans dienen boekhoudsystemen te worden aangepast.
Door de vaak sterk gedecentraliseerde financiële administraties binnen de complexe NAVO-structuur ontbrak in feite een centrale regisseur voor de invoering
van IPSAS (anders dan bij de Europese Commissie bijvoorbeeld). In de afgelopen jaren vervulde een ad hoc werkgroep van financiële controllers van de verschillende NAVO-onderdelen die rol, bijgestaan door IBAN. Veel werk werd verzet
om definities af te stemmen, systemen aan te passen en personeel op te leiden.
Op voorhand was duidelijk dat de correcte behandeling van voorraden en kapitaalgoederen een lastige klus is. Voor vaste activa kennen de standaarden overigens een invoeringstermijn van vijf jaar. Eind 2007 zal bij de afronding van de
financiële audits over het boekjaar 2006 blijken in hoeverre NAVO-onderdelen er
in zijn geslaagd hun rekeningen in overeenstemming met de IPSAS-standaards
te presenteren.
Conclusie
Over de financiële handel en wandel van internationale organisaties is vaak weinig
bekend. Specifieke arrangementen voor die instellingen bepalen de aard en omvang
van externe controles. Dat kan een goede en efficiënte keuze zijn, zolang de externe
auditors aan professionele eisen van onafhankelijkheid en kwaliteit voldoen. Daarvan
is bij de grotere internationale organisaties, inclusief de NAVO, gelukkig sprake. De
zichtbaarheid van de uitkomsten van die controles laat echter vaak te wensen over,
met een beperkt of geheel ontbrekend publiek debat als gevolg. Op zijn beurt kan
dat ervoor zorgen dat verbetermaatregelen niet of te laat worden genomen. Het
voorbeeld van de NAVO laat zien dat uiteindelijk de terechte keuze is gemaakt voor
transparantie in het publieke domein. Dat is een keus die door de meeste nationale overheden, inclusief de ministeries van defensie, al veel eerder is gemaakt.
Nationale auditors en de instellingen die zij controleren hebben daarbij geleerd, hoe
met soms onvermijdelijk vertrouwelijke gegevens om te gaan. Dat kan bijvoorbeeld
door over de laatste apart te rapporteren aan een speciale commissie van het parlement. Bij de NAVO zou een volgende stap kunnen zijn het publiceren van de afzonderlijke auditrapporten, die aan het nu publieke jaarverslag ten grondslag liggen.
Dat zou een goede zaak zijn met name voor het publieke debat over de uitkomsten
van de steeds vaker uitgevoerde performance audits, waarin de doelmatigheid en
effectiviteit van operaties en andere uitgavenprogramma’s worden getoetst.
LITERATUUR
NATO (2007) International Board of Auditors for NATO, Annual Activities
Report 2005 & 2006, www.nato.int/issues/IBAN.
Tweede Kamer (2007) vergaderjaar 2007-2008, 31200 hoofdstuk X, nr.2.
ESB
2 november 2007
655