Milieudilemma
Belast de activiteiten die het milieu vervuilen (verbranding van fossiele energie) en gebruik de opbrengst om de collectieve-lastendruk op arbeid te
verminderen; daarmee sla je twee vliegen in een
klap: het milieu wordt gespaard en de werkgelegenheid bevorderd. Deze op het oog aantrekkelijke
combinatie, die in de Miljoenennota nog een “tweesnijdend zwaard” werd genoemd, maar onlangs
door minister Andriessen al tot “bot aardappelschilmesje” werd gedegradeerd, is nu door de commissieWolfson1 en het Centraal Planbureau2 volledig neergesabeld. “Op de lange termijn leidt een energieheffing met teruggave van de heffingsopbrengst ongeacht de vorm waarin deze teruggave plaatsvindt – niet tot meer werkgelegenheid”, aldus het
CPB (biz. xvii). Het blijkt helaas niet mogelijk het
ene gat (de milieuschuld) met het andere (de gebrekkige werking van de arbeidsmarkt) te vullen.
Het primaire doel van een heffing op energie is de
CO2-uitstoot te verminderen, waardoor het broeikaseffect wordt beperkt. In hoeverre dit effect wordt bereikt, hangt af van de prijselasticiteit van de vraag
naar energie. Op korte termijn is die elasticiteit zeer
gering (-0,1 tot -0,3%), op langere termijn wat groter
(-0,6 tot -0,8%), afhankelijk van het soort energieverbruik. Dat betekent dat vrij hoge heffingen nodig
zijn om een substantiate vermindering van de CO2uitstoot te bereiken. Het gevolg van hoge heffingen
is center dat energie-intensieve produktie zich verplaatst naar landen die geen of een lage energieheffing kennen. In die landen neemt de vraag naar
energie toe. Het milieuvoordeel schrompelt weg en
Nederland blijft met de herstructureringskosten zitten. Omdat de Nederlandse economic, zoals bekend, nogal energie-intensief is, zijn die kosten zeer
hoog. Verlaging van de arbeidskosten uit de opbrengst van de heffingen biedt daarvoor niet voldoende compensate, zo blijkt uit de berekeningen
van het CPB. In alle gevallen komt het inkomen lager uit dan in de situatie zonder heffingen.
We zitten hier met het klassieke probleem van de
onderinvestering in collectieve goederen. De investeringen in het collectieve goed (vermindering van
het broeikaseffect) blijven achter bij de maatschappelijke behoefte omdat belanghebbenden de kosten
daarvan proberen te ontwijken (uitvretersgedrag).
Een uitweg uit dat dilemma is de aanwezigheid van
een autoriteit die de verdeling van de kosten dwingend kan opleggen of coordinate door middel van
bindende afspraken. In de context van het broeikasprobleem ontbreekt het aan een dergelijke Internationale autoriteit. Ook is er nog weinig zicht op dat
individuele landen zichzelf de benodigde verplichtingen opleggen en deze vervolgens nakomen. De
coordinate zou bovendien een wereldwijd karakter
moeten hebben omdat ook arme landen een belangrijke bijdrage aan de mondiale uitstoot van CO2 leveren. De animo van deze landen om economische
groei op te geven voor vermindering van het broeikaseffect is nog geringer dan die van rijke landen.
Wanneer de energieheffing tot het OESO-gebied be-
ESB 26-2-1992
perkt blijft, zo leert een variant van het CPB, dan
helpt dat weinig om verplaatsing van activiteiten te
voorkomen.
Kunnen overheden die toch graag hun beste milieubeentje willen voorzetten, maar niet de rekening
van een kostbare economische herallocatie willen
betalen, dan niets doen? Ja, zij kunnen de kosten
van het milieubeleid eenzijdig leggen op die sectoren in de economic die moeilijk naar het buitenland
kunnen weglopen, dat wil zeggen de kleinverbruikers. Dit is variant C van het CPB. De vermindering
van het energieverbruik en de CO2-uitstoot is dan
uiteraard een stuk geringer (slechts 3% bij een energieheffing van 50%), maar de inkomens- en werkgelegenheidseffecten zijn op lange termijn, als het
aanpassingsproces voltooid is, te verwaarlozen. Het
kost alleen een hoop onrust, in termen van koopkracht- en prijsveranderingen, in rail voor een betrekkelijk gering resultaat.
Zou Nederland door voorop te lopen met regulerende energieheffingen geen voorsprong kunnen nemen op de internationale concurrentie die vroeg of
laat ook voor de noodzaak van energiebesparing zal
worden geplaatst? Dit punt is onder meer naar voren gebracht door de vroegere secretaris-generaal
van de OESO, Jhr. E. van Lennep3. Volgens Van Lennep wijst de ervaring in de OESO uit dat landen die
het snelst eenzijdig hun milieu-eisen verscherpen
en daaraan kosten verbinden, economisch het best
presteren. Het harde nationale beleid dwingt de industrie in die landen om betere produktietechnologie te gebruiken. Die technologic blijkt tot zoveel
meer energiebesparing, minder afval en betere benutting van kapitaal te leiden dat de concurrentiekracht er juist door wordt versterkt. Hoewel er zeker een kern van waarheid in deze redenering zit, is
het niet duidelijk hoe ver een land voorop kan lopen zonder zichzelf voorbij te rennen.
Het internationale, collectieve karakter van het
broeikasprobleem veroorzaakt een economische
patstelling. Niets doen leidt ertoe dat de schade aan
het milieu steeds groter wordt, eenzijdige maatregelen veroorzaken hoge nationale kosten en hebben
weinig effect. De commissie-Wolfson en het CPB
bieden geen uitweg uit dat dilemma; dat was ook
hun opdracht niet. Zij laten slechts zien dat er geen
goedkope nationale oplossingen voor het probleem
bestaan. Het is een illusie te denken dat men twee
vliegen in een klap zou kunnen slaan; het is al een
hele toer om een vlieg te vangen. De onverbiddelijke conclusie is dat voor het behoud van het milieu
een prijs moet worden betaald. Maar wie neemt de
kosten op zich?
L. van der Geest
1. Stuurgroep regulerende energieheffingen, Eindrapporta-
ge, Den Haag, 1992.
2. Centraal Planbureau, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie, Den Haag, 1992.
3. E. van Lennep, Argumentatie tegen energieheffing is
zwak, NRC Handelsblad, 4 februari 1992.