Mainport Schiphol is rendabel!

Mainport Schiphol is rendabel!
Van Ewijk en Scholtens rekenen te veel kosten en te weinig baten mee,
zodat hun conclusie dat mainport Schiphol maatschappelijk onrendabel is, niet klopt.
In een artikel in ESB van 9 maart
1994 concluderen Van Ewijk en Scholtens dat de investeringen voor de uitbreiding van Schiphol geen fositief
rendement zullen genereren . In onderstaand artikel worden enkele kanttekeningen bij deze opvatting geplaatst en wordt geconcludeerd dat
er wel degelijk een positief maatschappelijk resultaat verwacht kan
worden van de uitbreidingsinvesteringen rond Schiphol.

Van Ewijk en Scholtens stellen dat
een macro-economische
invalshoek,
waar in het artikel voor gekozen
wordt, ongeschikt is voor de beoordeling van overheidsinvesteringen.
Wij
onderschrijven dit. Het gaat om het
analyseren van functionele samenhangen vanuit een ruimtelijk-economisch
perspectief. Kosten en baten van
nieuwe infrastructuur dienen op een
integrale en evenwichtige wijze te
worden toegerekend aan de juiste ac-

toren. In de kosten-batenanalyse,
die
ten grondslag ligt aan het artikel van
Van Ewijk en Scholtens, zijn niet de
juiste kosten en baten op een rij gezet en zijn deze niet aan de juiste actoren toegeschreven. Wij zullen hieronder een aantal onjuistheden
aangeven en de implicaties hiervan
voor de berekening van het maatschappelijk rendement van de uitbreidingsinvesteringen voor Schip hol tonen.

Kostentoerekening
Van Ewijk en Scholtens begroten de
totale investeringssom van de uitbrei-

1. C. van Ewijk en L.J.R. Scholtens, De rentabiliteit van mainport Schiphol. E5B. 9
maart 1994.

ding van Schip hol op 30,8 miljard gulden. Een aantal opgevoerde posten
kan echter niet (volledig) worden toegeschreven aan de uitbreiding van de
luchthaven. Ten eerste zijn de investeringen voor de HSL in geheel Nederland opgenomen, namelijk de totale
investeringskosten voor de noordzuidlijn (5,4 miljard gulden) en de
oost-westverbinding
(3,5 miljard gulden)2. Beide lijnen komen echter ten
goede aan meer regio’s dan Schiphol
en mogen daarom slechts voor een
deel toegeschreven worden aan de
uitbreiding van de luchthaven. Het
opnemen van slechts één derde van
de totale investeringskosten van de
HSL lijkt rechtvaardig (3 miljard gulden).
Ten tweede is in de door Van Ewijk
en Scholtens opgestelde kosten-batenanalyse voor een bedrag van 8,5 miljard gulden een aantal andere landzijdige infrastructurele uitbreidingen in
de lijst opgenomen, zoals investeringen in rijkswegen, spoorlijnen en
stads gewestelijk openbaar vervoer.
Deze investeringen komen echter
niet alleen ten goede aan het functioneren van Schiphol. Ze verbeteren de
bereikbaarheid van een groot deel
van de Noordvleugel van de Randstad. In de kosten-batenanalyse
kan
dit op twee manieren tot uitdrukking
komen: de kosten worden óf slechts
voor een deel toegeschreven aan de
uitbreiding van Schiphol óf ze worden volledig toegeschreven aan
Schiphol waarbij ook de baten van
de verbeterde bereikbaarheid voor
het omliggende gebied worden toegerekend aan de luchthaven. Voor de
berekening van het uiteindelijke resultaat levert een keuze tussen beide
opties vanzelfsprekend geen verschil
op. Wij kiezen voor de eerste optie,
eenvoudig omdat over de baten van
de overige infrastructuur geen gegevens bekend zijn. Een toerekeningspercentage aan het Schipholproject
van de overige transportinfrastructuur
van 80% lijkt ons redelijk.
Op de derde plaats is in de kostenbatenanalyse ook een post investeringen in vliegtuigen en bemensing opgenomen (5,1 miljard gulden, bijna
17% van het totaal van de investeringen). Dit zijn kosten die gemaakt worden door luchtvaartmaatschappijen
om hun diensten te kunnen uitvoeren en behoren niet tot de kosten van
de luchthaveninfrastructuur.
In een
kosten-batenanalyse
voor de aanleg
van een nieuwe autosnelweg wordt

ESB 22-6-1994

immers ook geen post opgenomen
van de door de gebruikers aan te
schaffen vervoersmiddelen.
Op basis van bovenstaande drie
kanttekeningen kunnen de investeringskosten van het Schipholproject
naar beneden worden bijgesteld tot
ruim 18 miljard gulden. Tabel 1 bevat
een aangepast overzicht van de investeringen.

Tabel I. Investeringen in Schiphol
(in miljoenen guldens)
Berekening

Aangep.

Van Ewijk

.. bere-

en Scholtens

kening

Luchthaven

6.700

6.700

Rijkswegen

2.834

2.267

190

Hoge snelheidslijnen

8.907

2.969

Spoorlijnen

Baten

238
3.157

2.525

2.241

1.792

Onderliggende

Reg. openb.

wegen

vervoer

Vijfde baan

Bij het voorspellen van het interne
rendement van de uitbreidingsinvesteringen voor Schiphol bespreken Van
Ewijk en Scholtens KLM en NV Luchthaven Schiphol over de laatste vijf
jaar (respectievelijk -3,5% en 4,7%),
om daarmee aan te geven dat deze
ondernemingen in de toekomst economisch oninteressant zijn. In de gehanteerde periode was echter sprake
van een economische neergang; een
neergang in de economie is in de vervoerssector altijd extra merkbaar.
Wanneer voor KLMcijfers van de periode 1978-1988 in beschouwing worden genomen blijkt een jaarlijks gemiddeld rendement op het eigen
vermogen van 8%3. In de exploitatie
van luchthaven Schiphol is een opwaartse trend zichtbaar. In het algemeen trachten luchthavens steeds
meer te profiteren van het vestigingsplaatseffect dat zij creëren. Op en
rondom luchthavens ontstaan kantoren en bedrijfsparken waar relatief
hoge grond- en huurprijzen gerealiseerd worden. Door zelf kantoor- en
bedrijfsruimten te exploiteren, of hierin te participeren, kunnen luchthavens hun economische basis verbreden en daardoor hun rentabiliteit
verbeteren 4. Luchthaven Schiphol
neemt in toenemende mate deel in
exploitatie van kantoor- en bedrijfsruimten (bij voorbeeld het Triportkantorencomplex op Schipholcentrum) en weet hierdoor betere
bedrijfsresultaten te realiseren5. De
hier geplaatste kanttekeningen geven
aan dat het toekomstig rendement
van zowel KLM als Schiphol niet zo
somber lijkt als is voorspeld.

Positieve externe effecten
Bij de investeringen in de mainport is
volgens Van Ewijk en Scholtens nauwelijks sprake van positieve externe
effecten. Zij stellen letterlijk dat bij
vliegverkeer geen externe effecten
optreden en dat de voordelen van

569

569

Sanering

700

700

geluidshinder

Groenstructuur
Bedrijfsterreinen
Vliegtuigen/bemensing
Externe veiligheid

Totaal

60

60
275

275

5.145

7
30.833

7
18.056

verbeterde bereikbaarheid sterk onderhevig zijn aan afnemende meeropbrengsten. Met deze argumenten
wordt echter te snel over het economische belang van een verbeterde bereikbaarheid heen gestapt. Onder invloed van de globalisering van de
economie wint internationale bereikbaarheid als vestigingsplaatsfactor
aan belang6. De investeringen in infrastructuur op en rondom Schiphol
zullen het vestigingsklimaat verbeteren. Dit kan resulteren in aanzienlijke
positieve externe effecten, zoals (buitenlandse) investeringen in industrie
en dienstverlening. De ontwikkeling
van de grondprijzen in de Schiphol
zone geeft een indicatie van het huidige vestigingsplaatseffect van de luchthaven7. Omdat de ontwikkeling van
Schiphol tot mainport niet slechts een
verhoging van de vluchtfrequentie oplevert, maar ook leidt tot een substantiële toename van het aantal bestemmingen, lijkt van sterk afnemende

2. Project Mainport

en Milieu Schiphol,

Planologische kernbeslissing Schiphol en
omgeving, 1993.
3. KLM, jaarverslagen, 1984-1992.
4. L. van den Berg, H.A. van Klink en
P.M.]. Pol, Van luchthaven naar groei-

pooi, internationaal vergelijkend onderzoek naar regionaal-economische effecten, luchthavenexploitatie en strategische
samenwerking, EURICUR, 1993.
5. De omzet van NV Luchthaven Schiphol
komt op dit moment reeds voor 11% uit
onroerend
goed.
6. Zie onder andere New locationfactors
for mobile investment in Europe, Netherlands Economie Institute/Ernst
& Young,
Rotterdam/Londen,
april 1992.

•

meeropbrengsten van de verbeterde
bereikbaarheid geen sprake te zijn.

Werkgelegenheidseffecten
Volgens Van Ewijk en Scholtens moet
in de kosten-batenanalyse
niet de extra gegenereerde werkgelegenheid
worden opgenomen die ontstaat
door multipliereffecten, omdat dit
niet in overeenstemming
is met de
standaard welvaartstheorie. In deze
theorie betekent extra werkgelegenheid door een bestedingsimpuis op
één plaats afname van arbeidsaanbod
op een andere plaats, hetgeen leidt
tot een stijging van de lonen met negatieve gevolgen voor de werkgelegenheid. Deze argumentatie houdt
geen rekening met de capaciteitsimpuls van de investering. Er wordt
voorbijgegaan aan het feit dat de investering een structurele verbetering
betekent van het aanbod aan voorzieningen in de regio en daardoor structureel extra werkgelegenheid
kan
opleveren. Daarnaast ontkent de beredenering van Van Ewijk en Scholtens de werkelijkheid. De maatschappelijke wenselijkheid van een
investering in transportinfrastructuur
dient te allen tijde gerelateerd te zijn
aan relevante omgevingsfactoren.
Massale werkloosheid is hèt economische probleem van de jaren negentig,
in de regio Amsterdam zijn op dit moment 90.000 mensen werkloos8. In
deze situatie behoeven verdringingseffecten niet te worden verwacht.
Aan de werkgelegenheideffecten
van
het mainport-project moet grote waarde worden toegekend.

Milieu-effecten
Voorspellen van effecten van een investering in infrastructuur gaat per definitie met onzekerheid gepaard. Dit
geldt voor zowel economische als milieu-effecten. In het bekritiseerde artikel wordt de indruk gewekt dat de
omvang van milieu-effecten op voorhand duidelijk is (“ze zijn hard en omvangrijk”). Milieu-effecten zijn echter
afhankelijk van ontwikkelingen in
exogene factoren, zoals technologie,
overheidsbeleid, demografie en verkeer en vervoer. Er zullen aanzienlijke milieu-effecten optreden bij het
mainpO’it-project, doch enige relativering van de gehanteerde cijfers is op
zijn plaats. Over de juistheid van het
toerekenen van de externe kosten
van het vertrekkend vliegverkeer van-

Tabel 2. Gecorrigeerde maatschappelijke kostenaf Schiphol aan het
batenanalyse voor uitbreidingsinvesteringen Luchtmainport-project moet
haven Schip hol
getwijfeld worden. Het
ligt meer in de rede de
BasisGlobal European
externe kosten van het
variant
shift renaissance
vliegverkeer te internaliseren in de tarieven
o
6,4
Bruto Toegevoegde Waarde
8,3
voor gebruikers, in
1,7
2,5
2,5
plaats van deze te
1,5
o
o
verwerken in de investe1,2/1,9
o
0,6/0,9
ringskosten van
Maatschappelijk rendement -3,2
3,313,0
4,613,9
accommoderende
infraBron: C. van Ewijk en LJ.R. Scholten, E5B, 9 maart 1994
structuur. Bij de externe
met aangepaste gegevens.
kosten van het autoverkeer wordt immers ook
getracht deze te verrekenen in de tarieven voor
automobilisten, door middel van acConclusie: mainport Schiphol
cijnzen en road-pricing.
wèl rendabel

Aanpassing
rendementsberekening
Wanneer de in dit artikel aangedragen overwegingen gebruikt worden
om de door Van Ewijk en Scholtens
gemaakte kosten-batenanalyse
te corrigeren, ontstaat het volgende beeld
(zie tabel 2). De totale investeringskosten van de uitbreiding van Schiphol komen op 18 miljard gulden.
Hiermee worden de jaarlijkse directe
kapitaalkosten 1,7 miljard. De indirecte kapitaalkosten – de zogenaamde
geïnduceerde investeringen, welke in
het artikel gerelateerd worden verondersteld aan de directe kapitaalkosten – nemen af tot 0,8 miljard gulden
per jaar. De totale kapitaalkosten komen daarmee op 2,5 miljard gulden
per jaar. Zonder rekening te houden
met opportunity costs en milieukosten bedraagt het rendement van het
Schipholproject, in het Global shiftscenario 3,9 miljard gulden per jaar.
Van Ewijk en Scholtens beschouwen de toename van de produktie
door een belastingverlaging met een
last voor de overheid gelijk aan de
jaarlijkse kapitaalkosten van het Schipholproject als alternatieve kosten
(2,6 miljard gulden). De berekening
van deze opportunity costs is onduidelijk. De herziene kapitaalkosten
van 1,7 miljard gulden leiden via de
methode van Van Ewijk en Scholtens
tot alternatieve kosten van 1,5 miljard
gulden. Omdat het bruto macro-economische resultaat van onze berekening in het GS- en ER-scenario hoger
is dan het resultaat van de alternatieve aanwending, is er in beide scenario’s geen sprake van opportunity
costs.

In het bekritiseerde artikel zijn teveel
kosten aan het mainport-project toegerekend. Een aanpassing van de rendementsberekening
leidt tot een duidelijk positief resultaat in zowel het
GS- als het ER-scenario. De baten van
het project zijn door Van Ewijk en
Scholtens ondergewaardeerd.
In het
bijzonder de uitstraling op het vestigingsklimaat en de toename van de
werkgelegenheid
zijn belangrijk voor
de regionale en de nationale economie. Dergelijke effecten zijn wellicht
moeilijk te berekenen, maar mogen
niet veronachtzaamd
worden. Gezien
de huidige sociaal-economische
problemen en de toenemende internationale concurrentie, dient het project
mainport Schiphol beschouwd te worden als een essentiële investering in
de economische structuur van ons
land.
Arjen van Klink
Peter Pol
De auteurs zijn werkzaam bij de vakgroep
Regionale economie en stedelijke ontwikkeling en het European Institute for Comparative Urban Research (EURICUR), Erasmus Universiteit Rotterdam.

7. Tussen 1982 en 1992 is de grondprijs
per m2 kantoorterrein
in de Haarlemmermeer gestegen van 150 naar 615 gulden
(Gronduitgifte bedrijftterreinen,
Dienst
Ruimte, Wonen & Economie, Gemeente
Haarlemmermeer,
12 januari 1993).
8. NRC Handelsblad, 19 maart 1994.

Naschrift
Om herhalingen te voorkomen nemen wij de reactie van Jurriaans en
Veldhuis voornamelijk voor kennisgeving aan. Op de kritiek van Van Klink
en Pol gaan we in door allereerst te
kijken naar de kosten van het uitbreiden van Schip hol. Daarna behandelen we het macro-economische
en
micro-economische rendement én risico. Tot slot beargumenteren we wat
er moet gebeuren om tot een zorgvuldige afweging met betrekking tot dit
investeringsproject te kunnen komen.
Kosten
CPB-directeur Zalm merkte vorig jaar
over de bepaling van de effecten van
infrastructurele projecten op!: “De beschreven effecten zijn vaak enorm,
zeker als die door sympathisanten
worden gemaakt, of als onderzoeksbureaus een sympathiserende opdrachtgever willen behagen. Ieder
project wordt afgebeeld als de zon
waar de planeten om draaien. De
vaak te hoge toerekening van effecten heeft twee oorzaken: de forward
linkages worden opgeblazen en de
projecteffecten worden verward met
de macro-economische
effecten.”
Geïnspireerd door Zalm willen wij
hieraan toevoegen dat bij infrastructuur-projecten ook de kosten te rooskleurig voorgesteld worden. Dit gebeurt op drie manieren: de kosten
worden te laag ingeschat, de kosten
worden zoveel mogelijk aan andere
projecten worden toegerekend, en de
economische kosten die niet direct
met uitgaven gepaard gaan worden
buiten beschouwing gelaten. Het project Mainport Schiphol vormt een treffende illustratie van elk van deze drie
manieren.

De kosten worden onderschat
Er zijn sterke aanwijzingen dat de
kosten van mainport Schiphol te rooskleurig worden voorgesteld. De HSLlijn naar het zuiden worden thans al
begroot op f 5,7 miljard; bijna het
dubbele van de eerdere calculaties
van drie jaar geleden. Dit bedrag is
ook al weer f 300 mln hoger dan het
bedrag dat in de Planologische Kernbeslissing (pkb) Schiphol is opgenomen. De sterke stijging wordt vooral
veroorzaakt door de noodzaak om de
overlast van de spoorlijn te beperken. Voor de oosttak van de HSL is

ESB 22-6-1994

een bedrag vanf 3,5 mrd opgenomen. Dit bedrag wordt thans echter
beschouwd als een absoluut minimum2. Juist deze spoorlijn moet gaan
zorgen voor voldoende aanvoer van
passagiers naar Schiphol; het streven
is om in 2015 tenminste 5 mln passagiers per trein in plaats van per vliegtuig aan te voeren. Het is de vraag of
dit mogelijk is via aanpassing van de
huidige spoorverbindingen,
zoals gepland, of dat een nieuw tracé moet
worden aangelegd. Het Ministerie
van verkeer en waterstaat benadrukt
dat de kostenraming zeer onzeker is,
en dat het geenszins is uitgesloten
dat men toch voor de aanleg van een
nieuw tracé zal moeten besluiten. In
dat geval ligt een aanzienlijke verhoging van de kosten voor de hand.
Een tweede post die onderschat
lijkt te worden betreft de milieuvoorzieningen op en rond Schiphol. In de
plannen is slechts een beperkt bedrag voor sanering van de geluidshinder opgenomen. Wanneer de geluidsdoeistelling niet wordt bereikt, zullen
aanvullende maatregelen nodig zijn.
Tevens ontbreekt een reservering
voor sanering en bestrijding van de
bodem- en waterverontreiniging.

Kosten onvoldoende toegerekend
Het is in zekere zin waar dat wij teveel kosten aan de uitbreiding van
Schiphol hebben toegerekend. Echter, wanneer mainport Schiphol – en
de baten ervan – ruim wordt gedefinieerd, zoals in de studies van Project
Mainport en Milieu Schiphol (PMMS)
gebeurt, dan moet dat ook met de
kosten gebeuren. De door ons gehanteerde som voor de investeringen en
voor de baten (werk, inkomen) is
rechtstreeks overgenomen uit de PKB
en de PMMS studies, waarin juist – en
naar onze mening terecht – de eenheid van alle projecten wordt benadrukt. Hoewel nadere uitsplitsing op
het eerste gezicht aantrekkelijk mag
lijken, stuit men daarbij op een onoplosbaar verdelingsprobleem;
toerekening van kosten tussen complementaire projecten is altijd arbitrair. Het is
daarom niet verwonderlijk dat de verschillende critici van onze berekeningen tot zéér uiteenlopende kosten komen, van f 11 mrd volgens Berner, f
14 mrd volgens PMMS-directeur Teders tot 18 mrd volgens Van Klink en
Pol3 De laatste berekening is het
meest onderbouwd. Het voornaamste
verschil tussen de 18 mrd van Van
Klink en Pol en de totale kosten van

30,8 mrd volgens de PKB is gelegen
in de toerekening van de kosten van
de HSL (zij rekenen slechts eenderde
van de 8,9 mrd aan Schiphol toe) en
kosten van vliegtuigen en beménsing
(6 mr.d).
Zonder de HSL zijn de huidige plannen voor Schiphol onuitvoerbaar. De
toerekening van de kosten van de
HSL is willekeurig; liever dan de arbitraire uitsplitsing van Van Klink en
Pol zouden wij daarom een specificatie van de te verwachten baten van
de HSL voor andere regio’s zien. Het
voorstel van Van Klink en Pol om
ook de kosten van vliegtuigen weg te
laten verbaast ons. Hierdoor vindt immers een asymmetrische behandeling
van kosten en baten plaats: bij de baten wordt de bijdrage van de KLM
aan het nationaal inkomen en de
werkgelegenheid wel meegenomen,
terwijl bij de kosten de investeringen
die hiervoor nodig zijn (o.a. vliegtuigen), buiten beschouwing blijven!

Indirecte kosten zijn hoger
Naast het bedrag vanf 30,8 mrd aan
directe uitgaven brengt mainport Schiphol ook een aantal minder zichtbare
kosten met zich mee. Zeer belangrijk
zijn vanzelfsprekend de nadelige effecten op het milieu, maar deze laten
wij hier buiten beschouwing. Het
gaat ook om ‘gewone’ geldelijke kosten die om diverse redenen buiten de
boekhouding van het project worden
gehouden. Wij geven drie voorbeelden. Het eerste betreft de gevolgen
van het beslag op de milieugebruiksruimte door Schiphol voor andere sectoren. De luchtverontreiniging rond
Schiphol kan slechts binnen de normen blijven door andere economische activiteiten met stringenter milieubeleid te confronteren. Indirect
draaien dus andere sectoren op voor
de milieukosten van Schiphol. Uitbreiding van Schiphol kan tot gevolg hebben dat het autoverkeer, Hoogovens
en andere vervuilende bedrijven hun
activiteiten extra (t.o.v. het Structuurschema Verkeer en Vervoer en het
Nationaal Milieubeleidsplan 2) moe-

1. G. Zalm, Het belang van Schiphol in
lange termijn scenario ‘s voor de Nederlandse economie, lezing Nationaal Luchthaven Congres, Amsterdam 7 juni 1993.
2. NRC Handelsblad, 30 maart 1994.
3. R. Berner, Meer economie in Schipholdiscussie, Argument, 19 mei 1994; en
Teders op een voorlichtingsavond
in
Warmond, 20 april 1994.

ps

ten inkrimpen. De milieukosten van
Schiphol vertalen zich dan in directe
economische kosten, d.w.z. extra lasten voor anderen.
Een tweede voorbeeld betreft de
verwerving van grond ten behoeve
van Schiphol. Door de bestaande regelgeving (bestemmingsplannen)
bestaat er een immens verschil tussen
de waarde van landbouwgronden
rond Schiphol (ca.! 5 per m2) en de
prijs van terreinen met bedrijfsbestemming (ruim! 600 per m2). De grond
ten behoeve van de uitbreiding van
Schip hol wordt thans verworven tegen de lage prijs door aankoop of
onteigening van landbouwgrond. Vervolgens wordt de bestemming gewijzigd, en komt de vermogenswinst ten
goede aan de nieuwe eigenaar, de
Luchthaven Schiphol; ook de overheid (gemeente, provincie) pikt haar
aandeel mee. Afgezien van het feit
dat hierdoor indirecte subsidiëring
plaats vindt, treedt er ook een enorme onderschatting op van de werkelijke economische kosten van het
ruimtebeslag van de luchthaven. De
waarde van de grond moet immers
vergeleken worden met alternatieve
aanwending na wijziging van de bestemming. Wanneer voor de uitbreiding van Schiphol een terrein van
1349 hectare nodig is, gaat het om
een bedra~ van! 8,4 mrd (in prijzen
van 1990)!
Als derde en laatste voorbeeld noemen wij de ‘excess burden’ van de
overheidsfinanciën. Deze kosten, die
wij misschien enigszins verwarrend
‘alternatieve kosten’ hebben genoemd, worden noch door Van Klink
en Pol noch door EZ begrepen. Het
gaat hier om de kosten die voortvloeien uit de verstorende werking van belastingheffing op de economie. Voorzover het overheidsbudget door het
mainportproject wordt belast levert
dit voor de economie als geheel kosten op, omdat de benodigde belastingen een belemmering vormen voor
efficiënte allocatie in de economie.
De wig-problematiek (verschil tussen
bruto en netto lonen) is hier het bekendste voorbeeld van. Maar ook de
belasting op winst- en kapitaalinkomens heeft een ongewenst remmend
effect op besparingen en investeringen. In onze berekening zijn wij uitgegaan van de misschien wat sombere maar geenszins onrealistische
veronderstelling – een veronderstelling die trouwens niet betwist wordt dat het exploitatieresultaat van Main-

port Schiphol (inclusief HSL) tot 2015
nihil is. In dat geval draagt de overheid per saldo de volledige investeringskosten (incl. de privaat gefinancierde investeringen). De door ons
berekende excess-burden van! 2,6
mrd p.j. is allerminst overdreven5
Op basis van de beschikbare informatie is het naar onze mening niet
mogelijk en niet verantwoord om tot
een zorgvuldige afweging van kosten
en baten te komen. Wel tonen de bovengenoemde voorbeelden aan dat,
voorzover wij teveel kosten aan
Schiphol toegerekend zouden hebben, dit ruimschoots gecompenseerd
wordt door kosten die wij niet hebben meegerekend. De suggestie dat
mainport Schiphol goed is voor economie en milieu is op geen enkele
manier wetenschappelijk gefundeerd.
De baten worden overschat op de
door Zalm aangegeven wijze; de kosten worden onderschat, er worden
onvoldoende kosten toegerekend en
de indirecte kosten zijn veel hoger
dan wordt voorgesteld.

Macro- en microrendement
In de discussie over mainport Schiphoi trekken de macro- economische
becijferingen helaas de meeste aandacht. Dit komt mede doordat sympathisanten naar believen wijzen op
‘gunstige’ effecten op werkgelegenheid en nationaal inkomen. Hoewel
dit naar onze mening een weinig
vruchtbare invalshoek is (van een investering van! 31 mrd mag niet anders dan een forse impuls voor de
economie worden verwacht!), zullen
wij toch op twee punten van kritiek
ingaan. Van Klink en Pol stellen dat
wij in onze berekening voorbijgaan
aan het feit dat er thans een zeer grote werkloosheid bestaat, en daardoor
een te grote nadruk leggen op verdringingseffecten. Dit is onjuist. Hierbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de macro-economische
effecten en het micro- economische
rendement. Onze berekeningen van
de macro-economische effecten (zie
tabel 3 van ons artikel) zijn direct gebaseerd op de berekeningen van het
CPB. Deze gaan uit van de huidige situatie met omvangrijke werkloosheid,
waarin verdringing geen grote rol
speelt. Echter, voor een symmetrische
behandeling van baten en lasten moeten ook de alternatieven, zoals lastenverlichting, op basis van deze uitgangssituatie worden berekend. Om

die reden hebben wij ook voor de effecten van lastenverlichting de berekeningen van het CPB gevolgd6. Bij
de micro-economische, welvaartstheoretische benadering – waaraan
wij de voorkeur geven – moet altijd
gelden dat investeringen aan de eisen
van efficiëntie en maatschappelijk
rendement voldoen. Ook indien er in
de uitgangssituatie (onvrijwillige)
werkloosheid bestaat. Dit geldt zeker
voor strategische projecten die bepalend zijn voor de structuur van de
Nederlandse economie tot ver in de
toekomst. Omvangrijke werkloosheid
kan hoogstens aanleiding vormen om
de arbeidskosten niet ten volle mee
te rekenen in de investeringskosten
van het project. Maar dit zou voor
alle overheidsprojecten
moeten geIden, en niet alleen voor Schiphol.
Een tweede punt van Van Klink en
Pol betreft de berekening van de
geïnduceerde investeringen. Om de
bijdrage van Schiphol aan het nationaal inkomen te berekenen, hebben
wij de bruto cijfers herleidt tot netto
bedragen door rekening te houden
met de afschrijvingen van de directe
en de geïnduceerde investeringen.
Van Klink en Pol volgen hier een
wonderlijke redenering: eerst verminderen zij de directe investeringen van
Mainport Schiphol met de kosten van
vliegtuigen (j 5 mrd), en in hun rendementsberekening
verlagen zij – uitgaande van een vaste verhouding tussen directe en indirecte investeringen
van 5:2 – ook nog eens naar rato de
geïnduceerde investeringen. Dit is onlogisch; óf men rekent de kosten van
vliegtuigen direct aan de uitbreiding
van Schip hol toe, óf men rekent ze

4. PMMS, Mode/beschrijving
en uitkomsten, bijlage 4, blz. 22. Overigens is, zoals
Van Klink en Pol terecht stellen, de hoge
waarde van de grond voor een deel te
danken aan Schiphol. Dat geldt ook voor
andere gebieden rond Amsterdam, bij
voorbeeld Amsterdam-Zuidoost
5. In Nederland is helaas nog weinig onderzoek gedaan naar de excess burden
van belastingen. De door ons gehanteerde benadering ligt in dezelfde orde van
grootte als schattingen voor de excess burden in het buitenland.
6. De suggestie van Jurriaans en Veldhuis
dat lastenverlichting vooral de consumptie zal stimuleren is suggestief en onjuist.
Is het immers niet juist het credo van EZ
(op basis van CPB-analyses) dat de verlaging van verstorende belastingen een
noodzakelijke voorwaarde is voor verbetering van de structuur van de Nederlandse
economie?

tot de geïnduceerde investeringen.
Van Klink en Pol doen geen van beide en houden aan deze verdwijntruc
een bedrag van ruimI 7 miljard
‘over’!
De macro-economische
becijferingen zijn nunig als indicatie van de te
verwachten effecten op de economie
als geheel, maar ze zijn niet geschikt
om als basis te dienen voor een zorgvuldige afweging van kosten en baten van het project. Het valt daarom
te betreuren dat de discussie zich
juist op die macro-economische
effecten toespitst. De wezenlijke vraag
waar het ons inziens om moet gaan
is: levert mainport Schiphol per saldo
een positief maatschappelijk rendement op, en zijn de kosten en baten
van het project redelijk verdeeld over
de burgers? Beantwoording is veel
moeilijker dan bij voorbeeld de vraag
naar werkgelegenheidseffecten.
Maar
dat mag natuurlijk niet betekenen dat
men er geheel aan voorbijgaat, zoals
Jurriaans en Veldhuis doen.
Het maatschappelijk rendement
wordt bepaald door drie elementen:
• het directe (financiële) rendement;
• positieve en negatieve externe effecten;
• de discontovoet rekening houdend
met de risico’s van het project.
Om niet in herhaling te vervallen verwijzen wij voor de eerste twee elementen naar ons oorspronkelijke artikel. Slechts twee korte
kanttekeningen: De luchtvaart is een
zwaar gesubsidieerde sector, zowel
in het buitenland als in Nederland.
De subsidies stapelen zich op van
lage electriciteitstarieven voor de aliminiumindustrie (Aldel, Pechiney),
massale overheidssteun aan vliegtuigbouwers (Fokker), directe en indirecte subsidies aan nationale luchthavens, tot en met omvangrijke steun
en kapitaalinjecties aan vliegtuigmaatschappijen. En ook al schiet de Nederlandse overheid niet direct bij in
de exploitatie van de KLM, het is evident dat de overheid per saldo nog
nooit iets aan haar belang in de Luchthaven Schiphol en de KLM heeft overgehouden, laat staan aan haar belang
in Fokker7 Een gelijke behandeling
van de luchtvaart wat betreft regelgeving en belastingheffing met andere
economische activiteiten zou een
drastische kostenverhoging voor de
Nederlandse luchtvaart betekenen.
Vanwaar die voorkeursbehandeling?
De noodzaak of het maatschappelijke

ESB 22-6-1994

nut van het vliegen wordt niet onderbouwd. Het persoonlijke nut is evident, maar dit kan zonder meer in
een marktprijs tot uitdrukking komen; er zijn weinig redenen om vakantiegangers en zakenreizigers te
subsidiëren. Zijn de positieve effecten van Mainport Schiphol op de Nederlandse infrastructuur zo belangrijk
dat zij opwegen tegen de negatieve financiële resultaten én tegen de nadelige effecten op het milieu? Volgens
onze berekeningen niet.
Van Klink en Pol hebben gelijk dat
voor het positieve externe effect dat
de betere bereikbaarheid oplevert
(een beter vestigingsklimaat voor internationale bedrijven), behalve de
vluchtfrequentie ook het aantal bestemmingen van belang is. Of dit voldoende is om de afnemende meeropbrengsten teniet te doen betwijfelen
wij. Waar het gaat om de negatieve
externe kosten voor het milieu zijn
wij het met Van Klink en Pol eens dat
deze aan de gebruikers moeten worden doorberekend. Maar dit is niet de
praktijk. Door gebrek aan internationale regelgeving en door de omvangrijke expliciete en impliciete subsidies aan het vliegverkeer zijn de
prijzen kunstmatig laag. In een dergelijke situatie waarin het prijsinstrument niet kan worden benut kan milieubeleid slechts plaatsvinden door
beperking van het aanbod. Zolang de
luchtvaart door de met elkaar concurrerende nationale overheden wordt
gesteund, is het helaas het aanbod
dat de vraag naar vliegverkeer bepaald, en niet andersom. De uitbreiding van Schiphol zal daarom niet alleen een verschuiving in het
luchtverkeer opleveren, maar ook
een expansie van het luchtverkeer als
geheel. Wanneer uitbreidingen in alle
landen eenmaal zijn gerealiseerd, vormen de investeringen een ‘sunk cost’,
en wordt de prijsstelling neerwaarts
aangepast om de bestaande capaciteit ten volle te benutten.

Risico’s
Een tot nu toe onderbelicht element
in de discussie is het verband tussen
rendement en risico van investeren in
mainport Schiphol. In beide reacties
wordt geheel aan de risico’s voorbij
gegaan. Het is echter geenszins zeker
dat de – toch al magere – resultaten
van het project worden bereikt. Wij
laten zien dat bij correcte uitvoering
van de berekeningen in de lEE (in te-

genstelling tot de gebezigde uitvoering) de mainportdoelstelling zelfs in
het optimistische groeiscenario niet
wordt bereikt. Deze onzekerheid
hangt samen met onzekerheid over
het “oncept van ‘kleine mainport’ en
met onzekere prognoses over aantallen passagiers.

Is een ‘kleine mainport’

mogelijk?

Er worden vier typen mainports onderscheiden, met een minimale omvang tussen 38 mln tot 76 mln passagiers in 2015 (bij het ER-Eli scenario).
Schiphol komt hoogstens in aanmerking komt voor de laagste variant.
Voor zo’n ‘kleine mainport’ is het
nodig dat een middelgrote ‘maincarrier’ zich op Schiphol vestigt, èn dat
Schiphol nauwe samenwerking aangaat met één of meer andere luchthavens (sub-hubs) voor de afhandeling
van het verkeer; een soort ‘duo-port’.
Pogingen om tot samenwerking met
andere luchthavens te komen zijn tot
dusverre mislukt. Ook de KLM moet
een Europese partner vinden om te
kunnen uitgroeien tot middelgrote
maincarrier. De KLM moet echter ook
niet té groot worden in verhouding
tot de beperkte capaciteit van de
thuishaven Schiphol (in dat geval zou
de KLMwel eens naar het buitenland
kunnen uitwijken). Tenslotte is het
de vraag of er in de toekomst plaats
is voor een Nederlandse luchthaven
in het toch al overbezene noordwesten van Europa. Vergeleken met de
omliggende luchthavens (Londen, Parijs, Frankfurt, DüsseldorO blijft Schiph ol bij de huidige plannen ook in
de toekomst een kleintje. De lEE zegt
hierover “Dit impliceert noodzakelijkerwijs dat in de nabije toekomst
meer dan proportionele risico’s haast
niet te vermijden zijn8.” Of Schiphol
erin zal slagen om de status van ‘kleine mainport’ te bereiken is, kortom,
uiterst onzeker.

Onzekere verooersprognose
De minimale omvang voor een ‘kleine mainport’ varieert met het te verwachten groeiscenario. Tabel 1 geeft
de berekende minimale omvang voor
een kleine mainport en vermeld de
prognose van het passagiersvolume.

7. Zie L.].R. Scholtens en A.P.]. Mol, De
blinde vlek van het industriebeleid,
E5B,
14 april 1993, blz. 346-347; W. Wennekes,
De Aartsvaders, Atlas, Amsterdam! Antwerpen, 1993, blz. 393-454.
8. PMMS, JEE,Mainportonderzoek, p. xiii.

ps

Vergelijkt men de prognose met de
benodigde omvang dan blijken er
slechts minieme verschillen te bestaan. Rekening houden met zelfs
een geringe onzekerheid leidt al snel
tot de conclusie dat de kans van slagen in beide scenario’s de vijftig procent nauwelijks te boven gaat. Een
bijkomend probleem is dat de prognose bij Balanced Growth boven de
maximaal aanvaardbare capaciteit
van Schiphol (45 mln passagiers) uit
stijgt, zodat onder de huidige randvoorwaarden het project onmogelijk
zal zijn. Blijft over het ER scenario.
Hiervoor ligt de prognose slechts 1,6
procent boven het minimum. Een dergelijke kleine marge stelt wel zéér
hoge eisen aan de nauwkeurigheid
van de prognose. Hieraan is niet voldaan. Om deze uitspraak te onderbouwen gaan we kort in op de gehanteerde berekeningsmethode.
Voor de vervoersprognose van het
passagiersvolume is gebruik gemaakt
van het NVLS-PAXmodel. Een belangrijk gegeven in dit model is de veronderstelde ontwikkeling van de luchtvaarttarieven. In de berekeningen
wordt echter van twee tegenstrijdige
veronderstellingen omtrent de prijsontwikkeling uitgegaan. Eerst wordt
bij de afleiding van de vervoersprognose uitgegaan van een jaarlijks daling van 0,3 procent (ER-scenario
voor de periode 1990- 2015)9. Vervolgens wordt echter bij de berekening
van de toegevoegde waarde van een
stijging van de prijzen met 0,2 procent per jaar uitgegaan 1O! Aldus
wordt eerst een gunstig beeld geschetst van de volume-ontwikkeling
door van dalende prijzen uit te gaan,
en vervolgens wordt de groei van de
toegevoegde waarde opgepoetst
door van stijgende prijzen uit te gaan.
Wat zouden de gevolgen zijn als ook
bij de volumeprognose was uitgegaan van stijgende prijzen? Het voorspelde prijsverschil in 2015 is aanzienlijk: uitgaande van een gemiddelde
prijs vanf 700 in 1990 resulteert bij
de eerste (dalende) prijsindex een tarief van f 649; hanteert men echter
de tweede (stijgende) prijsindex dan
resulteert een tarief van f 728; ruim
12% hoger. Voor het effect hiervan
op de volume-ontwikkeling gaan wij
uit van de variantenanalyse in de lEE,
volgens welke een prijsverhoging
van 25 een volumeverlies van 2 procent (0,7 mln passagiers) oplevertIl.
Bij een prijsverschil van f 79 leidt dit
tot een volumeverlies van 2,2 mln

Tabel 1. Minimaal benodigde omvang van een ‘kleine mainport’ (mln
passagiers in 2015)
European

Balanced

Renaissance

Growth

Drempel

~

55

Prognose

~,6

56,2

36,4

52,0

Prognose met consistente prijsindex

passagiers. De prognose bij deze
tweede prijsindex zou daarmee uitkomen op 36,4 mln passagiers: ruim 1,5
mln te weinig voor de mainport-doelstelling. Dit is weergegeven in tabel
1. Bij het – volgens het CPB irreële BG scenario is het verschil in prijs in
2015 nog groter: meer danf 100.
Evenredige aanpassing van de prognose leidt dan tot een volumedaling
tot 52 mln, eveneens ruim onder de
drempel voor een kleine mainport.
De juiste prijsindex is voor ons
moeilijk te beoordelen. In ieder geval
zijn twee zaken duidelijk:
• of Schiphol de drempel voor kleine mainport zal bereiken is zeer
onzeker: een kleine verandering in
de prijzen – bijvoorbeeld door aanscherping van het milieubeleid zoals Van Klink en Pol voorstaan leidt er reeds toe dat de minimaal
benodigde omvang niet wordt bereiktl2;
• door het hanteren van inconsistente prijsindices is de bijdrage van
mainport Schiphol aan het nationaal inkomen foutief en te hoog berekend; bij een juiste berekening
valt de bijdrage aan het nationaal
inkomen zo’n 12% lager uit.

Van lEB naar EER
Uitbreiding van Schiphol geeft niet alleen baten (inkomen en werk), maar
ook kosten (inkomen, werk, milieu).
Het bedrijfseconomische rendement
van het project Mainport Schiphol
lijkt negatief. De macro-economische
baten lijken de kosten niet te overtreffen. Daar komt bij dat een risico-analyse van de mogelijke en gewenste
uitkomsten ontbreekt. Reeds het wegnemen van een interne inconsistentie
in de lEE-rapportage heeft tot gevolg
dat de doelstelling over het passagiersvolume buiten bereik komt.
Besluitvorming over megaprojecten
als Mainport Schiphol vergt een zorgvuldige en zo objectief mogelijke afweging van kosten en baten. Open

discussie is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde. Wij zijn dan ook verheugd over de bijdragen van Jurriaans en Veldhuis, en Van Klink en
Pol. Zoals Jurriaans en Veldhuis terecht benadrukken, is de lEE geen afgeronde analyse van kosten en baten. Het is een in opdracht van een
belanghebbende
partij opgesteld rapport ter ondersteuning van de besluitvorming over mainport Schiphol. De
informatie die de lEE biedt is onvoldoende. Het is vooral een inventarisatie van economische baten: lEB. Volgens Jurriaans en Veldhuis zijn de
kosten en baten van dit project zo heterogeen dat een economische kosten-baten analyse niet mogelijk is. De
afweging moet naar hun oordeel in
de politiek plaatsvinden. Dit is een
duidelijke, maar onjuiste en riskante
stellingname. In de eerste plaats zijn
de baten en kosten veel meer dan totnutoe is gebeurd in geld uit te drukken. Dit geldt ook voor de milieukosten. In de tweede plaats gaat het niet
om de preferenties van de politici,
maar om de preferenties van de burgers. Dit onderscheid is niet onbelangrijk bij projecten waarbij lobbygroepen machtig zijn, en waarbij het
prestige van ministeries in het geding
is. Economische onderbouwing
vormt dan een goede prikkel tot objectivering. In plaats van een lEE is er
bij dergelijke grote projecten een economische effectrapportage (EER) nodig, analoog aan de milieu- effectrapportage (MER) en met een wettelijke
inbedding. Een kosten- baten analyse
en een risico-analyse moeten onderdeel uitmaken van zo’n EER13. Een
EER kàn op een objectieve en onafhankelijke manier inzicht geven in de
bedrijfseconomische
en maatschappelijke kosten en baten van uitbreiding
van het vliegverkeer.

Casper van Ewijk
Hert Scholtens
9. PMMS, lEE Competitie

Model, blz. 9, in:

lEE, Modelbeschrijving en uitkomsten.
10. Bijlage 2, blz. b 18 van deel 3 lEE Economische Effecten Model, in PMMS, Mo-

de/beschrijving en uitkomsten.
11. Het lEE Competitie Model, blz 27 in
PMMS, Mode/beschrijving en uitkomsten.
12. Zie ook A. de Savornin Lohman, De
lEE, wat is de waarde ervan, Studiedag
Schiphol 18 februari, Hoofddorp 1994
13. Bij zijn voorstel voor zo’n effectrapportage laat P. Pol, Naar een integrale evaluatie van effecten van infrastructuur, E5B, 15
juni 1994, blz. 553-557, de excess burden
en de risico-analyse ten onrechte buiten
beschouwing.