Net infrastructuurfonds
Op 22 november vorig jaar hebben de ministers van
Verkeer en Waterstaat en Financien een wetsvoorstel
voor het instellen van een infrastructuurfonds ingediend dat voor de liefhebbers van openbare financien
zeer de moeite van het lezen waard is. Of juist niet.
Het gaat om een begrotingsfonds waaruit uitgaven
gedaan kunnen worden voor de infrastructuur en
dat gevoed wordt door verschillende bronnen waaronder een infrastructuurtoeslag op de motorrijtuigenbelasting, tolgelden, bijdragen ten laste van andere begrotingen van het Rijk, enkele andere
bronnen en “gelden, verkregen uit ten behoeve van
het fonds gesloten leningen”. Die leningfaciliteit
was de aanleiding tot deze column; ik kom daar aan
het einde op terug.
De memorie van toelichting noemt als primaire doelstellingen van dit wetsvoorstel “integraal afwegen
van prioriteiten en continui’teit van middelen voor
de infrastructuur”. De eerste lijkt een drogreden: de
instelling van fondsen wordt veelal gezien als iets
dat de integrale afweging doorkruist. Daarom zijn
veel generalisten/financiele specialisten tegen begrotingsfondsen. Bedoeld is met die integrale afweging dat de infrastructuur veel omvat en dat er dus
verschillende begrotingsartikelen voor zijn, verspreid over verschillende delen van het Rijk, terwijl
daarnaast vele delen van de infrastructuur onder de
verantwoordelijkheid van andere overheden vallen.
De memorie van toelichting wijst er op dat die versplintering over verschillende begrotingsartikelen
en onderdelen van het departement (van Verkeer en
Waterstaat mogen we aannemen) een integrale beleidsvoorbereiding bemoeilijkt. Maar als dat fonds
wordt ingesteld, blijft de organisatiestructuur van
het departement ongewijzigd, zodat de beleidsvoorbereiding niet verandert. Nee, de ware reden voor
de fondsconstructie moet worden gezocht in de
tweede reden, netjes omschreven als de continui’teit
van middelen. Op zich natuurlijk ook een drogreden, want waarom zou de fondsconstructie “over
een langere periode continui’teit van middelen voor
de infrastructuur” bewerkstelligen? De mvt zegt ter
toelichting dat het profijtbeginsel meer zal worden
toegepast, maar daar is geen fonds voor nodig. Zie
bij voorbeeld de collegegelden of de omroepbijdragen. Voorts zegt de mvt ter toelichting: “De fondsconstructie maakt rechtstreekse voeding, dat wil zeggen een koppeling van inkomsten en uitgaven,
mogelijk”. Tja, men kan een begrotingsfonds opzetten met zo’n koppeling, maar een fonds is voor die
rechtstreekse voeding niet per se nodig. Directe
koppeling tussen uitgaven en daarvoor geoormerkte inkomsten zonder dat een fondsconstructie wordt
gebruikt zien we ook bij de omroepbijdragen en bij
milieuheffingen.
De memorie van toelichting zegt vervolgens dat met
het fonds een instrument wordt gecreeerd “waarmee het rijk zijn primaire verantwoordelijkheid voor
de nationale infrastructuur beter kan dragen”. Wordt
hiermee aangegeven dat het Rijk die verantwoordelijkheid dan niet goed heeft gedragen? Er zijn inderdaad indicaties dat er grote achterstanden zijn in het
onderhoud van bepaalde delen van de infrastructuur en dat er een investeringsachterstand is. Maar is
ESB 20-3-1991
het Rijk zo’n machteloze reus dat
het een comptabele constructie die
weinig voorstelt nodig heeft om de
verantwoordelijkheid beter te dragen? Nee, ook dat lijkt me een drogreden, zodat de echte reden nog
voor de dag moet komen.
Zeer pikant is de opening van paragraaf 3 van de mvt waar gesteld
wordt dat in de afgelopen 20 jaar
bij ombuigingsoperaties relatief
veel meer is bezuinigd op investeringsuitgaven dan op consumptieve
en overdrachtsuitgaven. Toen een
paar jaar geleden door de SER aandacht werd gevraagd voor de structurele daling van de quote van de
overheidsinvesteringen, beweerde
de minister van Economische Zaken nog het tegengestelde. De minister weet dat verschijnsel aan de
daling van de vaak complementaire particuliere investeringen en aan verzadigingsverschijnselen en
noemde in de derde plaats de ombuigingen. Deze
zouden echter geen rol van betekenis spelen. Die
stellingname berustte niet op onderzoek en toonde
weinig inzicht in overheidsbeleid, en is dan ook onder vuur genomen. Dat de regering nu een tegengesteld inzicht heeft, is in zoverre wonderlijk dat de
ommezwaai zonder enige kritische reflectie wordt
gemaakt.
Het meeste opzien baart de leningfaciliteit: de minister van Verkeer en Waterstaat kan de minister van Financien verzoeken leningen af te sluiten voor het
fonds. In afwijking van de Comptabiliteitswet zou
machtiging bij de wet daartoe niet vereist zijn! Dit
wordt bepaald in artikel 4, lid 3- De onderhavige
wet stelt dus voor dat Verkeer en Waterstaat zonder
machtiging van de Staten-Generaal via de Leningwet kan lenen op de kapitaalmarkt. Worden daarmee de Staten-Generaal buitenspel gezet? Autorisatie blijft mogelijk als de leningen worden opgenomen in de begroting van het Fonds en indien vooraf
dus autorisatie plaatsvindt. Niettemin blijft de zaak
vreemd. Vreemd is bij voorbeeld de zin in de memorie van toelichting: “De minister van Financien dient
met elke lening in te stemmen… “. Elke lening? Zonder maximum? Voorts verdient aandacht dat in de
memorie van toelichting wordt opgemerkt dat de
budgettaire afspraken over het financieringstekort
geen mogelijkheden bieden om op korte termijn extra algemene middelen in te zetten voor de infrastructuur. Zou daar niet de aap uit de mouw komen,
in die zin dat men kan gaan lenen om zo ‘back door
spending’ te financieren? Als men de regels voor het
budgettaire spel toepast, zouden de leningen als debudgettering moeten worden opgeteld bij het financieringstekort. Maar dan biedt de leenfaciliteit geen
enkel soelaas. Ik vrees daarom dat men hetzelfde
voor ogen heeft als is afgesproken tussen Financien
en O&W voor de leningen van de studiefinancieringsbank, die ook ten onrechte niet worden meegeteld in de zogenaamde debudgettering. Onorthodoxe grappen. ‘Back door spending’ blijft aanlokkelijk
als aan de voordeur niet mag worden gekocht.
P.B. Boorsma