Begrotingsuitvoering 1990
succesvol
De laatste weken is alle aandacht uitgegaan naar de Tussenbalans.
De kritiek op deze operatic overschaduwt hetfeit dat de begrotingsuitvoering in 1990 succesvol was. Anders dan in voorgaande jaren
zijn bij de Rijksuitgaven per saldo geen overschrijdingen opgetreden.
Hoewel de doorwerking van de resultaten van 1990 in de Tussenbalans
een rol speelde, is het nuttig toch nog
even apart stil te staan bij dit eerste
volledige budgettaire jaar van het kabinet-Lubbers/Kok. Nu de Voorlopige
Rekening is verschenen en 1990 vrijwel definitief is afgesloten blijken
zich zowel bij de uitgaven als bij de
ontvangsten opmerkelijke ontwikkelingen te hebben voorgedaan.
Uitgaven
Niet zonder tevredenheid meldt de
Voorlopige Rekening dat de rijksuitgaven in 1990 / 1,5 mrd. beneden de
meest recente raming (die van de Najaarsnota) is uitgekomen. Ten opzichte van de raming van de Miljoenennota 1991 is het gunstige verschil
zelfs nog een miljard groter. En inderdaad, het heeft er weleens anders
uitgezien. Tabel 1 geeft een overzicht van de uitgaven van 1990 vanaf
de eerste raming tot en met de realisatie. Bij het vergelijken van de uitgaventotalen dient rekening te worden
gehouden met een aantal vertekeningen die zich, net als in voorafgaande
jaren, in de gepresenteerde cijfers
voordoen. De belangrijkste zijn:
– de zogeheten AAW/AWW-operatie; deze was nog niet in de Miljoenennotaraming verwerkt1;
– de ‘AKW-schuif, die betalingen
van 1991 naar voren haalt;
– een “budgettair neutrale vertekening van de realisatiecijfers”.
Na correctie voor deze vertekeningen blijken de rijksuitgaven van
1990 zich tussen de oorspronkelijke
raming en de uiteindelijke realisatie
verbluffend constant te hebben ontwikkeld. Een dergelijk verloop is opmerkelijk. In het verleden zijn tussentijdse beleidsmatige verhogingen
en tegenvallers in de uitvoering van
vele miljarden guldens schering en
inslag geweest.
In tabel 2 is weergegeven welke
hoofdstukken per saldo de meest
omvangrijke wijzigingen hebben laten zien. Er is geschoond voor veranderingen die budgettair neutraal
zijn, zoals overboekingen tussen departementen en het uitdelen van
loon- en prijsbijstellingen (van aanvullende post naar hoofdstukken en
fondsen).
Opvallend is dat er bij de hoofdstukken die per saldo een stijging laten
zien eigenlijk nauwelijks sprake is
van omvangrijke wijzigingen. De
grootste stijger is het Fonds Investeringsrekening (WIR) met een overschrijding ten opzichte van de Startbrief van ruim/ 0,5 mrd. Zelfs voor
een traditionele overschrijder als de
WIR is dit een relatief bescheiden bedrag. Verder kan de conclusie eigenlijk alleen maar zijn dat substantiele
overschrijdingen per begrotingshoofdstuk in het afgelopen begrotingsjaar achterwege zijn gebleven.
Na nummer 4 (BiZa) komen er alleen maar overschrijdingen van min-
Tabel 1. Rijksuitgaven 1990 (mrd. gld.)
MN’90
Gerapporteerd
Correcties:
-AAW/AWW
– AKW-schuif
– vertekening
Gecorrigeerde
uitgaven
ESB 20-3-1991
SB’90
VJN’90
MN’91
NJN’90
VR’90
174,4
187,3
186,9
188,4
187,4
185,9
-1,6
-1,6
-0,6
+0,2
186,8
185,8
185,5
+11,4
185,8
187,3
186,9
der dan/ 100 mln. voor. Deze constatering krijgt nog meer relief als
we kijken naar de dalers. Verrassend
is de meevaller bij de afdrachten aan
de Europese Gemeenschappen van
/ 1,5 nird. Ook bij Sociale Zaken en
Werkgelegenheid is er sprake van
een substantiele meevaller. De gerapporteerde onderschrijding op dit
hoofdstuk van krap/ 0,5 mrd. is namelijk vertekend door de in tabel 1
vermelde ‘AKW-schuif. Was deze
kasverschuiving niet toegepast, dan
zou SoZaW ten opzichte van de Startbrief een meevaller hebben geboekt
van/ 1,1 mrd.
Dat de afzonderlijke hoofdstukken
en fondsen van de rijksbegroting per
saldo niet voor zware tegenvallers
hebben gezorgd, betekent intussen
nog niet dat ook binnen deze eenheden overschrijdingen achterwege
zijn gebleven. In tabel 3 zijn de mutaties die per saldo in de achtereenvolgende budgettaire nota’s zijn gerapporteerd uiteengerafeld in aparte
‘plussen’ en ‘minnen’. We sluiten
daarmee aan bij de systematiek van
Sterks e.a. in hun beschouwing over
de Voorjaarsnota 19902.
Uit deze tabel komt een ander beeld
naar voren dan uit het voorafgaande. ‘Rust in de cijfers’ blijkt slechts
een (betrekkelijke) rust in de saldi te
zijn geweest. De meevaller ten opzichte van de Startbrief van/ 1,8
mrd. is het saldo van opwaartse bijstellingen van in totaal maar liefst
/ 12,7 mrd. en verlagingen van bij elkaar/ 14,5 mrd. Een gedeelte van
deze grote mutaties betreft weer incidentele factoren. Zo zorgde de aankondiging van de AKW-schuif in de
Miljoenennota 1991 voor een opwaartse vertekening van/ 1,6 mrd.
bij de ‘plussen’, terwijl het lager uitvallen van deze operatic bij de Voorlopige Rekening krap/ 1 mrd. te
veel aan ‘minnen’ opleverde. Verder
1. Om te voorkomen dat bejaarden premie AAW/AWW zouden gaan betalen (en
uitkeringsrechten zouden krijgen) is voor
alle belastingplichtigen de premie
AAW/AWW sterk verlaagd respectievelijk
afgeschaft. Het belastingtarief werd nave-
nant verhoogd, zodat er voor de belastingbetalers per saldo niets veranderde.
Het Rijk ontvangt een extra bedrag aan
belastingen, terwijl de fondsen een overeenkomstig bedrag aan premies derven.
De zaak is ‘rondgemaakt’ door de extra
belastingen in de vorm van rijksbijdragen
af te dragen aan de fondsen.
2. Zie C.G.M. Sterks, J. de Haan en C.A.
de Kam, De Voorjaarsnota 1990, ESB, 20
juni 1990, biz. 560-562 en 567.
Tabel 2. Uitgaven begrotingsboofdstukken 199O: verscbitten tussen Startbrief
en realisatie (mln. gld.)
Grootste dalers (per saldo)
Grootste: slijgers (per saldo)
l.WIR
2. Aanvullende posten
3. K-B: Financier
4. VII: BiZa
+533
+499
+433
+105
l.AfdrachiEG
2. XVI: WVC
3- X: Defensie
4. XIV: SoZaW
-1.459
-645
-545
-455
Tabel 3. ‘Plussen’ en ‘minnen’ in de rtjksuitgaven 1990 ten opzicbte van Startbrief (mln. gld.)
Totaal ‘plussen’
Voorjaarsnora 1990
Miljoenennota 1991
Najaarsnota 1990
Voorlopfge Rekening 1990
Totaal
+4.531
+5.262
+1,609
+1.255
+12.657
Totaal ‘minnen’
-5.046
-3.872
-2.747
-2.785
-14.450
Saldo
-515
+1.390
-1.138
-1.530
-1.793
Tabel 4. Bijdrage van boofdstukken aan ‘plussen’ en ‘minnen’ ten opzicbte van
de Startbrief (mln. gld.)
Grootste plussen
Grootste minnen
!.XV:SoZaW
+3.815
2. Aanvullende posten
3. VIII: O&W
+1.566
+1.558
+1.166
+933
4. XI: VROM
5. WIR
zorgde het uitstel van de tripartisering van de arbeidsvoorziening in de
Voorjaarsnota tegelijkertijd voor een
‘plus’ en een ‘min’ van/ 1,5 mrd. op
de begroting van SoZaW. Maar ook
na eliminatie van deze (en andere)
vertekeningen blijft een groot be-
drag aan zowel opwaartse als neerwaartse bijstellingen over. Het blijft
blijkbaar erg moeilijk om raming en
realisatie van begrotingsposten bij el-
kaar in de buurt te houden. Het bestaan van grote ‘plussen’ en ‘minnen’
roept intussen de vraag op welke
hoofdstukken hieraan hebben bijgedragen. Tabel 4 presenteert de ‘topvijf.
Met deze ‘top-vijf hebben we ten
minste twee derde van alle ‘plussen’
en ‘minnen’ uit tabel 3 in beeld ge-
kregen. SoZaW springt er aan beide
kanten duidelijk uit, maar zoals ge-
zegd betreft het hier voor een deel
vertekeningen. Afgezien daarvan resulteert op dit hoofdstuk een ‘plus’
van ca. / 0,8 mrd. en een ‘min’ van
ruim/ 1,8 mrd., waardoor de eerder
genoemde meevaller van/ 1,1 mrd.
ontstaat. Verder zijn bij drie andere
onderdelen zowel omvangrijke ‘plussen’ als ‘minnen’ te zien. O&W en
VROM komen we voor het eerst tegen, maar dat is ook logisch omdat
over- en onderschrijdingen daar vrijwel tegen elkaar wegvallen. Overi-
1. XV: SoZaW
2. VIII: O&W
-4.270
-1.629
3. Afdracht EG
4. XI: VROM
5. Aanvullende posten
-1.459
-1.171
-1.067
gens ook een opmerkelijk gegeven,
zeker voor een departement als dat
van O&W, dat in de afgelopen jaren
voortdurend met het begrip tegenvaller kon worden geassocieerd. Bij de
aanvullende posten blijkt het in tabel 2 genoemde saldo van circa / 0,5
mrd. opgebouwd te zijn uit bijstellingen van respectievelijk +/ 1,6 en
-/ 1,1 mrd. Ten slotte zien we links
en rechts de posten die ook in tabel
ruimschoots. Per saldo resulteert een
tegenvaller van/ 3,7 mrd. Ten opzichte van de vermoedelijke uitkomsten is sprake van een tegenvaller
van/ 1,1 mrd. Tabel 5 geeft een
overzicht van de ramingen en de realisatie. Kolom (4) van tabel 5 is in tabel 6 gesplitst naar de stadia waarin
de veranderingen in de ramingen
aan het licht traden.
Met de raming ten tijde van de Startbrief als uitgangspunt blijken zich bij
de indirecte belastingen behoorlijke
meevallers te hebben voorgedaan,
met name bij de btw (f 938 mln). Een
groot deel hiervan heeft zich pas gemanifesteerd bij de Voorlopige Rekening (zie kolom (3) van tabel 6) en is
het gevolg van een incidentele kasver-
schuiving tussen 1990 en 1991. Een
toelichting hierop ontbreekt in de
Voorlopige Rekening. De Tussenbalans meldt dat de incidentele component samenhangt met de bijzondere
ligging van de feestdagen en opgenomen ADV-dagen aan het eind van
1990. Uit het feit dat er aan het eind
van 1990 minder is gewerkt en meer
is ontvangen dan normaal kan worden afgeleid dat de extra ‘opbrengst’
alleen maar kan zijn voortgevloeid uit
een uitstel van teruggaven op te veel
betaalde belastingen. Naar het zich
laat aanzien heeft de Belastingdienst
aan het eind van 1990 een bestand
met teruggaafposten een dag of wat
in de kast laten liggen, waardoor terugbetalingen van eind 1990 zijn verschoven naar begin 1991. Van een
echte meevaller is in zo’n geval natuurlijk geen sprake.
Bij de loonbelasting heeft zich een
zelfde verschijnsel voorgedaan. Met
2 al een toppositie innamen: de WIR
de btw samen gaat het hierbij om
en de afdrachten aan de EG. Behoudens de tot nu toe genoemde hoofdstukken en fondsen zijn er ook wat
betreft de afzonderlijke ‘plussen’ en
‘minnen’ in 1990 geen grote wijzigingen opgetreden.
een bedrag van/ 0,8 mrd.; een specificatie naar beide belastingsoorten
ontbreekt. Verder zijn er in 1990 veel
minder loonbeschikkingen aangevraagd dan vroeger. Via een loonbeschikking kunnen belastingplichtigen vroegtijdig profiteren van het
belastingvoordeel van aftrekposten
Belastingontvangsten
Hoewel de opbrengst/ 7,5 mrd. hoger is uitgekomen dan oorspronkelijk werd geraamd, gaat 1990 wat de
belastingen betreft de geschiedenis
in als het jaar van de tegenvallers.
Dat er per saldo toch meer is ontvangen dan aanvankelijk werd verwacht, hangt samen met de eerdergenoemde AAW/AWW-operatie.
Afgezien daarvan hebben zich tegenvallers voorgedaan, vooral bij de in-
komstenbelasting 2,3 mrd.) en de
vennootschapsbelasting (/ 3,9 mrd.).
Deze overtreffen de/ 2,5 mrd. aan
meevallers bij de andere belastingen
(bij voorbeeld hypotheekrente). Nu
er in 1990 van die mogelijkheid minder gebruik is gemaakt dan in het
verleden – hetgeen de meevallers in
de loop van het jaar verklaart (zie kolom (1) tot en met (3) van tabel 6) volgt de afrekening in 1991 (of later)
via de inkomstenbelasting. Voor de
toekomst dreigen er wat deze belasting betreft dus al weer tegenvallers.
Daarnaast is de meevaller bij de
loonbelasting en de tegenvaller bij
de inkomstenbelasting het gevolg
van een andere verdeling van de
Oort-maatregelen over inkomsten-
Tabel 5. Ranting en reattsatie belastingontvangsten op kasbasis voor 1990
(mln. gld.)
MN’90
(1)
Ink. belasting
Loonbelasting
Venft.belasting
Overfge
NieltoeteTekenen
ToKral
SB’90
(3)
36.900
BtW
Mutatie
(2)
+100
+700
+10.500
0
-120
0
+11.180
.37.000
7JOO
47.300
21.300
-2288
+1751
-3929
26.650
50
140.000
-164
+15
-3.677
7.000
.36.800
21.300
26.770
50
128.820
Mutatie
(4)
+938
VR’90
(5)
37.938
5.412
49.051
17.371
26.486
65
136.323
Tabel 6. Mutaties belastingramingen in de loop van 1990 (mln. gld.)
VJN’90
(1)
Btw
Ink.belasting
Loonbelasting
Venn.belasting
-^
•• –
Q&etige*”‘ ••’-•:••:
Met toe » rekenen
Totaal
VR’90
(3)
MN’91
(2)
0
-400
+800
-700
-600
0
-900
Totaal
(4)
+838
-388
+851
-2.929
+938
-2.288
+1.751
-3.929
+536
+15
-1.077
+100
-1.500
+100
-300
-100
0
-1.700
-164
+15
-3.677
Tabel 7. Rijksftnancten 1990 (mrd. gld.)
MN’90
(1)
Uitgaven
Stelpost
Belastingen
Niet-bel. nridd.
DefdenpefceHtag
Fiflaneiertoigstekort
Idem in % ni
SB’90
(2)
174,4
128,8
24,7
0,5
20,5
187,3
– •
140,0
24,9
0,5
21,9
5,25
5,25
VJN’90
(3)
186,9
• 139,1
26,7
0,4
20,8
5,0
MN’91
(4)
VR’90
188,4
185,9
–
137,4
27,1
0,7
21,73
22,2
5,25
136,3
26,7
0,9
21,9
iai,5
(5)
5,25
en loonbelasting dan oorspronkelijk was aangenomen. Wat dat laatste precies inhoudt wordt niet uit
de doeken gedaan. Er wordt
Over de enorme tegenvaller bij de
vennootschapsbelasting – die overigens voor het overgrote deel pas in
de laatste maanden van 1990 is ‘ont-
cryptisch opgemerkt dat “de samenhang tussen de inkomstenbelasting
dekt’ (zie kolom (3) van label 6) –
en de loonbelasting groter blijkt te
zijn dan tot nog toe werd aangenomen”. Alsof de loonbelasting niet
altijd al een voorheffing van de inkomstenbelasting is geweest en als
zodanig dus onlosmakelijk met die
nog grotendeels in het ongewisse. Er
inkomstenbelasting is verbonden.
De tegenvaller bij de inkomstenbelasting vloeit verder voort uit een
te hoge raming van de transactieopbrengst over 1990 en eerdere jaren. Voor informatie over de achtergronden hiervan wordt verwezen
naar een rapport over een onderzoek naar de belastingramingen en
realisaties. Dat rapport was bij het
afsluiten van dit artikel nog
(steeds) niet beschikbaar.
ESB 20-3-1991
laat de Voorlopige Rekening ons ook
wordt alleen melding gemaakt van
een neerwaartse bijstelling (door het
CPB) van de raming van het overig
inkomen. Verder wordt vermeld dat
een onderzoek is ingesteld; de voorlopige resultaten daarvan zullen pas
bij de Voorjaarsnota 1991 bekend
worden gemaakt. Uit een andere
bron valt af te leiden dat de renteontwikkeling bij de tegenvaller waar-
schijnlijk een belangrijke rol heeft
gespeeld. Volgens het CPB is het effect van de rentestijging in 1989 en
1990 te vergelijken met een stijging
van de arbeidsinkomensquote met
1,5 procentpunt. In hoeverre een
coulante opstelling van de Belasting-
dienst tegenover bezwaarschriften
een rol heeft gespeeld is onduidelijk. Opvallend is wel dat een aantal
Gerechtshoven het laatste half jaar
nauwelijks nieuwe beroepschriften
schijnt te hebben ontvangen. Dit
aspect zou overigens ook een (gedeeltelijke) verklaring kunnen
bieden voor het tegenvallende opbrengstverloop van de inkomstenbelasting.
Totaalbeeld
Uit het hiervoor geschetste verloop
van de uitgaven en de belastingontvangsten kan, samen met het verloop van de niet-belastingmiddelen
en de zogenoemde Derdenrekening,
een totaalbeeld worden afgeleid. In
label 7 wordt dit totaalbeeld gepresenteerd. Omdat voor de belastingen
in de Najaarsnota geen gegevens zijn
verstrekt, is die nota uit het overzicht weggelaten.
Zoals al eerder ter sprake kwam vertonen de uitgaven een opmerkelijk
constant verloop. Bij de belastingen
is sprake van een continue daling, althans ten opzichte van de Startbrieframing. Enig tegenwicht voor de belastingtegenvaller wordt geboden
door de niet-belastingmiddelen.
Deze vallen ten opzichte van de ontwerp-begroting per saldo met/ 2
mrd. mee.
Het financieringstekort laat, als resultante, een rustig verloop zien. Ten
opzichte van de raming van de Miljoenennola 1990 valt het tekort tegen met ongeveer/ 1,5 miljard.
Maar dat is geheel overeenkomstig
het beeld dat het nieuwe kabinet
ons in de Startbrief al voorschotelde.
De doelstelling die het Regeerak-
koord voor 1990 aangeeft, een tekort van 5,25% van het nationaal inkomen, is daarmee gehaald. Voor
het eerst sinds jaren is de tekortdoelstelling gerealiseerd bij een uitgaventotaal dat per saldo lager is uitgekomen dan oorspronkelijk (bij de
Startbrief) werd verwacht. Met andere woorden, voor het eerst sinds
jaren treden er geen overschrijdingen op de Rijksbegroting op. De begrotingsuitvoering 1990 is daarmee
succesvol geweest, al was dat ‘per
saldo’.
A.G J. Haselbekke
A.P. Ros
De auteurs zijn verbonden aan de vak-
groep Openbare Financien en Belastingrecht van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
Auteurs
Categorieën