Pak internationale fragmentatie ontwikkelingshulp aan

• Wissenburg, J. en F. Keulers (2025) ESB, 110(4846), 263-265. Download [228,93 kb]

Door de bezuinigingen van diverse grote donoren nemen de middelen voor ontwikkelingshulp wereldwijd af. Het is zaak om de resterende middelen efficiënter te besteden. Dat kan door meer multilateraal samen te werken.

Het kabinet bezuinigt op ontwikkelingshulp. Vanaf 2027 is er structureel 2,4 miljard euro minder bestedingsruimte op dit beleidsterrein. Nederland is daarmee onderdeel van een bredere trend: in 2024 daalde de official development aid (ODA) met 7,1 procent in reële termen (OESO, 2025). En dat was vóór de aangekondigde bezuinigingen van grote donoren zoals de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland.

Met de afnemende ODA-middelen is het meer dan ooit noodzakelijk om de resterende middelen efficiënt in te zetten bij het bestrijden van de ontwikkelingsnoden. Dat kan door meer multilateraal samen te werken, betogen we in dit artikel. De ontwikkelingshulp is de laatste decennia steeds verder gefragmenteerd, wat ten koste gaat van de effectiviteit ervan.

Fragmentatie is een last

Terwijl de ODA-middelen afnemen, fragmenteert het landschap voor ontwikkelingsfinanciering: steeds schaarsere middelen worden over een constant stijgende aantal potjes verdeeld. In de Paris Declaration van 2005 werd al een pleidooi gehouden voor meer harmonisatie en minder versplintering. Maar in de afgelopen twintig jaar steeg het aantal bilaterale en multilaterale ontwikkelingsinstellingen van 191 naar 502 (Wereldbank, 2022). De gemiddelde omvang van een bilateraal project is tegenwoordig maar 1,6 miljoen dollar (Kharas, 2025). Voor 15 van de 32 landen in het Development Assistance Committee van de OESO is de grootste bilaterale ontwikkelingsrelatie minder dan 100 miljoen dollar waard (Kenny, 2024).

Deze versplintering heeft serieuze consequenties voor de effectiviteit van ontwikkelingshulp (Easterly en Pfutze, 2008). Ten eerste legt het extra beslag op de bureaucratieën van ontvangende landen, die al beperkte capaciteit hebben. Ondertussen werkt bijna tachtig procent van de ontvangende landen met meer dan zestig donorinstellingen (Wereldbank, 2022). Omdat hulpstromen vaak ook aan de kant van ontvangende landen coördinatie vereisen, kan dat in specifieke gevallen tot minder effectief bestede donoreuro’s leiden (Gehring et al., 2017; Carlitz en Ziaja, 2024).

Ten tweede suggereert onderzoek dat fragmentatie tot meer corruptie in ontvangende landen kan leiden (Child et al., 2023).

Ten derde leidt de fragmentatie ook bij donoren zelf tot meer transactiekosten. Bilaterale donoren kunnen in totaal ongeveer 2,5 miljard dollar, zo’n één procent van het totale ODA-budget, aan transactiekosten besparen als ze zich op een beperkter aantal ontvangende landen zouden richten (Anderson, 2012). Er zijn ook vergelijkbare efficiëntie­mogelijkheden bij een versterkte focus van donoren op specifiekere sectoren (Wereldbank, 2022)

Een lagere effectiviteit van ontwikkelingshulp schaadt niet alleen de economische ontwikkeling van de begunstigde landen, maar ook het belang van donoren. De afgelopen jaren hebben immers laten zien dat geavanceerde economieën kwetsbaar kunnen zijn voor schokken in opkomende economieën. Zo bevinden pandemierisico’s zich ook in ontwikkelingslanden, en zijn deze landen verantwoordelijk voor 95 procent van de stijging in de mondiale broeikasgasuitstoot in het afgelopen decennium (Olivier en Peters, 2020). Migratiestromen worden onder andere veroorzaakt door armoede, het niet aanpakken van klimaatverandering, en fragiliteit (Wereldbank, 2023). Het efficiënter inzetten van ontwikkelingshulp kan dan ook bijdragen aan stabiliteit, groei en handelsmogelijkheden

Oorzaken van fragmentatie

De ontwikkelingsfragmentatie is begrijpelijk. Aan de ene kant zijn er simpelweg meer donoren dan twintig jaar terug. Zo hebben landen in Centraal-Europa of Oost-Azië, zoals Polen of Zuid-Korea, de afgelopen decennia indrukwekkende economische groei laten zien, waardoor ze nu ook kunnen optreden als donor. Twintig jaar geleden ontvingen deze nog ODA; nu dragen ze ook bij aan de verschillende fondsen, of kiezen ze voor eigen ontwikkelingsinitiatieven denk bijvoorbeeld aan de ontwikkelingsbank van de BRICS-landen, de New Development Bank. En deze toenemende fragmentatie van donoren kan an sich weer tot meer fragmentatie leiden: wanneer er meer competitie tussen doneren is, zullen donoren zich meer richten op hun eigen zichtbaarheid en belangen ten opzichte van andere, en minder op de absolute impact op ontwikkeling (Annen en Moers, 2017).

Ook politieke prikkels dragen bij aan de fragmentatie. Elke grote internationale conferentie moet leiden tot een uitkomst, een deliverable, die doorgaans de vorm krijgt van een nieuw fonds. Het oprichten van een nieuwe instelling of een nieuw financieringskanaal wekt immers een sterkere indruk van daadkracht dan het aanvullen van een bestaand potje. Dit is des te meer een probleem omdat het lastig is om, wanneer organisaties eenmaal zijn opgericht, deze ook weer af te schaffen: van de 76 grote internationale organisaties die ooit zijn opgericht, zijn er maar twee ‘gestorven’ (Hooghe et al., 2017).

Gebruik het multilaterale kanaal

Donorlanden zullen altijd een deel van hun ontwikkelingsfinanciering bilateraal inzetten, omdat dit soort bijdrages zichtbaarder zijn en diplomatieke invloed kunnen verschaffen, en vaak worden gekoppeld aan nationale (handels)belangen.

Maar betere ontwikkelingshulp begint bij (betere) internationale samenwerking. Hier kunnen multilaterale instellingen een belangrijke rol spelen. Vanuit het oogpunt van economische ontwikkeling – waar donorlanden ook direct baat bij hebben – is het multilaterale kanaal doorgaans effectiever en efficiënter. Hier hoeft geen sprake te zijn van een afruil: bilaterale donoren of hulpagentschappen trekken met regelmaat samen op met grote multilaterale banken binnen specifieke programma’s op thema’s die nationaal van belang zijn.

Multilaterale instellingen kunnen een grotere rol spelen als coördinator. Het is niet altijd het totale aantal donoren dat bepalend is bij de gevolgen van fragmentatie op effectiviteit, maar het gebrek aan een ‘leidende donor’ (Gehring et al., 2017). Juist multilaterale instellingen kunnen vanwege hun omvang, hun menskracht en hun finan­ciële slagkracht een leidende rol nemen.

Verdere kunnen enkele geconsolideerde multilaterale kanalen met relatief beperkte middelen veel impact generen en ervoor zorgen dat kleine nationale bijdragen succesvol geïmplementeerd worden. Internationale financiële instellingen (zoals de Wereldbank, Aziatische Ontwikkelingsbank of Afrikaanse Ontwikkelingsbank) zijn vaak de grootste crediteuren van ontwikkelingslanden. Daardoor zijn ze bij uitstek in staat om macro-economische beleidshervormingen te bevorderen. De omvang van hun financiering opent deuren die voor andere gesloten blijven, en stelt ze in staat grootschalige, integrale programma’s te ontwerpen en te begeleiden. Daarbij kunnen ze putten uit ervaringen elders in de wereld. En bovenal, de macro-economische hervormingen bieden juist een goede bodem voor kleinere programma’s om succesvol in te opereren. Sterkere financiële fundamenten vergroten de veerkracht en het groeivermogen van ontvangende landen, en zorgen er dus voor dat met donormiddelen gefinancierde projecten ook tot betere beleidsuitkomsten leiden.

De programma’s van deze multilaterale instellingen zijn doorgaans gericht op de lange termijn en worden in nauwe samenwerking met de ontvangen landen opgezet. Dat bevordert niet alleen politieke betrokkenheid (‘buy-in’), maar zorgt er ook voor dat lokale kennis vanaf het begin wordt meegenomen. Bovendien kan ‘conditionaliteit’ een nuttige rol spelen: een overheid van een ontwikkelingsland kan het politieke ongemak van bijvoorbeeld belastingverhogingen legitimeren met het vooruitzicht op extra concessionele financiering en technische assistentie. Deze wisselwerking is voor kleinere bilaterale donoren nauwelijks te realiseren.

Daarnaast kunnen multilaterale instellingen met relatief beperkte donormiddelen veel financiering verstrekken – en dus ook impact genereren. Dit komt omdat ze op de kapitaalmarkten een veelvoud van hun kapitaalbasis kunnen lenen, en de daarmee opgehaalde middelen vervolgens weer door kunnen lenen aan klantlanden. Dat biedt donoren een aanzienlijke hefboom. De Wereldbank is wat dat betreft een goed voorbeeld. Sinds de oprichting van haar International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) tijdens de Bretton Woods-conferentie in 1944 hebben lidstaten in totaal zo’n 22 miljard dollar aan kapitaal ingebracht. Hiermee heeft de IBRD meer dan 800 miljard dollar aan financiering verstrekt, een hefboom van bijna 36 keer. Ook de International Development Association (IDA), die concessionele leningen verstrekt aan lage-inkomenslanden, biedt donoren een aanzienlijke hefboomwerking: met de meest recente IDA-middelenaanvulling wordt naar verwachting 100 miljard dollar uitgekeerd op basis van 23,7 miljard dollar aan donorgelden – een factor van ruim 4.

Hoewel bilaterale donoren ook eigen ontwikkelingsbanken kunnen oprichten, blijven deze doorgaans kleiner en missen ze de schaalvoordelen van multilaterale instellingen. Juist bij teruglopende ODA-budgetten kan de hefboomwerking van multilaterale banken waardevol zijn om het financieringsvolume op peil te houden.

Verbeter het multilaterale kanaal

Dat de multilaterale instellingen de ontwikkelingsimpact van donorbijdragen kunnen vergroten, betekent niet dat ze perfect functioneren. Ook deze instellingen kunnen stappen zetten om effectiever en efficiënter te werken. Bijvoorbeeld door aanbestedingsregels verder te harmoniseren of cofinanciering tussen de verschillende multilaterale ontwikkelingsbanken te bevorderen. Dat helpt om de bureaucratische druk op ontwikkelingslanden te verlagen, wat de effectiviteit van de ontwikkelingsgelden ten goede komt.

Ook voor wat betreft de consolidatie van de financieringsarchitectuur van de ontwikkelingsbanken zelf is er nog werk aan de winkel. In 2013 beheerde de Wereldbank bijna 1.100 trust funds voor haar donoren. Dat zijn specifieke financieringspotjes met hun eigen toegangseisen, administratie, rapportage en doelen, wat ten koste gaat van de effectiviteit, vanwege de extra coördinatie die nodig is. Veel fondsen lijken te overlappen met het kernmandaat van de bank, en kunnen in de hoofdgeldstromen ondergebracht worden. Hoewel de Wereldbank het afgelopen decennium grote stappen heeft gezet – er zijn nog ‘maar’ zo’n driehonderd fondsen – is er is nog meer nodig om schaarse donormiddelen efficiënter in te zetten. Dit probleem beperkt zich overigens niet tot de Wereldbank. In 2024 constateerde een onafhankelijke ‘high-level expert group’ van de G20 dat er sprake was van “a high level of fragmentation and overlaps” in de internationale klimaatfinancieringsarchitectuur (IHLEG, 2024).

Conclusie

Het aanpakken van de internationale fragmentatie van middelen is nodig om de effectiviteit van ontwikkelingshulp te verbeteren. Gelukkig lijkt Nederland hier al steeds meer op in te zetten. Zo stelde het regeerprogramma van het inmiddels demissionaire kabinet-Schoof dat “de afname van de financiële middelen voor internationale doelen noopt tot scherpere keuzes [zoals het] benutten van (multilaterale) schaalvoordelen”. En in lijn met het idee dat ook donoren zelf meer focus kunnen aanbrengen, concludeert de beleidsbrief ontwikkelingshulp van voormalig minister Klever dat “ontwikkelingshulp in zijn huidige vorm focus [mist]; het is te versnipperd om maximaal effectief te zijn”. Volgende kabinetten zouden deze ambitie kunnen voortzetten.

Maar Nederland kan het niet alleen. Om dit probleem echt aan te pakken, moeten donorlanden samen de keuze maken voor simplificering en efficiëntie. De manier waarop de nieuwe Amerikaanse regering met haar bilaterale ontwikkelingsagentschappen (zoals USAID) en internationale samenwerkingsverbanden (zoals VN) omgaat, leidt tot veel onzekerheid. Tegelijkertijd moet dit moment juist aangegrepen worden om in te zetten op een systemische hervorming van het financieringslandschap met minder versnipperde middelen.  

Literatuur

Anderson, E. (2012) Aid fragmentation and donor transaction costs. Economic Letters, 117(3), 799–802.

Annen, K. en L. Moers (2017) Donor competition for aid impact, and aid fragmentation. The World Bank Economic Review, 31(3), 708–729.

Carlitz, R.D. en S. Ziaja (2024) Harmony or cacophony? A disaggregated analysis of aid fragmentation. Studies in Comparative International Development, 59(1), 176–198.

Child, T.B., A.L. Wright en Y. Xiao (2021) Aid fragmentation and corruption. University of Chicago, Becker Friedman Institute for Economics, Working Paper 2021-69.

Easterly, W. en T. Pfutze (2008) Where does the money go? Best and worst practices in foreign aid. The Journal of Economic Perspectives, 22(2), 29–52.

Gehring, K., K. Michaelowa, A. Dreher en F. Spörri (2017) Aid fragmentation and effectiveness: What do we really know? World Development, 99, 320–334.

Hooghe, L., G. Marks, T. Lenz et al. (2017) Measuring international authority:
A postfunctionalist theory of governance. Oxford: Oxford University Press, deel 3.

IHLEG (2024) Accelerating Sustainable Finance for Emerging Markets and Developing Economies. Rapport, te vinden op www.g20sfwg.org.

Kenny, C. (2024) The tenth recipient test. Center for Global Development. Blog op www.cgdev.org, 3 december.

Kharas, H. (2025) Towards purpose-driven official development assistance. In: M. Ahmed, R. Calleja en P. Jacquet (red.), The future of official development assistance: Incremental improvements or radical reform? Washington: Center for Global Development, p. 85–94.

OESO (2025) International aid falls in 2024 for first time in six years, says OECD. OESO Persbericht, 16 april.

Olivier, J.G.J. en J.A.H.W. Peters (2020) Trends in global CO₂ and total greenhouse gas emissions; 2019 report. Planbureau voor de Leefomgeving, Rapport, mei.

Wereldbank (2022) Understanding trends in proliferation and fragmentation for aid effectiveness during crises. World Bank, Development Finance Vice Presidency, 19 juli.

Wereldbank (2023) Migrants, refugees, and societies. World Bank World Development Report, 26 april.