Het ,,bubble”-concept
in het milieubeleid
Pro en contra
P. BIJMAN – PROF. DR. P. NIJKAMP*
Er is een nieuwe ster verschenen aan het firmament van het Nederlandse mileubeleid: het
zogenaamde ,,bubble”-concept, ook wel genoemd het bel-, ballon- of stolpconcept. De huidige
minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieuhygiene, de heer Winsemius, komt de
eer toe dit idee in Nederland gemtroduceerd te hebben, toen hij — als medewerker van McKinsey &
Company — op een congres van het VNO (6 mei 1982) het bubble-concept propageerde als een
mogelijkheid tot lastenverlichting voor het bedrijfsleven zonder daarbij de kwaliteit van het leefmilieu
aan te fasten 1). In dit artikel wordt de toepassing van dit concept in het milieubeleid kritisch
geevalueerd, mede op basis van Amerikaanse ervaringen. De conclusie is dat er in Nederland weinig
reden is een uitgebreid bubble-beleid te voeren. Wel is er enig perspectief voor een beleid gebaseerd
op een beperkte, z.g. ,,interne” bubble.
Inleiding
De achtergrond van het bubble-concept
Sinds de introductie door minister Winsemius is het bubble-concept voortdurend in discussie geweest. In een rapport van het VNO
en het NCW wordt onder meer een lans gebroken voor het bubbleconcept 2). Uitgaande van een zogenaamd ,,omgevingskwaliteitsbeheer” (het treffen van maatregelen die een optimaal effect voor de
kwaliteit van het milieu opleveren) wordt het bubble-concept als
een instrument aangegrepen om het bedrijfsleven een gedecentraliseerde verantwoordelijkheid bij het milieubeheer te geven. Het
bubble-concept gaat namelijk niet uit van emissiebeperking per
bron, maar stelt een maximum toelaatbare emissie-of immissiegrens
voor een groep van bronnen (of een industriegebied als geheel),
waarbij het bedrijfsleven zelf mag uitmaken hoeveel elke individuele bron mag vervuilen. Het bubble-concept wordt gezien als een alternatief voor de huidige praktijk van gedetailleerde vergunningeisen per bron, en kan, met gelijke of betere milieuhygienische resultaten, aanmerkelijk goedkoper zijn, gezien de grotere flexibiliteit in
de keuze van middelen en de kans op geringere administratieve
rompslomp.
Er worden echter ook kritische geluiden gehoord. Zo verscheen
in Vrij Nederland van 9 april 1983 een hoofdartikel onder de titel
,,De coup van economische zaken en het VNO”, waarin vermeld
wordt dat het bubble-concept eerder aan een sauna doet denken
dan aan een beleid om het bedrijfsleven te verzoenen met de gedachte van milieubeheer. Ook de milieubeweging stelde zich teweer
tegen pogingen om een recht op vervuiling via het bubble-concept
ingang te doen vinden, aangezien dit er al gauw toe zou leiden de
hand te lichten met stringente milieu-eisen.
Het bubble-concept wordt door velen als een van de instrumenten van de deregulering in het milieu- en ruimtelijke-ordeningsbeleid beschouwd. Kritiek op de dereguleringsgedachte leidt dan al
snel tot kritiek op het bubble-concept. Het is echter de moeite waard
het bubble-concept op zijn eigen merites — dus los van het dereguleringsbeleid — te bezien, aangezien het zowel theoretisch-economisch als planologisch een aantal interessante aspecten heeft. Daartoe zal eerst iets worden gezegd over de achtergrond van het bubbleconcept.
Het bubble-concept is een aantal jaren geleden in de VS gemtroduceerd als een middel om tegen minimale kosten een goede
kwaliteit van de leefomgeving (vooral luchtkwaliteit) te bereiken.
Het uitgangspunt hierbij is dat een acceptabel vervuilingsniveau in
veel gevallen tegen geringere kosten kan worden gerealiseerd dan in
het huidige milieubeleid mogelijk is. Indien men namelijk — in
plaats van een minimale vervuilingsemissie per bron — probeert de
uitstoot van vervuiling per groep bronnen zoveel mogelijk te beperken, kan men aanzienlijke kostenvoordelen behalen. De essentie
van deze gedachte is dat een imaginaire bel (,,bubble”) over verscheidene emissiebronnen wordt gelegd en dat in het milieubeleid
wordt aangegeven wat de totale uitstoot van vervuiling binnen deze
bubble mag zijn (uiteraard mag de totale uitstoot nooit hoger zijn
dan de som van de afzonderlijke emissies voor toepassing van de
bubble!).
Het bedrijfsleven moet dan zelf onderling uitmaken hoeveel vervuiling elke emissiebron afzonderlijk moet reduceren. Kostenbesparingen kunnen dan bereikt worden, omdat de marginale kosten
voor emissiereductie per bedrijf verschillen. Sommige bedrijven
kunnen bij voorbeeld gemakkelijk 100 ton NO, per jaar minder uitstoten, terwijl anderen slechts tegen zeer hoge kosten zo’n schoonmaakprogramma kunnen uitvoeren. Door nu — in plaats van elk afzonderlijk bedrijf 100 ton NOX per jaar te laten reduceren — per bedrijf een variatie in te voeren afhankelijk van de marginale kosten,
kan men een zelfde kwaliteit van het milieu bereiken tegen veel geringere kosten. Zo’n selectief milieubeleid is duidelijk goedkoper
dan een uniform milieubeleid voor alle bronnen. ,,Optimalisering
1076
* De auteurs zijn als student respectievelijk hoogleraar verbonden aan de
Economische Faculteit van de Vrije Universiteit te Amsterdam.
1) Zie P. Winsemius en M. Gelders, Regelsen uitbreiding: verkenning van de
invloed van milieu- en ruimtelijke ordeningswetgeving op de slagvaardigheid
van ondernemingen bij uitbreiding, Rapport VNO-congres 6 mei 1982,
McKinsey & Company.
2) Zie het rapport Visie van het VNO en het NCW op het milieu- en ruimtelijke ordeningsbeleid, Den Haag, 1982.
van de vervuiling” betekent dus in dit geval dat men milieumaatre-
die gepaard gaat met maatregelen elders die deze verhoogde emissie
gelen daar moet treffen waar ze het meest kosteneffectief zijn.
compenseren, hoeft het bedrijf geen milieu-effectrapport te maken
Wel blijft natuurlijk het probleem over dat het bedrijfsleven zich
zodanig dient te organiseren dat er een soort beurs voor vervuilingsrechten wordt gevormd waar ieder bedrijf binnen de bubble terecht
kan om vervuilingsrechten te kopen of te verkopen. Als geheel blijken bedrij ven binnen een bubble dus een goedkoper milieubeleid —
met hetzelfde resultaat voor het milieu — te kunnen voeren; de eer-
en ook niet de beste zuiveringstechnologie die beschikbaar is, toe te
passen. Dit idee van compensatie van vervuiling vormt tevens de essentie van het bubble-concept.
Bubbles in de VS
ste ervaringen uit de VS wijzen op een gemiddelde kostenbesparing
van ongeveer twee miljoen dollar per bubble. Het is daarom zinvol
de Amerikaanse ervaringen nader onder de loep te nemen.
Het bubble-concept is bedoeld als een specifieke vorm van deregulering, waarbij de overheid voor een bepaald gebied slechts aan-
wijzingen geeft over het emissieplafond en waarbij het bedrijfsleven
zelf voor de invulling dient te zorgen. In plaats van stringente milieu-
Milieubeleid in de VS
De praktische invulling van het milieubeleid in de VS valt vooral
onder verantwoordelijkheid van de EPA (^Environmental Protection Agency”). Op het gebied van de luchtverontreiniging zijn met
name de Clean Air Act (1970) en de Clear Air Act Amendment
(1977) van belang.
De saneringsprogramma’s op basis van de Clean Air Act behelsden een regulering van een (beperkt) aantal vervuilingscomponen-
ten. De EPA stelde voor elk van deze vervuilingscomponenten
eisen per bedrijf zijn er dan stringente eisen voor een bubble, waarbinnen het bedrijfsleven op grond van kostenoverwegingen moet
uitmaken hoeveel elk bedrijf aan de toegestane vervuiling bijdraagt.
Zo’n bubble-beleid werd in eerste instantie alleen van toepassing
verklaard op de attainment areas. Nieuwe bedrijven krijgen slechts
een vergunning als — na ,,uitruil” van emissies — geen extra emissie
wordt veroorzaakt (het z.g. ,,netting”). De door het bedrijfsleven te
treffen maatregelen moeten er dus toe leiden dat acceptabele emissieniveaus worden bereikt, waarbij de emissies inderdaad meetbare
emissieplafonds vast, de zogenaamde National Ambient Air Quality Standards. Op basis van deze drempelwaarden werd bepaald wel-
positieve resultaten moeten opleveren en waarbij de onderlinge
compensatie niet tot een verslechtering van de milieukwaliteit mag
leiden. Daarbij geldt nog als extra randvoorwaarde dat aljeen ver-
ke emissieniveaus op regionale schaal acceptabel waren te achten.
ontreinigingen van hetzelfde type tegen elkaar mogen worden ge-
Daartoe werd het gehele land opgedeeld in 247 zogenaamde Air
Quality Control Regions. Per regio werd daarbij de totaal aanwezige
vervuiling geconfronteerd met de drempelwaarden. Werden de
drempelwaarden in een bepaalde regio overschreden, dan werd die
ruild, terwijl de controle op de emissie van gevaarlijke stoffen niet
mag verslappen. Ten slotte zij nog opgemerkt dat de invoering van
bubbles het bereiken van strikte luchtverontreinigingsnormen in de
toekomst niet mag vertragen.
\
regio geclassificeerd als een zogenaamde ,,non-attainment area” en
Vanaf 1979 zijn verschillende van zulke bubbles in de VS geintro-
moest de staat waaronder die regio ressorteerde een z.g. ,,State Im-
duceerd. Momenteel is het bubble-concept een vrij veel gebruikt en
door overheid en bedrijfsleven geaccepteerd middel tot lastenverlichting voor het bedrijfsleven, zonder dat dit ten koste hoeft te gaan
van de luchtkwaliteit.
plementation Plan” opstellen waarin moest worden aangegeven
welke maatregelen moesten worden getroffen om de overschrijding
teniet te doen. Werden in een regio de drempelwaarden niet overschreden, dan was die regio (als zijnde een z.g. ,,attainment area”)
onderworpen aan de zogenaamde ,,Prevention of Significant Dete-
rioration”-regels (volgens de nadere ,,amendment” op de Clean Air
Act, 1977). Deze nadere (strikte) regulering van schonere gebieden
Week nodig te zijn, omdat anders bedrijven die gevestigd waren in
regie’s waarvoor een stringent beleid op basis van een State Implemention Plan gold, zouden verhuizen naar schone gebieden waar
Vervnilingscompensatie
Naast de zogenaamde attainment areas zijn er ook saneringsge-
bieden (non-attainment areas) die niet aan de door de EPA gestelde
standaarden voldoen. In deze, vaak sterk geindustrialiseerde gebie-
een minder strikte regelgeving bestond. Bovendien bleek het voor
den, kwam al snel de vraag op of daar helemaal geen industriele
nieuwe bedrijven vrijwel onmogelijk te zijn een vestigingsvergun-
groei meer mocht plaatsvinden. In de jaren zeventig werd als beleid
ning in een non-attainment area te krijgen, zodat de druk op de
aangehouden dat nieuwe emissies in saneringsgebieden ten gevolge
schonere gebieden (dus op de attainment areas) zonder nadere regelgeving onverantwoord groot zou worden.
van nieuwe bedrijfsvestigingen of bedrijfsuitbreidingen niet konden
worden geaccepteerd. Onder invloed van het bubble-concept is dit
De attainment areas in een bepaalde staat moesten vervolgens
door die staat in een aantal deelgebieden volgens een drietal klassen
worden ingedeeld:
beleid nu ook aangepast en zijn verschillende voorwaarden gefor-
III.ecologisch niet-waardevolle gebieden waar een (sterke) industrialisatie mogelijk was.
muleerd voor het toelaten van vervuilingscompensatie (het zogenaamde ,,offsetting”). Deze voorwaarden liegen er niet om:
— de nieuwe vervuilingsbron in een saneringsgebied moet voldoen
aan de zogenaamde ,,lowest achievable emission rate;
— de vergunningaanvrager moet, indien hij in dezelfde regio nog
meer vestigingen heeft, zorgen voor aanpassing van al deze vestigingen aan bovengenoemde milieu-eisen;
— de nieuwe vervuilingsemissies moeten worden gecompenseerd
Ten aanzien van klasse II en III werden regels opgesteld ter nade-
— de vervuilingscompensatie moet een netto positieve invloed
hebben op de luchtkwaliteit in het saneringsgebied;
I. zeer kwetsbare gebieden (natuurparken, indianenreservaten
enz.), waar industrialisatie uitgesloten was;
II. minder kwetsbare gebieden, waar een gematigde industriele
groei mogelijk was;
door reducties bij bestaande emissiebronnen;
re regulering van de toelaatbare emissie van vervuiling als gevolg
van de indsutriele groei. Om mogelijkheden te bieden voor zo’n
groei, konden nieuwe bedrijven hoogstens de ruimte opsouperen
tussen de bestaande emissieniveaus en het emissieplafond. Deze
maximaal toegestane toenames van de vervuiling werden de zogenaamde ,,increments” genoemd.
Bij snelle industrialisatie zou echter de ,,restruimte” al snel op
zijn. Daarom werden er tevens stringente regels uitgevaardigd voor
de te gebruiken installaties van nieuwe grote industriele vestigingen 3): de beste beschikbare zuiveringstechnologie diende te wor-
den toegepast. Bovendien mocht er pas gebouwd worden na toestemming van de EPA, die zijn oordeel mede baseerde op een z.g.
Environmental impact statement” (milieu-effectrapport).
Voor aanpassing in bestaande bedrijven in deelgebieden klasse II
en III gelden in principe dezelfde regels, echter met een uitzondering. Indien de bedrijfsverandering tot een verhoogde emissie leidt
ESB23-11-1983
— deze offsetting is – voor zover het nieuwbouw van bedrijven betreft – alleen toelaatbaar in saneringsgebieden met een door de
EPA goedgekeurd State Implementation Plan.
3) Onder een groot bedrijf werd hier verstaan een bedrijf uit een van 28 belangrijke bedrijfstakken dat een emissie van meer dan 100 ton per jaar van een
(of meer) van de onder de regels vallende vervuilingscomponenten oplevert.
Bedrijven die niet tot deze 28 bedrijfstakken behoorden, vielen ook onder deze norm als hun emissie meer dan 250 ton per jaar bedroeg. Zie voor meer details A. J. Buonicore, Air pollution control, Chemical Engineering, 30 juni
1980, biz. 81-101, en B.I. Raffle, Prevention of significant deterioration and
non-attainment under the Clean Air Act: a comprehensive review, Environment Reporter, jg. 10,nr. 1,1979,biz. 1-47. Zie ook het specialenummer van
Environmental Analyst over de Clean Air Act, jg. 4, nr. 3, maart 1982.
1077
Met de vervuilingscompensatie deed een nieuw element zijn in-
milieu- en het ruimtelijke-ordeningsbeleid 8). Er zijn reeds enige
trede in het Amerikaanse milieubeleid, namelijk de mogelijkheid
honderden bubbles ingevoerd. De eerste ervaringen wijzen op een
om vervuilingsrechten te kopen of te verkopen. Daarbij dient een
duidelijke kostenbesparing voor het bedrijfsleven, zonder dat de
onderscheid te worden gemaakt tussen interne offsetting (de thans
luchtkwaliteit er duidelijk op achteruit is gegaan. Volgens de EPA
nog meest voorkomende vervuilingscompensatie tussen verscheidene vestigingen in een bedrijf in hetzelfde saneringsgebied) en ex-
resulteerden deze bubbles in 1981 reeds in een kostenbesparing van
meer dan $200 mln. 9). Bovendien leidden velen tot energiebespa-
terne offsetting (vervuilingscompensatie tussen verschillende be-
ring. Of er sprake is geweest van een verbetering van de luchtkwaliteit, is echter nog een open vraag.
Voordat nu zal worden ingegaan op de vraag of het mogelijk en
wenselijk is een bubble-beleid in Nederland in te voeren, zal eerst
nog beknopt iets worden gezegd over de theoretisch-economische
achtergronden van vervuilingsrechten, mede in vergelijking met
heffingen en standaarden.
drijven in een gebied). In het laatste geval is een financiele compensatieregeling tussen bedrijven onderling mogelijk. Voor zover thans
bekend, zijn in sommige bubbles vervuilingsrechten al verkocht
voor meer dan duizend dollar per ton vervuiling 4). Overigens schij-
nen in de meeste gevallen de impliciete prijzen van compensaties
veel lager te liggen. Zo vermeldt Lakhani 5) verschillende studieresultaten die neerkomen op een grote variatie in de kosten van compensaties (tussen $50 en $600 per ton vervuiling).
Een prachtig (en ook leerzaam) voorbeeld van vervuilingscompensatie is de ,,Volkswagen Pennsylvania Trade” 6). In het westen
van Pennsylvania zocht Volkswagen een bedrijfslokatie. Dit gebied
De economie van vervuilingsrechten
ringstechniek met geringe emissie. Volkswagen betaalde echter
Het systeem van vervuilingsrechten is geen nieuwe vondst. Reeds
in 1968 schreef Dales een boek waarin het systeem van vervuilingsrechten werd aangeprezen als een middel om – binnen een markteconomie – een optimaal allocatieproces van schaarse middelen te
bereiken 10). De gedachtengang van Dales is in wezen erg simpel.
hiervoor niet, mede omdat de staat toch al van plan was over te gaan
Een betrouwbare prijs voor milieugoederen is niet vast te stellen
op een nieuwe asfalteringstechniek (en nog niet eens om milieu-
omdat er geen duidelijke markt is waar vraag en aanbod van milieugoederen elkaar ontmoeten en omdat het veelal publieke karakter
was echter tot non-attainment area verklaard vanwege de hoge
ozonemissie aldaar. In 1977 bood de staat Pennsylvania aan Volkswagen compensaties aan in de vorm van een alternatieve asfalte-
redenen!). Het gevaar van een oneigenlijk gebruik van zo’n offsetpolitick blijkt dus levensgroot te zijn.
Voorlopig kan de conclusie worden getrokken dat een bubblebeleid gekoppeld aan een vervuilingscompensatie er toe kan leiden
dat vervuilingsbronnen die met de geringste kosten kunnen worden
aangepakt, het eerst zullen worden gesaneerd.
van milieugoederen een betrouwbare economische waarderingsgrondslag in de weg staat. Indien men – uitgaande van een markteconomie – de overheid als een (publiek) eigenaar van het milieu be-
schouwt, dan kan zij aangeven welke aantasting van het milieu maximaal aanvaardbaar is (door het opleggen van maximaal toelaatba-
re emissieniveaus). De markt (i.e. het bedrijfsleven) moet dan maar
binnen dit plafond tot een goede allocatie van middelen zien te koEen beurs voor vervuiling
men. De overheid kan hierbij de helpende hand bieden door het uit-
Het ,,offset”-concept gaat eigenlijk uit van een markt met aanbieders en vragers van vervuilingsrechten. Het probleem is echter dat
geven van een gelimiteerde hoeveelheid vervuilingsrechten. Deze
vervuilingsrechten zouden verhandelbaar moeten zijn, zodat er een
markt voor vervuilingsrechten zou moeten bestaan.
Het grote probleem van het systeem van vervuilingsrechten is niet
een vervuilingscompensatie uitgaat van de gelijktijdigheid van twee
handelingen: een emissietoename moet gelijktijdig geneutraliseerd
worden door een emissiereductie elders.
In de eerste fase van het bubble-beleid zag de EPA af van de mogelijkheid van het registreren en bewaren van rechten voortvloeiend
uit een extra (niet door de EPA opgelegde) emissiereductie van bedrijven (het z.g. ,,Banking”), aangezien de EPA bang was dat anders
tot in lengte van dagen een saneringsgebied als geheel op haar oorspronkelijke vervuilingsniveaus zou blij ven zitten. Na enige tijd ging
de EPA toch overstag, omdat zonder ,,banking” de bestaande industrie zou worden aangemoedigd sterk vervuilende, marginale bedrijven (die onder normale omstandigheden vervangen zouden
worden) draaiende te houden ten einde op een geschikt moment de
daaruit voortvloeiende vervuilingsrechten tegen een goede prijs te
verkopen of deze rechten in de toekomst te gebruiken voor een eigen bedrijfsuitbreiding 7).
zozeer het vastleggen van een acceptabel vervuilingsniveau (dit laatste doet zich immers expliciet of impliciet ook voor bij een systeem
van standaarden of heffingen), maar de organisatie van de besluitvorming op gedecentraliseerd niveau bij veel deelnemers. Bovendien kan zo’n systeem tot vreemde uitkomsten leiden, waarbij uiteindelijk zelfs de ,,vervuilde” gaat betalen voor een schoner milieu
(bij voorbeeld een groep consumenten die de stank van een nabij gelegen fabriek gaan afkopen).
Overigens hebben ook de alternatieve beleidsvormen, namelijk
standaarden en heffingen, verschillende nadelen. Het vaststellen
van maximale emissieniveaus per regio vergt immers ook een beleid
per bedrijf (en zelfs per vervuilingsbron). Een proportioned reductie van de vervuilingsemissie over alle bronnen is een inefficiente
oplossing, omdat de marginale kosten van de emissiereductie per
Thans hebben de verschillende staten dan ook de mogelijkheid
van een ,,banking”-systeem, volgens welk dus vervuilingsrechten
,,opgeslagen” kunnen worden en op een geschikt tijdstip als compensaties gebruikt kunnen worden. De verhandeling van deze rechten geschiedt via z.g. ,,Emission Reduction Credits”, welke officieel
geregistreerd zijn en gekocht of verkocht kunnen worden, eventueel
via een ,,milieu-makelaar” (..environmental broker”).
Er is een groot voordeel verbonden aan deze Emission Reduction
Credits: een bedrijf dat een grotere emissiereductie weet op te brengen dan waartoe het wettelijk verplicht is, krijgt een beloning in de
vorm van verhandelbare rechten. De milieuvriendelijkste bedrijven
krijgen dus een vergoeding voor hun inspanningen. Er zij hieraan
nog toegevoegd dat Emission Reduction Credits alleen een officiele
waarde hebben indien de emissiereducties echt plaatsvinden, een
permanent karakter hebben en wettelijk aan een bepaald bedrijf
kunnen worden toegeschreven. Deze laatste fase van een volwaardig ,,banking”-systeem met Emission Reduction Credits is echter
nog maar recent in enkele regie’s (onder meer San Francisco, Seattle en Louisville) ingevoerd,zodat een beoordeling van de ervaringen
aldaar moeilijk is.
Deze beknopte beschrij ving van de Amerikaanse situatie heeft laten zien dat met name in de afgelopen jaren van de regering-Reagan
zich grote veranderingen hebben voltrokken op het terrein van het
1078
4) Zie D, Ryan, A free enterprise approach to air pollution control, EPA
Journal, april 1981.
5) H. Lakhani, Air pollution control by economic incentives in the US: policy, problem and progress, Environmental Management, jg. 6, nr. 1,1982, biz.
9-20.
6) Zie R. A. Liroff, Air pollution offsets, The Conservation Foundation,
Washington, 1980, biz. 13.
7) Zie ook de uitgebreide EPA-publicatie in Federal Register, jg. 47, nr. 67,7
april 1982, biz. 15076-15087. Daarnaast kan men voor meer informatie over
,,banking” verwezen worden naar de Emission reduction banking manual,
eveneens gepubliceerd door de EPA (1980), alsmede naar het Staff paper on
new source review (NSR) requirements for non-attainment area sources (Offsets Considerations), gepubliceerd door het Bureau of Air Management
(EPA), augustus 1981. Veel informatie kan ook worden gevonden in het rapport ER T Handbook on requirements for industrial facilities under the Clean
Air Act, Environmental Research and Technology, Concord (Mass.), 1982.
8) Zie het redactioneel commentaar (nTop of the News”), A bigger ,,bubble”
from EPA, Chemical Week, 14 april 1982.
9) Zie bij voorbeeld: The bubble policy and its application, Engineering Bulletin, jg. 58, december 1981, biz. 43-48, alsmede een redactioneel commentaar in Environmental Science and Technology, jg. 17, nr. 3, maart 1983.
10) J. H. Dales, Pollution, property and prices, University of Toronto Press,
Toronto, 1968.
bron verschillend kunnen zijn. Er wordt bovendien weinig rekening
het Amerikaanse bubble-beleid geeft de overheid wel de acceptabe-
gehouden met de stand van de milieutechnologie in een bepaald be-
le emissieplafonds voor een aantal vervuilingscomponenten aan,
drijf, terwijl tevens elk bedrijf de neiging zal hebben precies op de limiet te gaan zitten, zodat er — anders dan bij vervuilingsrechten —
geen stimulans gegeven wordt voor extra milieuvriendelijk gedrag.
Wel gaat het principe van ,,de vervuiler betaalt” hier op, maar de
mate waarin een vervuiler zijn emissie moet terugschroeven hangt
niet zozeer af van zijn totale emissie, maar meer van de marginale
maar verkoopt zij niet zelf de rechten. Door via de beurs de handel in
vervuilingsrechten aan particulieren over te laten, treden twee extra
complicaties op. In de eerste plaats is voor bestaande ondernemers
die veel vervuiling veroorzaken, de vervuiling ineens een potentiele
kosten van een emissiereductie. Uiteraard is zo’n systeem van standaarden wel zeer effectief 11).
Vergelijken we het systeem van vervuilihgsrechten met dat van
heffingen, dan valt op dat ook een systeem van heffingen berust op
marktconform handelen. In principe kan men met heffingen ook
een oplossing tegen minimale kosten bereiken op basis van het ,,vervuiler betaalt”-principe, Heffingen vormen ook een stimulans voor
een betere milieutechnologie op basis van eigen verantwoordelijkheid en inzicht voor het bedrijfsleven 12), terwijl zij bovendien inkomen genereren voor de schatkist (en althans kostendekkend kunnen werken voor de uitvoering van het milieubeleid). Uiteraard
blijft ook hier het probleem van het meten van de vervuiling per
bron van inkomen geworden, want als men nu de vervuiling reduceert, ontvangt men op geld waardeerbare Emission Reduction
Credits. In de tweede plaats zitten nieuwe ondernemers met een
concurrentienadeel, omdat zij bij een lokatie in een saneringsgebied
eerst vervuilingsrechten op een markt moeten kopen. Bestaande be-
drijven hebben daardoor de mogelijkheid nieuwkomers te weren.
Na deze beschrijving van verschillende systemen ter verminde-
ring van milieubederf, zal nu beknopt worden ingegaan op de Nederlandse situatie om van daaruit na te gaan welke de mogelijkheden zijn voor toepassing van het bubble-concept in Nederland.
‘Milieubeleid in Nederland
bron bestaan, terwijl verder een belangrijk probleem wordt ge-
In de jaren zeventig is in Nederland een groot scala van milieu-
vormd door het vaststellen van een optimale hoogte van de heffingen.
Baumol en Gates 13) signaleren een viertal tekortkomingen van
het heffingensysteem ten opzichte van een vervuilingsrechtensy-
maatregelen ontworpen. De uitgangspunten daarbij waren onder
meer dat vervuiling en hinder bij de bron dienden te worden bestreden op basis van tenminste de ,,best practicable means” en, indien
mogelijk, op basis van de ,,best available technology”. Daarmee
steem:
werd beoogd een bescherming van het milieu in relatief schone ge-
— het heffingensysteem past zich minder snel aan inflatie aan (permanente tariefswijzigingen zijn niet goed door te voeren), terwijl
bij een gegeven hoeveelheid vervuilingsrechten de prijs zich automatisch aan de inflatie zal aanpassen;
bieden en een vermindering van de vervuiling in vervuilde gebieden.
Nieuwe bedrijven zullen zelf moeten aantonen dat hun activiteiten
geen schadelijke of hinderlijke gevolgen zullen hebben. De kosten
van deze schoonmaakoperatie dienen door de vervuilers zelf gedra-
— het heffingensysteem houdt weinig rekening met vervuiling ver-
gen te worden. Om een en ander strikt onder controle te houden, is
oorzaakt door bevolkingsgroei en/of economische groei, terwijl
voor een bureaucratische bestuurlijke opzet gekozen met een rijke
varieteit aan lokaal of regionaal gedifferentieerde wettelijke regule-
zo’n groei zich bij een vervuilingsrechtensysteem via een stijgende vraag vertaalt in hogere prijzen;
— het heffingensysteem valt moeilijk regionaal (en dus afhankelijk
van het emissieniveau) te differentieren, terwijl anderzijds wel
per regio verschillende hoeveelheden vervuilingsrechten kun-
nen worden uitgegeven;
— het vervuilingseffect van een heffing is meestal pas via een ,,trial
and error”-methode te ramen, terwijl bij een vervuilingsrechtensysteem de onzekerheid met betrekking tot de resulterende verontreiniging zeer gering is.
Ondanks bovengenoemde voordelen van het vervuilingsrechtensysteem in vergelijking met het heffingensysteem stellen Baumol en
Gates dat de vervuilingsrechtenmethode in politick opzicht weinig
aantrekkelijk is, mede door gebrek aan ervaring met deze werkwijze. Bovendien is er een risico dat de overheid de te accepteren emissieniveaus te laag schat en dus te weinig vervuilingsrechten uitgeeft,
waardoor de economie wordt opgescheept met onnodige hoge kosten. In wezen zou dit probleem dus ook een soort ,,trial and error”-
methode vergen. Daarnaast zijn nog enige andere nadelen van de
vervuilingsrechtenmethode te noemen. De eigenaren van deze
rechten hoeven deze rechten niet onmiddellijk te doen gelden, en
hebben dus een strategische positie bij de economische ontwikkeling van een bepaald gebied. Bovendien kan er monopolievorming
bij het bezit van deze rechten optreden. Al met al kan de conclusie
worden getrokken dat het systeem van vervuilingsrechten in economisch opzicht niet duidelijk superieur is aan dat van de heffingen.
Ten einde de nadelen van een systeem van standaarden en heffingen zoveel mogelijk te vermijden, en de voordelen van beide syste-
ringen (vergunningen, verboden, geboden, normen enz.) en bestuurlijke maatregelen (indicatieve meerjarenprogramma’s, landelijk meetnet voor luchtverontreiniging, milieu-effectrapportage
enz.).
Het beginsel van ,,de vervuiler betaalt” vormt de financiele basis
voor de uitvoering van de Wet luchtverontreiniging (1972): alle uitvoeringskosten dienen uit specifieke heffingen op de vervuiling en
niet uit de algemene middelen te worden betaald. Kenmerkend
hierbij is dat deze heffingen dus niet dienen voor het stimuleren van
een betere milieutechnologie, maar vooral ter dekking van de kosten van de bureaucratic! Dezelfde uitgangspunten vinden we terug
in de Wet verontreiniging oppervlaktewater (1969).
Er zij hierbij opgemerkt dat slechts in een beperkt aantal landen
(b.v. Nederland, Noorwegen, Japan) heffingen op luchtverontreiniging expliciet in het milieubeleid zijn opgenomen 14). Wel zijn er
heffingen op waterverontreiniging in verschillende landen (bij voorbeeld Frankrijk, West-Duitsland en Italic). De heffingen in Nederland zijn echter niet gebaseerd op de schade aan het milieu of op het
geven van nieuwe impulsen aan milieuvriendelijke technologie. Bovendien hebben veel heffingen geen directe band met de vervuiling
(bij voorbeeld een algemene toeslag op brandstof), zodat de vervuiler weinig impulsen krijgt voor een ander milieugedrag. Idealiter
zou natuurlijk de hoogte van de heffing gekoppeld moeten zijn aan
de schade veroorzaakt door de werkelijke uitstoot van vervuilingsstoffen 15), maar praktisch stuit dit op grote bezwaren (hoewel men
in Zweden hiermee goede voortgang maakt).
men zoveel mogelijk vast te houden, heeft men in de Nederlandse
voorstellen in wezen gekozen voor een gemengd systeem.
Het zal duidelijk zijn dat het vervuilingsrechtensysteem in wezen
via het bubble-concept geoperationaliseerd is. De verhandelbare
rechten vertonen veel overeenkomst met de hierboven besproken
Emission Reduction Credits, terwijl de maatschappelijk aanvaardbare verontreiniging wordt vastgelegd via de National Ambient
Air Quality Standards (eventueel geamendeerd via het eveneens
bovenbesproken idee van State Implementation Plan). Het marktconform handelen in het bubble-beleid komt echter nog het duidelijkst naar voren in de termen ,,offsets” en ,,banking”. Hier wordt
dus de marktvisie op milieuvervuiling onverbloemd ingevoerd via
de verhandelbare vervuilingsrechten.
Er valt een belangrijk verschil te constateren met Dales’ visie: in
ESB23-11-1983
11) A. Nentjes, De heffing in het milieubeleid, Intermediate jg. 11, nr. 13,
1975, biz. 27-33.
12) Zie ook Lakhani, op. cit.; L. T. Koutnik, The evolving emission trading
program: fish oifow\, Environmental Analyst,)!!,. 8> 1982, biz. 3-6;A,Rosencranz, Economic approaches to air pollution control, En vironment,)j>. 23, nr.
8, 1982, biz. 25-30.
13) W. J. Baumol en W. Dates, Thetheoryofenvironmentalpolicy,PienticeHall, Englewood Cliffs, 1975.
14) OECD, Pollution charges in practice, Parijs, 1980.
15) Dit systeem staat bekend als de z.g. Pigoviaanse heffing, die reeds voor
de oorlog door Pigou werd gepropageerd.
1079
Pro en contra van bubbles in Nederland
ben, krijgen nu voor hun laksheid een beloning, aangezien zij in
Is bet bubble-concept levensvatbaar in Nederland? Aan het begin
van dit artikel is reeds gezegd dat de meningen hierover divergeren.
Daarom zal hier eerst begonnen worden met een poging de voor- en
nadelen op een rijtje te zetten 16). Daarbij zal worden uitgegaan van
—
het hierboven beschreven uitgebreide bubble-concept (dus inclusief
Emission Reduction Credits, banking, verkoop van emissierechten
tussen verschillende bedrijven).
De volgende voordelen van een bubble-beleid kumnen worden
—
genoemd:
— het bubble-concept bevordert marktconform handelen van vervuilers, waarbij — anders dan bij een systeem van emissienormen
— tegen minimale kosten van het bedrijfsleven een bevredigend
emissieniveau bereikt kan worden. Deze marktvisie op het mi-
lieubeleid gaat echter uit van een systeem van vrije mededinging
en volledige informatie (inclusief emissiedata per bron), voor-
—
waarden waaraan in de praktijk vaak niet zal zijn voldaan;
— het bubble-concept bevordert de invoering van nieuwe milieu-
technologie door vervuilers, omdat een succesvol R&D-beleid
van een bedrijf kan leiden tot het verkrijgen van verhandelbare
vervuilingsrechten 17);
— het bubble-concept bevordert een gedecentraliseerd milieubeleid, waarbij het bedrijfsleven niet een passieve (en soms klagende) rol krijgt toebedeeld, maar zelf actief aan de slag gaat om de
—
staat zijn om tegen relatief geringe kosten een extra emissiereductie (en dus veel vervuilingsrechten) te krijgen;
het bubble-concept leidt tot een prijs voor vervuilingsrechten die
in geen enkele relatie staat tot de aangerichte milieuschade. Deze prijs wordt veel meer bepaald door de machtspositie van bestaande vervuilers en de financiele positie van nieuwkomers. Bovendien bevat deze prijs geen opslag voor de dekking van de kosten van de uitvoering van het milieubeleid;
het bubble-concept verwaarloost de grootte van het gebied,
waardoor er geen onderscheid gemaakt wordt tussen vervuilingsemissie en de diffusie daarvan (de zogenaamde emissie/immissieratio). Door verschillende lokaties van bedrijven en verschillende diffusiepatronen komen specifieke lokationele factoren bij de overdracht van vervuilingsrechten onvoldoende tot
hun recht;
het bubble-concept kan leiden tot een extra druk op schone gebieden, tenzij (net als in het Amerikaanse milieubeleid) deze
schone gebieden extra worden beschermd;
het bubble-concept leidt er niet toe dat nieuwe bedrijven voor
emissiebeperking van de ,,best available technology” gebruik
maken; het kan immers goedkoper zijn vervuilingsrechten te kopen. Hiermee kan op lange termijn het milieubeleid weinig gediend zijn.
vervuiling te verminderen ten einde daarmee geld te verdienen;
— het bubble-concept verschaft prikkels tot het bereiken van een
emissieniveau dat ligt beneden het niveau dat in het milieubeleid
als acceptabele standaard wordt aangenomen; dit is een duide-
Indien we bovenstaande pro’s en contra’s tegen elkaar afwegen,
blijkt dat er nogal wat nadelen kleven aan een bubble-concept. Ui-
teraard staan daar wel financiele voordelen tegenover, maar over de
lijk voordeel ten opzichte van een systeem van emissienormen,
orde van grootte daarvan is nog zeer weinig bekend, mede ook om-
waarbij altijd de neiging zal bestaan om precies op de emissieli-
dat de praktijk in de VS heeft uitgewezen dat er een grote variatie
miet te gaan zitten;
— het bubble-concept houdt automatisch rekening met de financiele en de marktpositie van nieuwe bedrijven: nieuwe vervuilers
kunnen alleen een nieuwe fabriek in een saneringsgebied vestigen als zij voldoende geld hebben om vervuilingsrechten te kopen, zodat het ,,vervuiler betaalt”-principe hier opgaat;
kan optreden in de prijzen en kosten van vervuilingsrechten. Het
— het bubble-concept is in staat in een saneringsgebied het dilem-
vervuiling wordt geintroduceerd. Dit is echter een misvatting. Ook
in de huidige praktijk van het Nederlandse milieubeleid is een mogelijkheid tot vervuiling geschapen, althans voor zover de vervuiling
ma van ,,nulgroei”-en ,,standstill”-beginsel te boven te komen,
door uitgaande van het ,,standstill”-principe economische groei
mogelijk te maken door middel van de idee van vervuilingscompensatie;
— het bubble-concept gaat niet uit van grove uniforme emissiereducties per bron, maar is selectief vanwege het daaraan ten
grondslag liggende kosteneffectiviteitsprincipe.
(uitgebreide) bubble-concept is als geheel een idee dat niet erg
strookt met de geschiedenis en de achtergronden van het Neder-
landse milieubeleid.
Sommigen zullen wellicht geneigd zijn als extra bezwaar tegen het
bubble-concept aan te voeren dat daarmee expliciet een recht op
binnen bepaalde grenzen blijft. Momenteel moet in veel gevallen
een heffing worden betaald op het gebruik of de lozing van vervuilende stoffen. De prijs die voor vervuilingsrechten bij een bubble
moet worden betaald, is in bedrijfseconomisch opzicht in wezen niet
anders dan een heffing. Al met al is het sociaal-ethische begrip van
,,recht op vervuiling” veel diffuser dan het economische begrip
Naast al deze voordelen zijn echter ook vele nadelen te noemen:
^vervuih’ngsrecht”, dat eigenlijk niet meer is dan een verhandelbaar
— het bubble-concept kan gemakkelijk leiden tot het monopolise-
goed.
Er zij ten slotte opgemerkt dat iemand van politiek-economische
huize als Verhagen 18) juist waarschuwt tegen het hechten van
prijskaartjes aan milieukwaliteit, aangezien de waarde hiervan toch
ren van vervuilingsrechten (bij voorbeeld het strategisch bewa-
ren van rechten), zodat de ontwikkeling van een gebied in hoge
mate kan worden bepaald door bestaande vervuilers die met hun
rechten een grote invloed kunnen uitoefenen op het regionale
ontwikkelingsbeleid;
— het bubble-concept gaat uit van een situatie van economische
groei; in geval van stagnatie of recessie zal de vraag naar vervuilingsrechten vrijwel nihil zijn, zodat bij een kenterend economisch getij er geen enkele stimulans voor een betere milieutechnologie gegeven wordt;
— de ogenschijnlijke voordelen van een decentralisatie in het milieubeleid (inclusief de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven) wordt in belangrijke mate teniet gedaan door de noodzaak
een uitgebreide institutionele structuur op te zetten, waarbinnen
de bedrijven in een bepaald gebied (samen met de overheid)
rond de tafel gaan zitten om de ontwikkeling van de milieutech-
nologie, de emissiereductie en de verkoop van vervuilingsrech-
niet kan worden gemeten. Naar zijn mening probeert de staat het
milieuprobleem via het marktmechanisme op te lessen, terwijl het
marktmechanisme zelf de essentie van het probleem vormt.
Gegeven de onzekerheid over de financiele voor- en nadelen van
het bubble-concept en gegeven de kans op nieuwe tijdrovende administratieve procedures en nieuwe regulering, is er voorlopig onzes inziens weinig reden de toepassing van het uitgebreide bubbleconcept met kracht in Nederland te propageren.
Besluit
Lakhani heeft in een pas verschenen artikel een zinvol onderscheid gemaakt tussen een interne bubble (een z.g. ,,single-plant
ten formeel af te handelen. Het is maar de vraag of de vervanging
van de ene bureaucratische rompslomp door een andere netto
voordelen (in termen van tijd en geld) oplevert;
— het bubble-concept kan bij bestaande bedrijven tot een passief
milieubeleid leiden als de kosten van extra emissiereductie hoger
zijn dan de verwachte voordelen uit de verkoop van vervuilingsrechten;
— het bubble-concept kan tot onrechtvaardigheid leiden: bestaande vervuilende bedrijven die — ondanks vele technische moge-
lijkheden — in het verleden een laks milieubeleid gevoerd heb1080
16) Zie ook het recent verschenen RARO-advies over de afstemming van
milieu- en ruimtelijke ordeningswetgeving, Den Haag, 1983.
17) Zie ook A. M. Freeman III, Technology-based effluent standards: the
US-case, Water Resources Research, jg. 16, nr. 1, 1980, biz. 21-27.
18) H. Verhagen (red.), Inleiding tot depolitieke economic van het milieu,
Ecologische Uitgeverij, Amsterdam, 1978.
bubble” en een externe bubble (een z.g. ,,multi-plant bubble”
aanvulling kunnen vormen op het huidige systeem van heffingen en
9) 19). Een interne bubble heeft betrekking op een bedrijf (of een
normeringen, en zeker niet moeten leiden tot een totaal nieuwe wet-
aantal gelijke bedrijven) met verscheidene emissiebronnen, terwijl
geving op dit gebied. De huidige ruimere mogelijkheden in het Nederlandse milieubeleid om via doelvoorschriften (in plaats van mid-
een externe bubble betrekking heeft op verscheidene (meestal verschillende) bedrijven. Het zal duidelijk zijn dat in het laatste geval
van een uitgebreide bubble het probleem van vervuilingsrechten en
van opslaan van zulke rechten zeer belangrijk gaat worden. Dan gelden ook alle nadelen die hierboven genoemd zijn.
In geval van een interne bubble echter gelden de problemen van
delvoorschriften) tot een flexibele en selectieve aanpak van vervuiling te komen, zouden dan kunnen worden uitgebouwd. In die zin
zou een bedrijf zelf tot een emissieniveau per bron kunnen besluiten,
zolang de vereiste emissiereductie maar gehaald wordt. Eveneens
de kosten), mils de totale emissie een bepaalde grens niet te boven
zou bij bedrijfsuitbreiding een bedrijf dat beschikt over vervuilingsrechten voortvloeiend uit extra emissiereductie, niet opnieuw een
nieuwe vergunning hoeven aan te vragen.
Het zou wenselijk zijn dat in Nederland de Amerikaanse ervaringen met bubbles systematisch en diepgaand worden bestudeerd,
waarbij met name de financiele, institutionele en milieu-aspecten de
gaat. In wezen is dan het verschijnsel van een interne bubble niet an-
voile aandacht verdienen. Dan zou er op zinvolle wijze kunnen wor-
ders dan een selectievere toepassing van het ,,standstiU”-beginsel,
den beslist over de eventuele invoering van bubbles in Nederland of
de koppeling daarvan aan de Integrate Meerjarenplannen (IMF’s
het op de markt verhandelen van vervuilingsrechten veel minder,
aangezien dit kostenprobleem nu binnen een bedrijf (of binnen de-
zelfde bedrijven) kan worden afgehandeld. Een bedrijf in een bepaalde regio is dan vrij de emissie per bron te kiezen (afhankelijk van
namelij k niet per emissiebron, maar per bedrijf (of groep gelijke bedrijven). Zo’n interne vervuilingscompensatie binnen een bedrijf is
dan vooral van belang, omdat extra emissiereductie (dus tot beneden de toegestane limiet) dan vervuilingsrechten zou kunnen ople-
veren, die het bedrijf in eigen beheer kan houden om op een later
voor Lucht en Water.
Een externe bubble zou ingrijpende veranderingen nodig maken
in de huidige milieuwetgeving. Pas als de ervaringen in de VS hiermee positief voor het bedrijfsleven en voor de milieukwaliteit zou-
tijdstip bedrijfsuitbreidingen te kunnen plegen.
den blijken, dan zou een proef met een externe bubble in het kader
Deze laatste mogelijkheid is in Nederland wellicht interessanter
dan het externe bubble-concept omdat op deze manier tegen minimale kosten wel een verbetering van milieukwaliteit optreedt zonder dat opnieuw een zware bureaucratische structuur moet worden
van een gecoordineerde vergunningverlening (ruimtelijke inrich-
gevormd. Ook in het geval van interne bubbles echter dient aan ver-
Peter Nijkamp
ting en milieunormering) wellicht de moeite waard zijn.
Patrick Bijman
schillende voorwaarden te worden voldaan, zoals een toetsbare verantwoording omtrent de uitvoering in de praktijk, een kwantificeer-
bare verbetering van de lucht-(of water-)kwaliteit, een compensatie
via uitsluitend dezelfde vervuilingscomponenten, en geen externe
verkoop van emissierechten.
Onzes inziens zal zo’n beperkt interne-bubbleconcept slechts een
19) Lakhani, op. cit., 1982.