Heroverweging en privatisering
DRS. J. K. T. POSTMA*
Bij het rijk zijn er tal van mogelijkheden voor het terugdringen van de
overheidsbemoeienis bij taken die nu nog in de collectieve sector worden uitgevoerd.
Voorbeelden van mogelijke privatisering door overheveling van werkzaamheden naar de particuliere
sector zijn verzorging van publikaties, accountantscontrole, organisatie-advisering en diverse
keuringen. Daze en nog vele andere voorzieningen zijn onder de loep genomen in een
breed opgezet inventariserend privatiseringsonderzoek dat — in het kader van de heroverweging
van rijksuitgaven — voor een veertigtal diensten van de centrale overheid is verricht.
De inventarisatie is niet uitputtend geweest; ook voor vele andere onderdelen van de rijksdienst
kan de vraag aan de orde komen of privatisering mogelijk is.
In dit artikel worden de motieven voor privatisering en enkele resultaten van het
desbetreffende heroverwegingsonderzoek besproken.
Herwaardering van de verzorgingsstaat
Alle grote politieke partijen zijn het eens over de wenselijkheid van een herwaardering van de verzorgingsstaat. Een
regelmatige toetsing van de doelmatigheid van overheidsvoorzieningen is nodig, waarna in het licht van het ontbreken
van budgettaire ruimte pijnlijke keuzen niet meer kunnen
worden ontlopen. In dit verband is de vorig jaar gestarte
heroverweging van collectieve uitgaven van belang.
De heroverwegingsexercities zijn crop gericht de rigiditeit
en inflexibiliteit te doorbreken, die de eenzijdig op groei
ingestelde ontwikkeling van de overheidsuitgaven kenmerken. Beperking, aanpassing en herschikking van overheidsuitgaven mogen niet meer geschieden door middel van
bezuinigingsoperaties ad hoc en versleutelingen via min of
meer willekeurig gekozen verdeelsleutels. Heroverweging
moet bijdragen aan een betere oplossing. Bij de prioriteitenstelling van overheidsvoorzieningen en -uitgaven is de evaluatie van bestaand beleid onmisbaar.
Deze evalutie kan zich uiteraard ook richten op de principiele vraag of een overheidsactiviteit nog wel in de collectieve sector thuishoort. Privatisering door overheveling van
taken naar de particuliere sector is een belangrijke rol gaan
spelen in de discussie over de crisis van de verzorgingsstaat.
Bij pleidooien voor privatisering staat steeds op de achtergrond dat de verschuiving van overheidsactiviteiten naar de
marktsector de werking van onze verzorgingsstaat met zijn
verstarde besturings- en afwegingsmechanismen kan verbeteren.
In de eerste heroverwegingsronde (voorjaar 1981) is in een
thematisch gerichte werkgroep ,,profijtbeginsel en privatisering” vooral het bekostigingsaspect van de privatisering aan
de orde geweest. Dat is gebeurd in de vorm van een onderzoek naar de mogelijkheden om door toepassing van het
profijtbeginsel gebruikers zelf (meer) voor overheidsvoorzieningen te laten betalen. In de tweede heroverwegingsronde
is het accent verlegd naar andere aspecten van privatisering
dan het bekostigingsaspect.
Uitgangspunt bij dit onderzoek is geweest dat privatisering
een zeer ruim begrip is dat vele concrete vormen kan aannemen. De duidelijkste vorm van privatisering is het volledig
852
afstoten van een overheidstaak waarna in de particuliere
sector de omvang van de voorziening volgens het marktmechanisme wordt bepaald, alsmede de produktie en financiering daarvan worden geregeld 1). Bij de uitbesteding van
werkzaamheden, een tweede vorm van privatisering, blijft de
overheid wel de omvang van de voorziening bepalen. Met
andere woorden, de planningsfunctie blijft in handen van de
overheid, maar de produktie wordt uitbesteed aan de marktsector. Bij deze uitbesteding van werkzaamheden blijft
doorgaans ook de bekostigings- of financieringsfunctie bij
de overheid.
Van een minder duidelijke vorm van privatisering is
sprake, wanneer taken worden overgedragen aan organisatie-eenheden die niet als onderdeel van de rijksdienst
rechtstreeks onder de ministeriele verantwoordelijkheid vallen. Ook deze vormen van functionele decentralisatie, waarbij rijkstaken worden overgebracht van departementsonderdelen naar verzelfstandigde organisaties met indirect
overheidstoezicht (staatsbedrijf, stichting, een NV waarvan
de aandelen in handen van de overheid zijn), behoren alle
tot het brede scala van verschijningsvormen die onder de
noemer van privatisering kunnen worden gebracht. In deze
ruime zin wordt onder privatisering verstaan ,,die vormen
van verzelfstandiging waarbij door de overheid verrichte
taken, hetzij onder een meer indirecte vorm van overheids-
* Directeur van de Inspectie der Rijksfmancien bij het Ministerie van
Financien. De schrijver is tijdens de tweede ronde van de heroverweging van overheidsuitgaven opgetreden als voorzitter van de
werkgroep ,,privatisering”, waarin alle departementen waren vertegenwoordigd. Het rapport van de werkgroep zal binnenkort bij
de Staatsuitgeverij verschijnen. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
1) P. B. Boorsma vermeldt in zijn studie Sanering in de collectieve
sector, TH Twente, Enschede, juni 1981, een aantal publikaties over
de classificatie van de verschillende voorzieningswijzen in de collectieve en particuliere sector.
invloed worden gesteld, hetzij geheel aan de overheidsinvloed worden onttrokken” 2).
Deze definitie, die in de eerste ronde van de heroverweging
zoek in de tweede ronde, waarbij in een kort tijdsbestek van
eindelijke proces van afweging van overheidsprogramma’s,
gegeven het budgettaire kader.
Ter verbetering van het bestaande systeem stelt de commissie in haar eindadvies een pakket van maatregelen voor,
waartoe ook de privatisering behoort. De commissie ziet
drie maanden (maart tot en met mei 1982) bij alle departe-
privatisering als een belangrijk middel ter ontlasting van het
is ontwikkeld, heeft als basis gediend voor het nadere onder-
menten mogelijke, concrete privatiseringsvarianten zijn geinventariseerd.
overheidsapparaat, waarvan zowel het ambtelijke als het
politieke deel volgens de commissie volstrekt overbelast zijn.
Privatisering in de vorm van afstoting van activiteiten, uitbesteding van werkzaamheden en verzelfstandiging van overheidstaken draagt bij aan de stroomlijning en afslanking van
Motieven voor privatisering
Bij privatisering is de principiele vraag aan de orde waar de
grenzen liggen van de overheidsbemoeiing. Bij het beant-
woorden van deze vraag moet worden nagegaan of de welvaartstheoretische argumenten, die destijds zijn aangevoerd
voor het onderbrengen van de activiteit bij de overheid
(externe effecten, eigen preferenties van de overheid, inkomensverdeling, tegengaan van een particulier monopolie,
ontwikkelingsmotieven), nog steeds in voldoende mate
gelden.
Zowel het budgetmechanisme als het marktmechanisme
is crop gericht de beslissingen van de afzonderlijke indivi-
duen te coordineren. Beide mechanismen kennen nun zwakke
en sterke punten als het erom gaat voor een zodanige coordinatie te zorgen dat de behoeften van de individuen optimaal
worden bevredigd. Gezien de zeer forse groei van de collectieve sector in de laatste decennia, dedaarmee samenhangende snelle stijging van collectieve lasten en financieringstekort en gelet op het zeer sterk uitgedijde ambtelijke apparaat, ligt het voor de hand bij het beantwoorden van de
vraag of een activiteit in de overheidssector moet blijven,
thans de bewijslast daarvoor te leggen bij degenen die de
voorziening als overheidstaak willen handhaven. Een belangrijk motief voor privatisering is de budgettaire overweging
dat afstoting, uitbesteding dan wel verzelfstandiging tot
het overheidsapparaat, die met het oog op een betere samenhang en meer flexibiliteit in het regeringsbeleid nodig zijn.
Naast deze budgettaire en bestuurlijke overwegingen, die
in het vervolg van dit artikel centraal zullen staan, worden
er in de discussie over privatisering nog andere motieven genoemd. Zo wordt privatisering van specifieke overheidsactiviteiten bepleit om de marktpositie van bepaalde onder-
delen van de particuliere sector meer kansen voor ontwikkeling, innovatie en export te bieden. Het zogenaamde macro-
economische motief voor privatisering reikt in dit opzicht
nog verder op grond van de overtuiging dat inkrimping van
de collectieve sector en een daaruit voortvloeiende uitbreiding van de particuliere sector een positieve bijdrage leveren
aan een structured economisch herstel. De vier genoemde
motieven zijn onderling sterk verweven. Zij zijn doorgaans
moeilijk te scheiden, zodat er vaak sprake zal zijn van een
combinatie van motieven.
Vergroting van doeltreffendheid en doelmatigheid
Het bezien van de voor- en nadelen van privatisering houdt
een beoordeling in van de werking van het budgetmechanisme versus het marktmechanisme. Hoewel — zoals ik al heb
opgemerkt — per activiteit moet worden nagegaan welk
budgettaire besparingen kan leiden. In de eerste plaats gaat
mechanisme het geschikst is als coordinatievorm, kunnen
het hierbij om een vergroting van de effectiviteit door een
toch wel enkele algemene kanttekeningen worden geplaatst.
betere afstemming van de voorzieningen in de collectieve
In de overheidssector vindt de besluitvorming overdeallo-
sector op de behoeften. In de tweede plaats is de efficiency
in het geding, omdat door privatisering een bepaalde voorziening mogelijk tegen lagere kosten kan worden voortgebracht. Deze vragen van effectiviteit en efficiency, met
andere woorden van doeltreffendheid en doelmatigheid,
zullen later nog uitvoeriger worden toegelicht.
catie van middelen doorgaans zeer indirect plaats. De politici
nemen besluiten over de toewijzing van het budget, niet
Naast budgettaire overwegingen voor het verminderen van
de overheidsbemoeienis bij het produceren van goederen
alleen op basis van hun eigen gedachten over het verband
tussen overheidsuitgaven en maatschappelijke welvaart,
maar vooral op grond van de signalen van de kiezers (de gebruikers), van pressiegroepen en van de ambtelijke diensten.
Een directe afweging van nut en offer bij de gebruiker ontbreekt meestal en een beslissing door een dienst op grond van
en diensten, is er ook een bestuurlijk motief voor privatisering, dat tevens nauwe relaties heeft met de budgettaire
het verschil tussen kosten en opbrengsten is veelal moeilijk.
Bij deze vragen rond de bepaling van de omvang van de
politiek. Bij beide invalshoeken staat immers een doorbreking van de verstarring van de afwegingsmechanismen in
onze verzorgingsstaat op een centrale plaats.
diensten doorgaans een autonome ontwikkeling vertonen.
Deze verstarring van de afwegingsmechanismen in de collectieve sector is ook gesignaleerd door de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, die het bestuurlijke functioneren van
het rijksapparaat heeft doorgelicht. Er bestaat een nauwe
relatie tussen de voorstellen van deze commissie en het
vraagstuk van een betere prioriteitenstelling van de over-
heidsuitgaven, waarop de heroverweging is gericht.
In haar schets van de situatie in de rijksdienst stelt de
commisie twee werelden tegenover elkaar. In de eerste plaats
is er een chaotisch complex van beleidssectoren ontstaan die
op afzonderlijke deelbelangen zijn gericht. Tegenover dit
complex van sectoren stelt de commissie de wereld van de
voorzieningen is bovendien van belang dat ambtelijke
Ambtenaren beschikken niet alleen over professionele deskundigheid, maar ook over allerlei soorten informatie over
hun produktie van collectieve goederen. Aangeziendaar(een
deel van) hun status, macht en salaris van afhangt, is er een
sterke tendens om de omvang van de overheidsvoorzieningen
te handhaven of zelfs uit te breiden, onafhankelijk van de
vraag of daar behoefte aan is. Het reorganiserend vermogen
van het overheidsapparaat is dan ook gering. Terwijl in de
particuliere sector de economische neergang tot drastische
aanpassingen heeft geleid, is uit een in opdracht van de
Commissie-Vonhoff verricht onderzoek gebleken dat van de
389 onderzochte organisatieveranderingen in een recente
periode van vijf jaar er maar zes geleid hebben tot opheffing
integratie, gericht op het versterken van de samenhang in
het regeringsbeleid. De integrerende organen, zoals Minister-
raad en Onderraden zijn echter veel te zwak, zodat naar de
mening van de commissie de chaos bij de beleidsvoorbereiding overheerst. Er is een duidelijke samenhang met het ontbreken van een goede prioriteitenstelling bij de begrotingsvoorbereiding, die tot de heroverwegingsexercities heeft ge-
inspireerd. De begrotingsvoorbereiding is immers het uitESB 18-8-1982
2) Heroverweging collectieve uitgaven, Tweede Kamer, zitting
1980-1981, 16625, nr. 8, biz. 20.
853
van een (overigens weinig belangrijke) directie, afdeling of
bureau 3).
Het feit dat bij de toepassing van het budgetmechanisme
de rendementsprikkel afwezig is, heeft gevolgen voor de wijze
waarop het management van de organisatie wordt gevoerd.
In de marktsector is het behalen van (een zo groot mogelijk)
rendement in de zin van een positief verschil tussen kosten
en opbrengsten alleen al uit een oogpunt van het streven naar
continulteit de belangrijkste doelstelling. Een ondernemer
zal zijn beleid zo inrichten dat deze doelstelling zoveel mogelijk tot zijn recht komt. Hij zal trachten zijn bedrijf zo efficient mogelijk te laten werken. Daar komt bij dat hij bij inefficiente produktie het risico loopt door zijn concurrenten
— indien aanwezig — van de markt gedrongen te worden
omdat hij te hoge prijzen moet vragen.
Uit onderzoekingen blijkt dat bedrijfseconomisch gezien
in de particuliere sector de produktie van een aantal voorzieningen aanzienlijk efficienter plaatsvindt dan in de collectieve sector 4). De doelstelling van een organisatie in de collectieve sector bestaat in de eerste plaats uit het leveren van
een bepaalde dienst. Het succes van een dergelijke organisatie
zal daarom niet gemeten worden aan het rendement, maar
aan de hoeveelheid diensten die de desbetreffende organisatie
levert. Dit zal tot gevolg hebben dat de aandacht in die organisatie minder gericht zal zijn op het zo efficient mogelijk
produceren, maar op het leveren van zoveel mogelijk
diensten van een bepaalde gegeven kwaliteit. Dit hangt ook
samen met de ambtelijke habitus. Nauwkeurig en zorgvuldig
werken staat veelal hoger genoteerd dan het betrachten van
efficiency.
De efficientie van een organisatie binnen de collectieve
sector kan ook ongunstig beinvloed worden doordat uit
kostenoogpunt de bedrijfsgrootte niet optimaal is. Een voor-
beeld hiervan is onderwijs, waar op grond van de vrijheid van
onderwijs bedrijfseconomisch gezien in een aantal gevallen
een te groot aantal scholen bestaat welke dientengevolge
te klein zijn.
Wel moet worden aangetekend dat ook in de marktsector
niet-optimale situaties voorkomen. Sommige delen van een
de marktsector over te brengen. In andere gevallen is het
beter om bij handhaving van een zekere overheidsbemoeienis
een duidelijker inzicht tot stand te brengen in de kosten en
baten van een voorziening en om vervolgens prikkels in te
bouwen om een doelmatiger uitvoering van de desbetreffen-
de taak te bereiken. Zo kan het profijtbeginsel worden toegepast, kunnen budgetteringssystemen worden ingebouwd,
en kunnen subsidieregelingen worden gewijzigd. Een voorbeeld van deze laatste wijzigingen is dat een regeling met een
zogenaamde open-eind-financiering zonder maximum wordt
omgezet in een plafond regeling waarbij het totale subsidiebedrag wel gemaximeerd is, zodat daarmee de omvang van de
activiteit wordt afgegrensd.
Beheersbaarheid
Privatisering is primair gericht op een betere budgettaire
en bestuurlijke beheersbaarheid van de overheidssector door
het tot stand brengen van een grotere doelmatigheid en kan
op deze punten duidelijke voordelen met zich brengen. Wel
wil ik crop wijzen dat zeker aan bepaalde voorwaarden voldaan moet zijn om ook daadwerkelijk positieve resultaten te
boeken. Privatisering houdt immers een vermindering van de
overheidsinvloed in die ook tot een geringere beheersbaarheid uit budgettair en bestuurlijk oogpunt kan leiden.
Voorkomen moet worden dat onbevredigende situaties
ontstaan, zoals deze nu bij voorbeeld in de welzijnssector aanwezig zijn. De snelle expansie van de welzijnssector, waar in
de Nederlandse verhoudingen door het subsidiariteitsbeginsel
en het principe van soevereiniteit in eigen kring vanouds het
particuliere initiatief een grote invloed heeft gehad, heeft
zich niet alleen gemanifesteerd in een grote volumegroei maar
heeft ook een zeer grote verscheidenheid aan voorzieningen
doen ontstaan. In de welzijnssector is er een grote varieteit
aan subsidie- en eigen bijdrageregelingen, terwijl er ook een
ondoorzichtige taakverdeling is tussen dienstverlenende in-
stellingen, overheidsdiensten en sociale-verzekeringsinstel-
grote onderneming kunnen dezelfde karaktertrekken gaan
lingen, die elk afzonderlijk slechts voor een klein gedeelte van
vertonen als organisaties binnen de collectieve sector, omdat
de taak van deze onderdelen bestaat uit het leveren van
diensten aan andere onderdelen van het bedrijf. Het succes
van dat onderdeel zal dan veelal worden bepaald door de
hoeveelheid service die het levert, terwijl er te weinig wordt
gekeken naar de kosten van die service. Wel zal in het algemeen op langere termijn het marktmechanisme corrigerend
de totale welzijnssector het beleid bepalen. De vele onduidelijkheden en knelpunten in de sterk gedifferentieerde finan-
gaan werken en zal op straffe van de ondergang van het bedrijf weer een grotere doelmatigheid worden nagestreefd.
Een tweede nuancerende opmerking is dat bij privatisering
cieringssystemen in de welzijnssector hebben er zelfs toe ge-
leid dat een Commisie Afstemming Financieringsstelsels
(CAP) tot taak heeft gekregen om een gestroomlijnd stelsel
van regelingen te ontwerpen. Hierboven heb ik al aangeduid
dat de welzijnssector een zeer specifieke historische ontwikkeling heeft gekend. Toch kan de onoverzichtelijke situatie
op dit terrein waar collectieve en particuliere sector zo sterk
verweven zijn, ons meer in het algemeen leren dat bij verzelf-
van dienstverlening het probleem kan ontstaan dat bestaande
standigde organisaties waar een zelfde verwevenheid op-
dienstverlening in de particuliere sector — bankwezen, com-
treedt, aan de eisen van de beheersbaarheid grote betekenis
puterservicebureaus, accountants, belastingconsulenten, makelaars — soms plaatsvindt in een markt van oligopolie of
monopolistische concurrentie. Aanbieders kunnen in deze
markten soms de vraag beinvloeden. Er is geen perfecte concurrentie met als gevolg een uit een oogpunt van optimale
allocatie te klein aanbod terwijl een te hoge prijs waarschijnlijk is.
Concluderend stel ik vast dat het belangrijkste oogmerk
van het privatiseringsstreven is om een grotere doelmatigheid te bereiken bij de voorziening van goederen en diensten
die nu via het budgetmechanisme geschiedt. Voor bepaalde
voorzieningen kan dit gebeuren door de activiteit geheel naar
moet worden toegekend.
Een volkomen duidelijke situatie met het oog op de beheersbaarheid ontstaat wanneer privatisering een volledige
overheveling van een overheidstaak naar de particuliere
sector inhoudt en ook niet langer overheidsbemoeienis in de
vorm van subsidising wordt toegepast. Zowelde vaststelling
van de omvang van de voorziening (planning), de produktie
als de financiering worden dan aan het codrdinatiemechanisme van de marktsector overgelaten, terwijl in de uitgangssituatie een of meer van deze drie functies door de overheid
3) Reorganiserend vermogen, achtergrondstudie nr. 9, uitgebracht
aan de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, december 1980
biz. 21.
4) P. B. Boorsma noemt een aantal buitenlandse onderzoeken in
zijn studie Sanering in de collectieve sector, hoofdstuk 2.
854
werden uitgevoerd. Dit uiterste geval van volledige overbeveling is vanuit budgettair en beheerstechnisch oogpunt
volkomen duidelijk.
Veel moeilijker ligt de vraag van de beheersbaarheid
ingeval privatisering niet een complete afstoting van een taak
inhoudt, maar slechts een reductie van de overheids-
bemoeienis met een of meer van de genoemde drie functies
(planning, produktie en financiering). De organisatorisch-
juridische structuur die aan de overheidsbemoeienis wordt
gegeven, kan dan vele vormen aannemen, die vooral bepaald
worden door de mate waarin de overheid een of meer van de
functies blijft uitoefenen. Hiervoor heb ik aangegeven dat bij
uitbesteding van werkzaamheden aan de particuliere sector
de produktie wordt overgeheveld, maar de planning van de
omvang van de activiteiten en ook de financiering, geheel of
gedeeltelijk in handen van de overheid blijven. Daarnaast
kan privatisering de vorm aannemen van gedeeltelijke verzelfstandiging, een vorm waarbij de overheid meestal financieel zal blijven bijdragen. Terwijl de activiteit eerst geheel
binnen de departementale organisatie verricht wordt, gebeurt
dit naderhand in een verzelfstandigde organisatie, zoals een
staatsbedrijf, een NV waarvan de aandelen in handen van de
overheid zijn, een stichting of een rechtspersoon sui generis 5).
Deze vorm van privatisering kan — indien deze niet gepaard gaat met het volledig onder de discipline van het
marktmechanisme brengen van de afweging van kosten en
opbrengsten — als nadeel hebben dat de mogelijkheid tot
beheersing van de uitgaven minder is dan wanneer de activiteit binnen de departementale organisatie geschiedt. Zo is bij
beheersbaarheid wil ik andere vormen van privatisering dan
rechtstreekse afstoting of uitbesteding zeker niet afwijzen.
Wel wil hiermee gezegd zijn dat wanneer bij privatisering
voorzieningen niet geheel onder de werking van het marktmechanisme worden gebracht, waarborgen voor een goede
bestuurlijke en budgettaire beheersing onontbeerlijk zijn.
Indien deze niet gegeven kunnen worden, dient de verzelfstandiging naar mijn mening te worden afgewezen.
In het verlengde hiervan merk ik nog op dat in het kader
van de privatisering ook aandacht voor regelgeving geboden
is, omdat deze als een mogelijke vluchtweg kan worden gebruikt. Er is de laatste tijd meer belangstelling voor de
maatschappelijke kosten van regelgeving door de overheid,
die buiten het beeld van de officie’le collectieve uitgaven vallen (,,verborgen beleidskosten”) 7). In deze zin is het mogelijk
dat er slechts sprake is van een optische verlaging van de
collectieve uitgaven in gevallen dat privatisering samengaat
met een min of meer stringente regelgeving. Een en ander
betekent niet dat privatisering geen bijdrage aan de ombuigingsproblematiek zou kunnen leveren, wanneer daarbij
nieuwe voorschriften in het leven zouden worden geroepen.
Een voorwaarde hierbij is echter wel dat de privatisering ge-
paard gaat met een reductie van de totale beleidskosten, dat
wil zeggen dat de doelmatigheid in de particuliere sector op
het betrokken onderdeel groter moet zijn dan bij de overheid.
Het onderzoek
de NV- of BV-vorm de formele invloed van de overheid door
middel van een overheidscommissaris als gevolg van het
vennootschapsrecht zeer beperkt. De stichtingsvorm is wel-
Door een interdepartementale werkgroep is in de tweede
ronde van de heroverweging een brede inventarisatie van
licht iets aantrekkelijker, maar ook niet zonder voetangels en
privatiseringsmogelijkheden bij de centrale overheid onder-
klemmen. In dit verband is ook van belang dat de controle-
nomen. Daarbij moest volgens een krap tijdschema worden
mogelijkheden van de Rekenkamer bij privaatrechtelijke
gewerkt, aangezien voor deze tweede ronde slechts drie
maanden was uitgetrokken.
organisaties nauwer begrensd zijn dan bij een overheidsdienst.
Dat de invloed van de overheid in dergelijke gevallen aan
meer beperkingen onderhevig is, heeft gevolgen voor de bud-
Uitgangspunt bij het onderzoek was om over het gehele
terrein van de centrale overheid inventariserend te werk te
gaan, niet alleen om privatiseringsmogelijkheden in kaart te
gettaire beheersingsmogelijkheden. De overheid onder-
brengen, maar ook om door deze brede casui’stische aanpak
vindt bij voorbeeld wel de gevolgen van beslissingen in de
vorm van hogere benodigde subsidies, maar heeft veel minder
invloed op de beleidsbeslissingen dan voordien in de niet-
bij elk departement de gedachtenvorming over privatisering
te bevorderen. Op basis van een aantal criteria zijn per
departement in beginsel drie onderwerpen, voorzien van een
schriftelijke toelichting, bij de werkgroep aangemeld. Vervolgens is een aantal onderwerpen voor een nader onderzoek
geprivatiseerde situatie. Daarnaast geldt dat ook in een aantal gevallen niet meer de regel van toepassing is ,,wie bepaalt,
betaalt”. Een gevolg daarvan kan zijn een opdrijvende invloed op de uitgaven.
In een aantal gevallen zou dat kunnen betekenen dat
privatisering weliswaar tot een organisatorische afslanking
van het overheidsapparaat leidt, maar dat de uitgaven desondanks toenemen. Als bij privatisering geen algehele ver-
aangewezen.
Een breed scala van privatiseringsvarianten is ontwikkeld,
waarbij de reductie van de functionele overheidsbemoeiing
met de voorziening naar aard en intensiteit nogal verschilt.
zeker zorgvuldig moeten worden overwogen en zal moeten
Zo is bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken voor de
Staatsdrukkerij het afstoten van drie functies planning, produktie en financiering in ogenschouw genomen. Daartegenover beperkt een thematisch CRM-onderzoek naar de ver-
worden bekeken of niet de invloed van de overheid zodanig
legging van de subsidiegrondslag bij bepaalde welzijnsvoor-
afneemt dat een onaanvaardbare vermindering van de bestuurlijke en budgettaire beheersing het gevolg is.
zieningen zich tot wijziging van de planningfunctie met het
schuiving naar de marktsector plaatsvindt, zal dit aspect
Naar mijn mening moet worden voorkomen dat privatisering door belangengroepen wordt gebruikt om een taak
aan het overheidstoezicht te onttrekken, deze activiteit in
doel een beter afwegingsmechanisme voor kosten en baten
tot stand te brengen. In plaats van subsidising van de kosten
eigen handen te nemen en ten eigen bate fors uit te bouwen
en vervolgens de rekening aan de overheid te presenteren.
Vanuit de budgettaire optiek zou het paard achter de wagen
worden gespannen door op deze manier een blanco cheque
te verstrekken. Zo heeft de Groninger econoom en kunstliefhebber Pen onlangs in Openbare l/i’/gaveweenopenhartig
pleidooi gehouden om delen van het kunstbeleid in handen
te geven van een geprivatiseerde organisatie met een
open budget. Kamerorkesten krijgen dan bij voorbeeld een
wettelijke aanspraak op een subsidie. Zijn voornaamste motief daarvoor is dat deze opzet expansief zal werken 6).
Terecht wijst Pen er vervolgens op dat tegenstanders van zijn
plan zullen vrezen dat het hek van de dam zal gaan.
Met deze beschouwingen over mogelijke verminderde
ESB 18-8-1982
5) Enkele onderzoekers van de Utrechtse rechtenfaculteit hebben
het initiatief genomen om, samen met de WRR, een uitgebreide
inventarisatie tot stand te brengen, die eind van dit jaar zal worden
gepubliceerd door de Staatsuitgeverij.
6) J. Pen, De rechten van de mens en de rechten van de budgetmaker, Openbare uitgaven, jg. 14, 1982, nr. 2, april 1982, biz. 102.
7) Zie Miljoenennota 1982, paragraaf 5.3.2.
855
zou een activiteitensubsidie, waarvan de totale omvang ge-|
plafonneerd zou worden, moeten worden overwogen.
Ook de studie van het departement van Buitenlandse ]
Zaken naar de accountantscontrole heeft een thematisch
karakter. In een vervolgonderzoek kan aan de orde komen
in hoeverre bij de verschillende andere departementen de
accountantscontrole aan particuliere kantoren kan worden
uitbesteed. Hetzelfde geldt voor de activiteiten van de organisatie-afdelingen, die in dit stadium nog slechts zeer globaal
door het departement van Defensie zijn onderzocht op priva-
tiseringsmogelijkheden. Een tweede onderwerp van Defensie
betreft de kantinediensten, een onderwerp dat meer in het
algemeen door Algemene Zaken is bekeken.
Het hoofdonderwerp van Defensie, te weten de zogenaamde defensiebedrijven, zou in een volgende fase niet beperkt
moeten worden tot een vergelijking van de twee optics ,,volledige uitbesteding” en ,,geen enkele uitbesteding”, maar ook
tussenposities zouden moeten worden bezien. Een militair
onderwerp is nog zijdelings aan de orde gekomen in de studie
van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene
naar een mogelijke privatisering van de Rijkspsychiatrische
Indenting en andere rijksziekenhuizen, waaronder de mili-
taire hospitalen.
Het onderwerp Domeinen, dat werd ingebracht door het
departement van Financien, vertoont zoveel parallelliteit
met andere beheersdiensten van staatsgronden dat een gebundeld vervolgonderzoek gewenst is. Een zelfde parallelliteit vertoont een aantal onderwerpen, waarbij de bescherming door de overheid van consumenten, werknemers of
producenten in het geding is. Keuringen kunnen zeker worden uitbesteed, maar het antwoord op de vraag of ook de
normstelling zelf en het toezicht houden op de naleving van
normen en de hieraan verbonden politionele taken door
anderen dan de overheid kunnen worden verricht, is moeilijk
in zijn algemeenheid te geven. Deze probleemstelling speelt
onder meer een rol bij het Ukwezen (Economische Zaken),
Stoomwezen (Sociale Zaken) en Waarborg (Financien).
Enigszins verwant, maar toch wat verder verwijderd, zijn de
activiteiten van de Dienst van het Kadaster en de Openbare
Registers, ressorterend onder Volkshuisvesting. Het kadaster
verzorgt de registratie en meting van onroerend goed met het
oog op de rechtszekerheid bij het rechtsverkeer.
Op andere wijze vertonen twee onderwerpen, ingebracht
door Verkeer en Waterstaat en Justitie, raakvlakken, daar
het zowel bij de Rijksautomobielcentrale als bij de Politietechnische Dienst om uitbesteding van het onderhoud van
auto’s gaat.
In totaal zijn vijftien voorzieningen van de centrale overheid aan een onderzoek onderworpen, terwijl daarnaast voor
nog een vijfentwintigtal taken een globale beschrijving van
privatiseringsmogelijkheden is geleverd. In elk van de overzichten wordt voor zovermogelijk, per onderwerp de kwantitatieve omvang in financiele en werkgelegenheidstermen van
de ontwikkelde privatiseringsvarianten aangegeven. Het
rapport gaat verder in op enkele algemene aspecten van privatisering, zoals de fiscale en rechtspositionele aspecten.
Resultaten van de deelonderzoeken
Bij een bespreking van de resultaten van de privatiseringsonderzoeken moet vooraf worden aangetekend dat de deelrapporten in kwaliteit nogal uiteenlopen. De beschikbare tijd
voor de behandeling van de soms complexe en omvangrijke
onderwerpen bedroeg in feite slechts twee maanden, aan-
gezien eerst het terrein is verkend door de werkgroep en vervolgens de onderwerpen zijn geselecteerd. Door de werkgroep is voorts nog een leidraad opgesteld die bij de afzonderlijke studies diende te worden gehanteerd. Niet in alle gevallen is een voldoende kritische houding ten aanzien van de
motieven om de bestaande overheidsbemoeienis te handhaven aanwezig geweest bij de onderzoeken, die door de
brede aanpak van het totale onderzoek primair binnen de
belanghebbende departementen zijn verricht.
Ik signaleer dat in een aantal gevallen de positieve resul-
pen gaan functioneren die niet op informele wijze via het
intermediair van een algemene privatiseringsgroep worden
ingesteld, hetgeen gezien het brede, inventariserende karak-
taten van de privatiseringsvarianten met betrekking tot de
ter in deze fase onvermijdelijk was. Zeker indien het om concrete voorbereiding en uitvoering van belangrijke privatiseringsprojecten gaat zullen in de toekomst taakopdracht, voorzitterschap, en samenstelling van de desbetreffende werkgroepen doorde Ministerraad moeten worden vastgesteld. Dit
alles dient in de eerste plaats om de verantwoordelijkheid van
de direct belanghebbenden voor de kwaliteit en diepgang van
het onderzoek te benadrukken. In de tweede plaats geldt dat
indien niet opdeze rechtstreekse wijzezouwordengewerkt.de
direct belanghebbende ambtenaren die de privatiseringsvarianten hebben opgeleverd, zich later bij de voorbereiding
van concrete besluitvorming over uitvoering van de varianten tegenover bewindslieden, bijzondere en dienstcommissies
en andere belanghebbenden kunnen distantieren van de
onderzoeksresultaten.
Dit betekent niet dat er in een volgende fase geen plaats
stroomlijning en afslanking van het overheidsapparaat veel
duidelijker zijn dan wat betreft de budgettaire besparingen.
In hoofdzaak vloeit dit voort uit de invalshoek van het onderzoek, dat, zoals ik hiervoor heb vermeld, niet in de eerste
plaats gericht was op verdere toepassing van het profijtbeginsel, hetgeen gevolgen had voor de keuze van de behandelde
projecten. Voor een deel zou de verklaring verder kunnen zijn
gelegen in het feit dat bij een aantal varianten de directe budgettaire besparing wordt geleverd door uitbesteding aan de
particuliere sector. Om een aantal redenen kunnen departementen geneigd zijn de betekenis van efficiencyverbeteringen
via particuliere produktie te onderschatten. In een aantal
onderzoeken ontbreken nog grondige vergelijkende bedrijfseconomische analyses. Naarmate de tijdshorizon toeneemt
zouden budgettaire besparingen als gevolg van efficiencyverbeteringen center wel degelijk een aanzienlijke omvang
kunnen aannemen.
Vervolgactiviteiten
Over een zeer breed terrein zijn nu gegevens verzameld
over privatiseringsmogelijkheden. Er blijken tal vanrelevante
Vervolgactiviteiten mogelijk te zijn. Voor het grootste deel
van de vijftien onderzochte onderwerpen zouden in een vervolgfase bepaalde varianten concreet moeten worden uitge-
werkt, gericht op politieke besluitvorming. Voor de overige
onderwerpen geldt dat in een vervolgonderzoek een aantal
zwakke plekken in het nu verrichte onderzoek zou moeten
worden aangepakt. Ook bij de onderwerpen die nog niet
diepgaand zijn onderzocht, maar in dit stadium slechts van
een toelichting zijn voorzien, zijn er vele die de moeite waard
zou zijn voor een algemene privatiseringswerkgroep. Deze
groep zou bepaalde algemene aspecten die nog onderbelicht
zijn, verder kunnen uitwerken. De belangrijkste taak van
deze algemene groep zou daarnaast kunnen zijn dat zij als
klankbord fungeert voor afzonderlijke werkgroepen die zich
met concrete privatiseringsprojecten bezighouden. Zij zou
deze kunnen ad viseren over de algemene aspecten van privatisering. Ten slotte zou zij de Ministerraad na oplevering van
de privatiseringsonderzoeken door de afzonderlijke werkgroepen over de verdere verwerking en toepassing kunnen
advise ren.
Gezien de belangrijke taak die deze algemene groep krijgt
dient bij de samenstelling ervan rekening te worden gehouden
met de eis dat verschillende soorten specifieke deskundigheid
erin vertegenwoordigd zijn.
zijn om nader te worden uitgewerkt. Voorts kunnen de
resultaten grondiger worden geevalueerd dan in de korte tijd
die ter beschiking stond, mogelijk was. Ook het doorlichten
van bestaande vormen van privatisering kan om het leereffect nuttig zijn.
Over de oplossing van concrete rechtspositonele knelpunten en andere algemene aspecten van privatisering zal
verder moeten worden nagedacht, zowel in het kader van de
heroverweging als binnen het project reorganisatie rijksdienst, dat de voorstellen van de Commissie-Vonhoff gestalte
tracht te geven.
Organisatorisch kader
Uit het onderzoek valt af te leiden dat er zeker tal van concrete privatiseringsmogelijkheden zijn. Daarbij leg ik er de
nadruk op dat, nog sterker dan bij andere heroverwegings-
Conclusie
Het doel van de privatiseringsonderzoeken in de tweede
ronde van de heroverweging was vooral de gedachtenvorming over privatisering bij de departementen te bevorderen en de ontwikkelde theoretische gedachten te toetsen aan
de onderzoeksresultaten om zo concreet vervolgonderzoek
mogelijk te maken. De werkgroep heeft aanzetten gegeven
voor besluitvorming over privatisering over een breed front.
Hoewel nu nog de bestuurlijke motieven voorop staan, zal bij
nadere uitwerking ook de budgettaire betekenis van privatisering duidelijker naar voren moeten komen. Rechtstreekse
afstoting en uitbesteding zullen veelal tot duidelijke verhou-
dingen leiden. Bij andere vormen van privatisering zijnwaarborgen voor een goede bestuurlijke en budgettaire beheersing
onontbeerlijk. Indien deze niet gegeven kunnen worden,
langen van personen en instellingen in het geding zijn die
dient de verzelfstandiging naar mijn mening te worden
afgewezen.
vanuit hun deskundigheid de gegevens over de heroverwegingsvarianten moeten opleveren. Ter illustratie: een
regelmatig terugkerend discussiepunt in de werkgroep privatisering is geweest of en in hoeverre de verschillende bijzon-
exercitie is waarover nog geen enkele politieke besluitvorming heeft plaatsgevonden, afgezien dan van het feit dat
onderwerpen, bij privatisering op een directe wijze de be-
dere en dienstcommissies die daarom hadden verzocht, bij
het onderzoek zouden kunnen worden betrokken. Steeds is
het antwoord geweest dat het bij de heroverweging gaat om
puur ambtelijke exercities waarover nog geen besluitvorming
heeft plaatsgevonden. Zolang onderzoek en vervolgstudies
zich in de heroverwegingssfeer bevinden, is overleg met
vertegenwoordigers van de betrokken ambtenaren niet
mogelijk. Dit overleg zal uiteraard wel moeten plaatsvinden
indien besloten wordt tot concrete uitvoering en de personele
consequenties daarvan duidelijk worden.
Mijns inziens is het van beiang voor de totstandkoming
van varianten waarover concrete politieke besluitvorming
kan plaatsvinden dat in een volgende fase enkele werkgroeESB 18-8-1982
Ik wil er de nadruk op leggen dat het privatiseringsonderzoek in het kader van de heroverweging een puur ambtelijke
het vorige kabinet destijds het groene licht heeft gegeven
voor het bestuderen van dit onderwerp bij de heroverweging.
Een nadere politieke bezinning van kabinet en parlement
over dit onderwerp, zowel over de principiele aspecten van
het onderwerp, als over concrete overheidsvoorzieningen, is
op korte termijn gewenst.
J. K. T. Postma
857