Fusies en het gebruik van de SSNIP-test

De SSNIP-test biedt mededingingsautoriteiten houvast
bij de beoordelingen van fusies. De fusiezaak tussen de
bloemenveilingen toont aan dat de test echter niet roekeloos
gehanteerd dient te worden; alleen indien aan de voorwaarden van de test is voldaan, kan de test worden toegepast.

B

edrijven die willen fuseren en boven bepaalde omzetdrempels uitkomen, dienen de
concentratie te melden bij de Nederlandse
Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa
toetst dan of als gevolg van de voorgenomen concentratie (artikel 37 en 41 Mededingingswet):
• een economische machtspositie zal ontstaan of
wordt versterkt;
• die tot gevolg heeft dat een daadwerkelijke mededinging wordt belemmerd;
• zulks op een significante wijze.

SSNIP-test

Barbara Baarsma
Adjunct-directeur van SEO
Economisch Onderzoek

Om te beoordelen of sprake is van het ontstaan of
het versterken van een machtspositie dienen eerst
die producten te worden geïdentificeerd die op het
moment van de fusie in belangrijke mate concurreren met de producten van de fuserende bedrijven.
Dit is de (product)marktafbakening. De meest
voorkomende benadering die daarbij gebruikt wordt,
is de SSNIP-test: small but significant, non-transitory increase in price. De basisgedachte is als volgt.
Indien een bedrijf de prijzen met vijf tot tien procent verhoogt, zullen de afnemers overstappen op
substituten van andere aanbieders of op producten
van aanbieders in een ander gebied. Indien zoveel
afnemers overstappen dat deze prijsverhoging niet
winstgevend is voor de aanbieder, worden de producten en gebieden opgenomen in de relevante markt,
totdat het assortiment producten en het geografische gebied zodanig zijn afgebakend dat een kleine,
duurzame verhoging van de prijs rendabel zou zijn.
Indien de relevante markt bekend is, kan het marktaandeel worden bepaald. Een juridische vuistregel
stelt dat onder veertig procent geen sprake is van
een machtspositie, daarboven mogelijk wel, en vanaf
vijftig procent waarschijnlijk wel. Economisch gezien
zegt de hoogte van het marktaandeel niet veel over
de mate van marktmacht (in een contestable market, bijvoorbeeld, heeft zelfs een monopolist geen
marktmacht).
Vervolgens dient getoetst te worden of de mededinging na de fusie op significante wijze wordt belemmerd. Om die vraag te beantwoorden kan wederom
de SSNIP-test worden gebruikt. In dat geval is de

markten

Fusies en het gebruik
van de SSNIP-test
vraag of het gefuseerde bedrijf de mogelijkheid zou
hebben de prijzen met vijf tot tien procent te verhogen. Indien een dergelijke prijsverhoging winstgevend kan worden doorgevoerd, wordt geconcludeerd
dat het gefuseerde bedrijf zich in belangrijke mate
onafhankelijk van concurrenten, leveranciers, afnemers of eindgebruikers kan gedragen en dat het
daardoor in staat is de daadwerkelijke mededinging
te verhinderen.
De NMa werkt regelmatig met de SSNIP-test bij
marktafbakeningen en de beoordeling van fusies.
In het recente besluit inzake de Suikerfusie schrijft
de NMa “indien mogelijk en uitvoerbaar†met de
SSNIP-test te werken (zaak 5703/ Cosun – CSM,
randnrs. 50 en 95). Dit artikel betoogt dat de NMa
te vaak terugvalt op de SSNIP-test, ook in gevallen
waarin niet is voldaan aan de veronderstellingen die
aan de test ten grondslag liggen. Om het betoog
concreet te maken, is de voorgenomen fusie tussen
de Bloemenveiling Aalsmeer en FloraHolland als
voorbeeld genomen. De hier weergegeven informatie heeft de auteur verkregen als adviseur bij deze
fusiezaak. Alvorens in te gaan op de problemen met
het gebruik van de SSNIP-test bij fusies, wordt eerst
kort de context van de fusie tussen de bloemenveilingen geschetst.

Fusie Bloemenveiling Aalsmeer
en FloraHolland
Bloemenveiling Aalsmeer en FloraHolland hebben op 26 oktober 2006 hun voornemen bekend
gemaakt om per 1 januari 2008 te fuseren tot één
coöperatieve vereniging. De NMa heeft bij besluit
d.d. 19 februari 2007 (zaak 5901, Bloemenveiling
Aalsmeer – FloraHolland) geoordeeld dat voor het tot
stand brengen van deze concentratie een vergunning
is vereist.
Nederland is een belangrijke speler op de wereldmarkt voor sierteelt. Ten eerste is Nederland een
belangrijke producent van sierteeltproducten. De
Nederlandse productie bedraagt grofweg de helft
van de totale Europese productie. Ten tweede is
Nederland een belangrijk handelsland met een
grote en goed ontwikkelde groothandelssector. Het
Nederlandse aandeel in de wereldexportwaarde
van sierteelt is volgens cijfers van UNCTAD/WTO
uit 2006 52 procent; dat wil zeggen dat meer
dan de helft van de exportstromen over wereld via
Nederland gaat. Omdat Nederland zelf een sterke
producent is op de wereldmarkt is het aandeel van
Nederland in wereldimportwaarde van sierteelt
beperkter, maar nog altijd tien procent.

ESB

29 juni 2007

395

Gegeven de grote rol die de Nederlandse telers en groothandemen maximaliseren, is de SSNIPlaren op de wereldmarkt spelen, is het niet verbazingwekkend
Naarmate een groter
test niet bruikbaar.
dat ook de handelskanalen in Nederland goed ontwikkeld zijn.
Er is dus geen winststreven, maar
deel van de totale
Deze kanalen moeten de enorme productie-, export- en importslechts een streven naar een
stromen kunnen verwerken. Op initiatief van de telers is al lang
vraag en aanbod op
verantwoorde exploitatie van de
geleden samenwerking gezocht en is de coöperatieve bloemenveilingen. Daarom hebben deze
de veilingen wordt
veiling ontstaan. Daardoor ontstond een zichzelf versterkend
veilingen als doel om per jaar
proces waarbij productie, handel en veiling elkaars groei en
samengebracht, werkt een beperkt positief exploitatieontwikkeling ondersteunden. Er is een natuurlijke prikkel om
van enkele
de marktplaatsfunctie overschot te hebbenis een gebruieen veiling zo groot mogelijk te maken: naarmate meer telers
miljoenen euro. Dat
hun producten op de veiling aanbieden, neemt het aantal hanvan de veiling beter
kelijke financieringswijze voor de
delaren ook toe en vice versa.
groei van de investeringen en de
De handel op de veilingen gaat via de veilingklok (bloemen en
balanswaarde.
planten worden bij afslag verkocht) en via bemiddeling (verkoop via bemiddelaars Zowel Bloemenveiling Aalsmeer als FloraHolland zijn
die in opdracht van de kwekers verkopen). De veiling is niet het enige handelska- coöperatieve verenigingen met de telers als lid en
naal voor telers en handelaren. Zij kiezen in de praktijk ook voor andere kanalen,
eigenaar. Het lidmaatschap is niet vatbaar voor overwaaronder rechtstreekse verkoop door telers aan (groot)handelaren en retailers,
dracht of overgang. Alle leden hebben stemrecht in de
verkoop via telersverenigingen en producentencoöperaties, commissionairs,
algemene ledenvergadering en het bestuur wordt door
Cash & Carry’s en groothandelsmarkten, zelfstandige agenten en elektronische
en uit de leden gekozen. De tarieven worden vastgeveilings- en bemiddelingsdiensten (waaronder TeleFlower Auction, een door grote
steld door de ledenvergadering op voorstel van het
Afrikaanse telers opgezette veiling). Marktpartijen kunnen op basis van hun indibestuur. Juist omdat de telers als aanvoerders belang
viduele omstandigheden afzet via andere kanalen dan de veiling aantrekkelijker
hebben bij een zo groot mogelijk aantal inkopers (door
vinden. Zo geven termijncontracten met afnemers (groothandel/retail) zekerheid
het bijeenbrengen van een zo breed en groot mogelijk
over afzet en prijs die de veiling bij verkoop via de klok niet kan bieden en kan
volume) is er voor hen en de veilingen geen prikkel om
een teler door producten op bestelling te leveren een zekere inkomensstroom
de tarieven meer te verhogen dan eventuele kostenstijcreëren.
gingen. In tegenstelling: er is juist een prikkel om de
Met de fusie verwachten de veilingen het hoofd te kunnen bieden aan de schaaltarieven zo scherp mogelijk vast te stellen.
vergroting bij zowel productie als handel (waardoor een grotere marktplaats
Het gebruik van de SSNIP-test leidt, indien niet aan
noodzakelijk is) alsmede aan de uitholling van de functie van de veilingklok (als
deze basisveronderstelling van winstmaximalisatie
gevolg van de toenemende verticale integratie en rechtstreekse handel die buiten wordt voldaan, tot een te enge marktafbakening
de veiling om gaat). Als relevante productmarkt kan conform het besluit van de
en/of een overschatting van marktmacht.
NMa in de zaak 2473 Holland – Flora uit 2001 de markt worden gedefinieerd
Naast het ontbreken van een winststreven is de
als de markt voor veiling- en bemiddelingsdiensten en andere afzetkanalen voor
SSNIP-test ook niet bruikbaar in de onderstaande
sierteeltproducten, waaronder de rechtstreekse handel. Op basis van de relatieve
gevallen.
omvang van de handelsstromen kan geconcludeerd worden dat de relevante
geografische markt Europa omvat. Op deze markt hebben de veilingen een gezaOverige problemen met de SSNIP-test
Bij de SSNIP-test gaat het om de kortetermijnremenlijk marktaandeel dat ligt onder de veertig procent.
Belangrijk is dat de hoogte van dit marktaandeel niet veel zegt over de mededinactie van afnemers op een prijsverandering. Indien
gingseffecten van de veilingenfusie. Immers: naarmate een groter deel van de
afnemers echter niet erg gevoelig zijn voor prijsvertotale vraag en aanbod op de veilingen wordt samengebracht, werkt de marktanderingen, kan de nadruk op prijsveranderingen
plaatsfunctie van de veiling beter. Dit lijkt paradoxaal: hoe hoger het marktaanonder andere leiden tot een te nauwe marktafbakedeel van de veiling, hoe beter de marktplaats functioneert (meer vragers en aanning (Bishop en Walker, 2002). Voor telers fungeert
bieders, toegankelijker informatie, meer kwaliteitsuniformering/standaardisatie).
het lidmaatschap van de veilingen als een soort
In feite wordt met een grotere marktplaats beter voldaan aan het economisch
verzekeringspremie, omdat het hen zekerheid biedt
ideaal van volkomen vrije mededinging. Dit wordt in de veilingliteratuur onderwat betreft hun afzet (een telerlid kan altijd nog
schreven. Het eerste artikel dat dit bewijst, is van Wilson (1977). Hij toont aan
via de veiling afzetten). De keuze voor de veilingen
dat de verwachte pay off voor de winnende bieder (dat wil zeggen het verschil
hangt verder niet zo zeer samen met de tarieven
tussen de onbekende werkelijke waarde en het winnende bod) proportioneel is
voor veilingdiensten als wel met de productprijs per
met 1/N, waarbij N het aantal bieders is en de werkelijke waarde de prijs is die
afzetkanaal. Hetzelfde geldt voor de handelaren. Ook
zou resulteren in een situatie met volkomen vrije mededinging.
voor hen is de productprijs veel belangrijker dan de
prijs van de verleende veilingdiensten. Vanwege het
SSNIP-test en winstmaximalisatie
feit dat zowel telers als handelaren niet erg gevoelig
Een belangrijke vooronderstelling van de SSNIP-test is het streven naar winstzijn voor de hoogte van tarieven voor veilingdiensten
maximalisatie van de betreffende ondernemingen. De Amerikaanse Horizontal
is het resultaat van een SSNIP-test weinig zeggend
Merger Guidelines zijn zeer expliciet over deze veronderstelling (“a hypothetical
als indicator van marktmacht.
profit-maximising firmâ€, section 1.0 en 1.11), maar ook in de Bekendmaking
Indien er sprake is van zogenoemde clustermarkten
van de Europese Commissie is duidelijk dat het uitgangspunt winststrevende
leidt het gebruik van de SSNIP-test tot te nauwe
organisaties zijn. De doelstelling van de veiling is kortweg te omschrijven als het
marktafbakeningen indien niet naar de clustermarkt
mogelijk maken van een zo optimaal mogelijke prijsvorming tegen zo laag moals geheel wordt gekeken, maar naar een afzonderlijk
gelijke kosten. Voorwaarde voor optimale prijsvorming is het maximaliseren van
onderdeel van de clustermarkt (Crocioni, 2001). Ook
productstromen. Gezien het feit dat de veilingen geen winst maar productstrobij de veilingen is sprake van een clustermarkt: zij

396

ESB

29 juni 2007

bieden een cluster van diensten aan,
taten van enquêtes alleen veelal niet betrouwbaar genoeg zijn om
van logistieke, huisvesting, financiële
Bij het meten
een SSNIP-test op te baseren.
en handelsdiensten. Het verhogen
van marktmacht Conclusie
van de prijs van een van die diensten
(bijvoorbeeld de tarieven voor bemiddient naast
Indien niet aan de veronderstellingen van de SSNIP-test wordt
deling of de tarieven voor verhuur van
de NMa. In
vraagsubstitutie voldaan, dient de test niet te worden gebruikt door relevant om het
fusten) zal geen sterke overstapbegeval van de veilingenfusie is het bijvoorbeeld niet
te
wegingen teweegbrengen, omdat de
ook rekening
bekijken wat er gebeurt als de tarieven met vijf tot tien procent
telers en handelaren de veilingdienzouden stijgen, maar is de voorvraag (is het waarschijnlijk dat de
te worden
sten als cluster en niet de onderdelen
gefuseerde veiling de tarieven zal verhogen?) dat wel. Het antwoord
apart beschouwen. De markt wordt te
gehouden met
op die vraag is nee, en wel vanwege de volgende redenen.
nauw afgebakend als deze beperkte
er alles aan doen om het verhandelde
aanbodsubstitutie De veilingen zullenzullen – vanwege het ontbreken van eenvolume te
overstapbewegingen worden gebruikt
maximaliseren en
winstals uitgangspunt.
en met toetreding streven – de tarieven alleen verhogen als er sprake is van stijgende
In sommige gevallen is het niet mogefusie zullen de
verwachting
op de wat langere kosten. Door de doordat kosten kosten naargedupliceerd overilijk om één bepaald substituut aan te
gens juist dalen
niet langer
worden
wijzen dat beperkingen kan opleggen
termijn
(overhead, ICT ed.) en er synergie-effecten optreden (besparing
aan de mate waarin een hypothetische
van kosten in de keten door onder andere betere afstemming van
monopolist de prijs kan verhogen. Dat
procedures en processen). Voorts worden de veilingen in hun tawil dan niet zeggen dat er geen substitutie-effecten
riefstelling gedisciplineerd doordat zij op een tweezijdige markt gevangen zitten
zijn. Het kan immers zo zijn dat meerdere substitutussen de belangen van handelaren en telers. Als de tarieven te veel stijgen, zoeten tezamen wel degelijk de mogelijkheden van een
ken deze partijen naar andere wegen om hun producten te (ver)kopen, waardoor
prijsverhoging door de hypothetische monopolist
de bodem onder marktplaats erodeert. Tot slot geldt dat de veilingen een marktkunnen temperen (Dobbs, 2005). Zo is het in het
plaats organiseren zonder dat zij marktmeester (kunnen) zijn, omdat zij nooit
geval van de veilingen niet van belang of handelaren
eigenaar worden van producten en er ook geen risico over lopen.
en telers overstappen op commissionairs, Cash &
Carry of rechtstreekse handel, maar gaat het erom
dat al deze verschillende kanalen tezamen een substitutie teweeg kunnen brengen, terwijl dat voor elk
alternatief apart niet hoeft te gelden. Zo beschouwt
de NMa met name de rechtstreekse handel en niet
het gehele palet van kanalen buiten de veiling om.
Door de verschillende alternatieven apart te beschouwen of te laten beschouwen in enquêtes wordt
dit collectieve effect over het hoofd gezien en wordt
de veilingmarkt te nauw afgebakend en daarmee de
marktmacht te hoog ingeschat.
Bij het meten van marktmacht dient naast vraagsubstitutie (i.c., SSNIP-test) ook rekening te worden gehouden met aanbodsubstitutie (toetreding
op korte termijn zonder al te hoge onomkeerbare
kosten) en met toetreding op de wat langere termijn.
Het veronachtzamen van aanbodsubstitutie kan
ertoe leiden dat de marktmacht wordt overschat
(Bishop en Walker, 2002). Indien de prijs zou stijgen en/of de kwaliteit van veilingdiensten zou dalen,
zoals in de SSNIP-test wordt verondersteld, kunnen
potentiële aanbieders geprikkeld worden om nieuwe,
innovatieve alternatieven in de markt te zetten, die
nu nog niet in beeld zijn en die nu niet worden meeLiteratuur
genomen in de analyse van de veilingenfusie (zoals
Bishop, S. en M. Walker (2002) The economics of EC competition
law: concepts, application and measurement. Londen: Sweet &
internetveilingen of verdergaande verticale integratie
Maxwell Ltd..
van handel en telers).
Crocioni, P. (2002) The hypothetical monopolist test: what it
Een algemeen punt van zorg met betrekking tot de
can and cannot tell you, European Competition Law Review 23,
SSNIP-test is de empirische onderbouwing ervan
354–62.
Dobbs, I.M. (2005) Defining markets for ex ante regulation using the
met enquêtes. Het hypothetische karakter van derhypothetical monopoly test. University of Newcastle.
gelijke enquêtes levert een aantal serieuze probleEuropese Commissie (1997) Bekendmaking van de Commissie inmen op, waaronder strategisch antwoordgedrag van
zake de bepaling van de relevante markt voor het gemeenschappelijke
respondenten en gebrekkige representativiteit van de
mededingingsrecht, Pb 97/C 372/03.
steekproef (bijvoorbeeld omdat vooral tegenstanders
Wilson, R. A. (1977) Bidding model of perfect competition.
van de fusie reageren). Het gevolg is dat de resulReview of Economic Studies, 44(138), 511–518.

ESB

29 juni 2007

397