Files en prijsbeleid

Files en prijsbeleid
Aute ur(s ):
Rietveld, P. (auteur)
De auteur is hoogleraar vervoerseconomie aan de Faculteit der Economische Wetenschappen en Econometrie, Vrije Universiteit, Amsterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4073, pagina 776, 18 september 1996 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
congestie, verkeer, vervoer, infrastructuur

Files groeien sneller dan de mobiliteit per auto. Het kabinet stelt nu voor om de brandstofaccijnzen te verhogen. Maar is dit wel het
goede middel om files te bestrijden? Een pleidooi voor rekeningrijden.
Bezien we de externe effecten van verkeer en vervoer over de laatste decennia dan valt op dat deze veelal minder snel zijn gestegen dan
het weggebruik zelf 1. In sommige gevallen, zoals bij de verkeersveiligheid, is op lange termijn zelfs sprake van een absolute
verbetering. Er is echter een grote uitzondering: de files. Deze stegen in omvang veel sneller dan het autoverkeer. Dat valt overigens
te verwachten zolang de capaciteit gelijk blijft. Een extra automobilist op een weg met een file betekent immers een meer dan
proportionele toename van de filelengte: niet alleen is er een extra automobilist, maar deze maakt op zijn beurt de file weer langer voor
andere automobilisten.
Voor sommigen valt het bereikbaarheidsbeleid van de overheid nu ongeveer samen met het terugdringen van files. Dat is echter een zeer
beperkte opvatting. Niet alleen moet er in bredere zin naar het wegennet gekeken worden, maar ook de samenhang tussen diverse
vervoerssystemen is belangrijk. Wat de kwaliteit van het wegennetwerk betreft, deze hangt van meer af dan alleen de vraag of er op
bepaalde trajecten van autosnelwegen op bepaalde tijden knelpunten bestaan. Het gaat immers ook om zaken als de gemiddelde snelheid
die gehaald kan worden op het wegennet, de dichtheid van het netwerk, de mate waarin automobilisten tot omrijden worden gedwongen,
enz. Het blijkt dat volgens dit soort maatstaven het Nederlandse autowegennet goed scoort. In weinig landen van de wereld bijvoorbeeld
wordt een zo hoog aandeel van de autokilometers op snelwegen afgelegd (circa 38%). De gemiddelde snelheid van Nederlandse
automobilisten over alle autoverplaatsingen (inclusief de korte binnen de bebouwde kom) is naar schatting ongeveer 62 km/uur. Zonder
files zou dat zo’n 63 km/uur zijn.
Deze cijfers betekenen tot op zekere hoogte een relativering van het fileprobleem. Er zijn echter ook redenen waardoor het file-probleem
juist onderschat wordt. Er zijn namelijk meer kosten aan files verbonden dan alleen reistijdverliezen. Allereerst leiden files ook tot meer
onzekerheid 2. Dit betekent een extra nadeel voor degenen die per se op tijd moeten zijn op hun bestemming. Zij moeten immers
reservetijd incalculeren. Vervolgens leiden files vanwege hun tijdspecifieke karakter tot het verschuiven van verplaatsingen naar andere
delen van de dag. Pendelaars staan vroeger op of vertrekken later; transportondernemers plannen hun ritten zo dat ze files vermijden.
Aan deze vorm van vermijden van files zijn kosten en ongemak verbonden. Ten slotte leidt het vermijden van files soms tot omrijden. Dat
leidt tot extra kosten in de vorm van bijvoorbeeld brandstof en verkeersveiligheidsnadelen ten gevolge van sluipverkeer. De kosten van
congestie gaan dan ook verder dan de extra reistijden van de automobilisten die in de file staan.
Latente vraag
Het totale niveau van de files is de afgelopen jaren fors gestegen, maar er hebben zich wel verschuivingen voorgedaan. In tabel 1 staat
een vergelijking van de top-10 van de files in 1989 ten opzichte van die in 1995. De opening van de Zeeburgertunnel (A10) en de
verdubbeling van de Brienenoordbrug hebben de situatie rond Amsterdam en Rotterdam verbeterd. De nieuwe brug bij Zaltbommel zal
betekenen dat deze locatie uit de top-10 gaat verdwijnen. De afgelopen periode is dus best het een en ander gedaan om door gerichte
ingrepen in het netwerk iets aan de files te doen. Het algemene patroon is echter dat door het wegwerken van een knelpunt op de ene
plaats er een bijkomt op een andere. Zo heeft de completering van de A10 rond Amsterdam de files deels doen verschuiven naar de
toegangswegen tot de A10.

Tabel 1. File top-10 in 1989 en 1995
1989
locatie
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Coentunnel
Coentunnel
Brienenoord
Velsertunnel
Brienenoord
Vianen
Velsertunnel

richting
Amsterdam
Zaandam
Dordrecht
Haarlem
Rotterdam
Den Bosch
Velsen

1995
locatie
Zaltbommel
Everdingen
Vianen
Coentunnel
Zaltbommel
Lunetten
Laagraven

richting
Maastricht
Utrecht
Den Bosch
Amsterdam
Utrecht
Utrecht
Utrecht

8.
9.
10.

A10/RAI
Everdingen
A2/Bullewijk

Utrecht
Utrecht
Utrecht

A7/Purmerend
Velsertunnel
Woerden

Zaanstad
Velsen
Utrecht

Bron: AVV, Verkeersgegevens.

Daarnaast hebben we te maken met wat bij verkeerskundigen bekend staat als ‘latente vraag’. Na het oplossen van een knelpunt lijkt de
vraag naar het gebruik van de verbeterde verbinding opeens veel groter geworden. De achtergrond hiervan is dat sommige
weggebruikers vóór het wegnemen van het knelpunt een omweg maakten of een sluiproute volgden. Bovendien is er sprake van
verschuivingen in de tijd. Een bekend verschijnsel is dat automobilisten de piek vermijden door vroeger of later te vertrekken. Na het
opheffen van een knelpunt kunnen zij zich op een aantrekkelijker moment verplaatsen.
Omdat het autogebruik (mede) afhankelijk is van het tijdverlies door files, zal bij een toename van het aanbod aan infrastructuur ook de
vraag ernaar toenemen. Dat beperkt de verkorting van de reistijden, maar zal deze verkorting nooit helemaal teniet doen. Immers, in de
nieuwe situatie zijn er meer gebruikers, zodat bij een dalende vraagcurve de ‘laatste’ gebruiker een lagere ‘prijs’ (hier: tijdverlies) wil
betalen voor het gebruik.(figuur 1)

Figuur 1. De latente vraag naar mobiliteit.
Het is dus niet juist, zoals soms gesteld wordt, dat wegen aanleggen helemaal niet helpt tegen files. Extra capaciteit helpt wel, maar
aangezien de mobiliteitsvraag zo gevoelig is voor de reistijd zal de verkorting van files tegenvallen. En dan is het de vraag of dit de
kosten van extra wegcapaciteit wel waard is.

De latente vraag naar mobiliteit
In figuur 1 is de vraag naar automobiliteit weergegeven als een functie van de tijdskosten (reistijd). Deze vraag is tamelijk
elastisch, zodat de vraaglijn vlak- dalend verloopt. Het aanbod Q bestaat uit een bepaalde hoeveelheid wegcapaciteit. Hoe
groter Q, hoe minder files en dus hoe groter de vraag. Voor de capaciteitsverhoging is het aantal passerende auto’s tijdens de
spits gelijk aan Q0. Hiermee is een aanzienlijk tijdverlies gemoeid. In de figuur is een capaciteitsverhoging aangegeven die het
mogelijk maakt om bij gelijkblijvende vraag zonder tijdverlies van de route gebruik te maken. Echter door het elastische
karakter van de vraag neemt deze zo toe dat uiteindelijk een groter aantal passanten Q1 de route benut waarbij alweer
tijdverliezen optreden, zij het wel minder groot dan voor de verbetering.

Accijnzen
De regering stelt een pakket maatregelen voor om het fileprobleem op te lossen. Daarin zitten allerlei elementen zoals accijnsverhoging,
het aanscherpen van het parkeerbeleid, investeren in openbaar vervoer, stimuleren van vervoermanagement bij bedrijven en
verkeersbeheersing (toeritdosering, dynamische verkeersinformatie, enz.) Ik beperk mij hier tot een bespreking van de accijnsverhoging.
Welke effecten zijn nu te verwachten van een verhoging van de accijnzen zoals door de regering voorgesteld? Concreet gaat het om een
verhoging van de benzineaccijns met 11 cent. Door de andere heffingen wordt dat uiteindelijk 15 cent. Dit bedrag wordt geheel
teruggesluisd via een daling van de motorrijtuigenbelasting. Degenen die veel benzine gebruiken ondervinden dus een nadeel, de
anderen juist een voordeel. Voor diesel en lpg wordt een vergelijkbare aanpak gevolgd. Eigenlijk zou de regering wel een stijging met 25

cent willen doorvoeren, maar Nederland kan niet uit de pas lopen bij het buitenland. Verdere verhogingen zijn pas mogelijk als men in
onze buurlanden ook de prijzen verhoogt. Te overwegen zou nog zijn een in de ruimte variërende accijns. Hoe verder van de grens af,
hoe hoger. Dat zou dan wel in kleine stapjes moeten gebeuren om ‘grenseffecten binnen Nederland’ tegen te gaan. Hoe dit ook zij, de
voorgestelde verschuiving tussen variabele en vaste kosten van de auto ontmoedigt het gebruik ervan.
Wat is nu het te verwachten effect van deze variabilisatie? De directe effecten op het aantal gereden kilometers zijn niet zo groot. In de
literatuur wordt gerekend met een tamelijk lage elasticiteit van ongeveer 0,3 of 0,4 op de lange termijn. Deze lage elasticiteit heeft
ondermeer te maken met het feit dat een deel van de automobilisten weinig alternatieven heeft (zeker op korte termijn) of niet zelf voor de
kosten opdraait, maar deze vergoed krijgt. Een verhoging van de benzineprijs met 15 cent (een prijsstijging van ongeveer 7,5%) zou dus
een daling van het autokilometrage van ongeveer 3% bewerken, dit alles onder de veronderstelling dat de overige omstandigheden gelijk
blijven.
De effecten op CO2- en andere emissies zijn groter aangezien een hogere benzineprijs na verloop van tijd leidt tot de aanschaf van
zuiniger auto’s. Gerekend kan worden op een effect van ongeveer 6% 3. De afgelopen jaren is deze emissie juist gestegen. In het
perspectief van de ambitie van de regering om de CO2-emissie in het verkeer te stabiliseren is een dergelijke daling van een orde van
grootte van 6% zeker welkom.
Een kanttekening is hier overigens op zijn plaats. Een onderbelicht nadeel van variabilisatie is dat de daling van de vaste kosten van
autogebruik invloed heeft op de beslissing om een auto aan te schaffen. Veelal wordt verondersteld dat deze invloed zeer gering is. Maar
het is goed te beseffen dat de voornaamste groei in het autobezit momenteel plaats vindt bij huishoudens die een tweede auto
aanschaffen. Hier zal behoorlijk op de financiële kant van de zaak worden gelet. Het aantrekkelijker maken van de aanschaf van een
tweede auto die een minder dan gemiddeld aantal kilometers aflegt kan het gunstige effect van variabilisatie voor een deel teniet doen.
Meer aandacht voor en onderzoek naar de vaste kosten elasticiteit bij de aanschaf van de tweede auto is op zijn plaats.
Maar hoe zit het met de bijdrage van de accijnsverhoging aan het oplossen van de files? Mijn stelling is dat, wil men met financiële
instrumenten specifiek iets doen aan het fileprobleem, een accijnsverhoging zeker niet het eerste middel is waaraan te denken valt. De
accijnsverhoging treft iedere automobilist, ongeacht de tijd en plaats waar deze rijdt. Bovendien bestaat een belangrijk deel van het
spitsverkeer uit woon-werk verkeer, en dit is een categorie met een wat lagere prijsgevoeligheid. Een accijnsverhoging zal zich dus
sterker laten voelen bij die vervoersmotieven die minder in het spitsverkeer vertegenwoordigd zijn.
Het verbaast mij toch wel dat het ministerie rekent op een afname van het tijdverlies door files (het aantal voertuigverliesuren) met circa
9% door de accijnsmaatregel 4. Aangezien het spitsverkeer minder gevoelig is voor benzineprijzen zal de daling van het kilometrage in de
spits duidelijk minder zijn dan de zonet genoemde circa 3%. Stel nu dat door de accijnsverhoging het aantal autokilometers in de spits
met 1,5% afneemt. Een belangrijk deel hiervan vindt plaats buiten de congestie-gevoelige gebieden, en zal dus nauwelijks leiden tot
afname van files. In het wel-congestiegevoelige deel van Nederland zal vermindering van het aantal autokilometers weliswaar leiden tot
een meer dan evenredige afname van het tijdverlies door files, maar de elasticiteit moet wel bijzonder hoog zijn (10 of meer) om de
geraamde 9% vermindering van de voertuig- verliesuren te bereiken.
Rekeningrijden
Bij het aanpakken van files ligt een meer specifiek instrument voor de hand, namelijk rekeningrijden. Dit alternatief wordt overigens ook
door het ministerie van Verkeer en Waterstaat genoemd, maar pas in 2001 wordt met invoering gerekend. Rekeningrijden houdt in dat
tijdens de spits automobilisten op elektronische wijze betalen voor een heffing als zij zich op filegevoelige plaatsen bevinden. Wat zijn de
gevolgen van deze heffing voor de verschillende weggebruikers?
Gaan we uit van de ruwe indeling van tabel 2, en nemen we aan dat automobilisten met een hoog inkomen minder gevoelig zijn voor een
spitsheffing dan anderen, dan kunnen we stellen dat automobilisten met een hoog inkomen en met weinig tijd (categorie I) zich niet door
een spitsheffing uit de spits zullen laten wegbelasten. Maar in de spits zitten ook niet-forenzen op de weg. Gezien het relatief ruime
tijdsbudget hebben degenen die tot deze categorie IV behoren zelf niet zoveel last van de files. Maar door hun aanwezigheid in de file
neemt wel de overlast van anderen toe. Rekeningrijden zal deze groep afschrikken. Voor personen uit de categorieën II en III geldt een
meer genuanceerd beeld.

Tabel 2. Wie is er bang voor rekeningrijden? Verschillende groepen automobilisten zullen verschillend reageren. Catagorie I
zal betalen en sneller thuis zijn, omdat categorie IV zich van de weg terugtrekt
hoog inkomen
hoge betalingsbereidheid
weinig vrije tijd
niet flexibel
veel vrije tijd
wel flexibel

laag inkomen
lage betalingsbereidheid

I

II

III

IV

Het invoeren van een spitsheffing in welke vorm dan ook leidt tot het zich terugtrekken van met name categorie IV. Dit levert tijdwinst op
voor automobilisten die blijven rijden. Voor hen geldt dus dat zij een compensatie krijgen voor de betaalde spitsheffing. Het
tijdsvoordeel van degenen die wel op de weg blijven kan het financiële nadeel meer dan compenseren. Dit hangt af van de
tijdswaardering van de automobilist. Met name bij zakelijke rijders en vrachtverkeer is deze mogelijkheid van een per saldo gunstig
resultaat het grootst.
Bij de keuze tussen:

» weinig files met rekening rijden en
» veel files zonder rekening rijden, zou groep I de voorkeur geven aan het eerste alternatief. De reden dat deze steun vaak niet publiek
wordt uitgesproken is dat men de voorkeur geeft aan een derde alternatief:
» weinig files zonder rekening rijden.
Dit alternatief impliceert het wegnemen van de knelpunten door uitbreiding van de capaciteit. Maar als de kosten van het derde
alternatief in de beschouwing worden betrokken is het nog maar de vraag of dit wel zo aantrekkelijk is.
Hoe dit ook zij, een deel van de weggebruikers zal de piek gaan mijden na het invoeren van rekeningrijden. Onder degenen die op de weg
blijven en het tarief betalen zal een deel zijn dat er echt op vooruit gaat. Maar daarnaast zullen er ook velen zijn die wel in de spits blijven
rijden omdat zij geen alternatief hebben, maar voor wie geldt dat het bedrag dat ze betalen niet opweegt tegen de tijdwinst die zij maken.
Zij gaan er dus op achteruit. Naast deze verlies- en winstposities van weggebruikers verdient natuurlijk de positie van de overheid
aandacht. Deze heeft immers een extra inkomstenbron aangeboord, als we althans mogen aannemen dat de kosten van invoering van
rekeningrijden beperkt zijn. Deze inkomsten zullen op de een of andere wijze worden aangewend, variërend van de bouw van nieuwe
wegen, extra spoorlijnen, minder motorrijtuigenbelasting of een algemene belastingverlaging. Zoals in een eerder ESB-artikel is
uiteengezet hangt de mate van waardering van rekening rijden door automobilisten in aanzienlijke mate af van de manier waarop deze
zullen worden aangewend 5.
Conclusie
De conclusie is dat het zeer te wensen is dat het rekening rijden niet op de lange baan wordt geschoven. Accijnzen zijn een goed middel,
en bovendien zeer eenvoudig toe te passen als men iets will doen aan emissies van het verkeer. Maar voor files is een scherper middel
gewenst. Rekening rijden is geen probleemloos instrument 6, maar biedt zeker perspectief. Aan grootschalige introductie zullen pilots
moeten voorafgaan. Waarom bijvoorbeeld niet een test met de (voorheen) carpoolwisselstrook op de A1. Zo’n test waarbij
automobilisten de vrijheid hebben om te kiezen voor een rijstrook zonder congestie maar natuurlijk wel tegen betaling, zou de weg
kunnen effenen naar grootschaliger invoering

1 Zie bijvoorbeeld E.T. Verhoef, The regulation of road transport externalities, dissertatie Tinbergen Instituut, Vrije Universiteit,
Amsterdam, 1996, en Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport 1997- 2001, Sdu, Den Haag, 1996.
2 Er zijn regelmatig terugkerende en onregelmatig terugkerende files. De eerste treden op als met regelmaat de vraag de wegcapaciteit
overstijgt. De tweede zijn het gevolg van meer incidentele factoren zoals ongevallen of bijzondere weersomstandigheden, of incidentele
pieken in de vraag op dagen zoals tweede pinksterdag. Overigens hangen de twee soorten samen: waar regelmatig terugkerende
congestie is zal bij een ongeval de omvang van de incidentele congestie groot zijn.
3 De subwerkgroep vergroening fiscaal stelsel van het ministerie van Financiën heeft dit jaar in zijn rapportage op een vergelijkbare
manier de positieve effecten voor het milieu van accijnsverhoging naar voren gebracht.
4 Zie ministerie van Verkeer en Waterstaat, Samenwerken aan bereikbaarheid, Den Haag, 17 september 1996, blz 19.
5 E.T. Verhoef, P. Nijkamp en P. Rietveld, De acceptatie van rekening rijden , ESB, 17 april 1996, blz. 341-345.
6 Een discussie van voor- en nadelen is gegeven in R.H.M. Emmerink, P. Nijkamp en P. Rietveld, Is congestion pricing a first best
strategy in transport policy? Environment and Planning B, 1995, blz. 581-602.

Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)