Financiele effecten van
verzuiling in het basisonderwijs
In Nederland bestaan weinig heilige huisjes, maar een is er nog heiliger dan heilig: de
‘vrijheid van onderwijs’. De vrijheid van onderwijs wil zeggen dat binnen zekere grenzen
iedere levensbeschouwelijke richting scholen kan exploiteren die volledig door de
overheid worden bekostigd. De verzuiling van het onderwijs heeft geleid tot een
versnippering van het scholenbestand. In dit artikel worden de loonkosten van het extra
onderwijzend personeel dat hierdoor in het lager onderwijs nodig is, geraamd op ca. f. 500
mln. Exercities met enkele rekenmodellen brengen onder andere aan het licht dat het
strenger toepassen van de bestaande regels een forse besparing op deze meerkosten van
de onderwijsvrijheid kan opleveren. In vergelijking daarmee valt de mogelijke opbrengst
van het opheffen van de verzuiling in het niet.
DRS. J.B.J. KOELMAN* – DR. J.G.M. LAMMERS**
De verzuiling is binnen het Nederlandse onderwijsstelsel
een belangrijk structuurgegeven. Vele beschouwingen en
analyses, vooral van sociologen, politicologen en historic!,
zijn in de loop der jaren aan het verschijnsel gewijd, al dan
niet toegespitst op het onderwijs. Relatief weinig aandacht
is echter tot nu toe besteed aan een financieel-economische benadering.
In dit artikel zullen de financiele effecten van de verzuiling centraal staan. Wij proberen antwoord te geven op de
vraag in hoeverre de verzuiling in het onderwijs leidt tot
additionele uitgaven. In het verleden is al door enkele
auteurs de veronderstelling geuit dat het verzuilde onderwijsstelsel leidt tot additionele uitgaven 1). Door deze
auteurs wordt echter niet expliciet ingegaan op de vraag in
welke orde van grootte deze uitgaven liggen. Door een
analyse te maken van de personele uitgaven voor gewoon
lager onderwijs in 1982 2) widen wij deze leemte vullen. De
gekozen uitgavencategorie neemt ruim 80 procent van de
totale uitgaven voor het lager onderwijs in beslag.
Uitgangspunt in de onderhavige beschouwing is dat verzuiling resulteert in een toename van het scholenbestand,
waardoor het gemiddelde aantal leerlingen per school kleiner wordt. Hierdoor ontstaan negatieve schaaleffecten en
neemt – zeker als de leerlingen-instroom daalt – de mogelijkheid af om te komen tot een optimale gemiddelde
schoolgrootte. Anders geformuleerd: verzuiling leidt tot reguleringsinefficientie 3) en, indien geconfronteerd met
een theoretische optimale situatie, tot additionele uitgaven
4).
In dit kader zijn twee aspecten van belang: enerzijds de
relatie tussen richtingsgewijze pluriformiteit en de in regelgeving vastgestelde bekostigingsvoorwaarden; anderzijds de richtingsgewijze pluriformiteit als structuurgegeven. Het eerste aspect heeft betrekking op het feit dat bepaalde bekostigingsvoorwaarden (stichtingsnormen, afstandscriteria, opheffingsnormen) ‘ruim’ geformuleerd
zijn om een zo gevarieerd scholenbestand als in Nederland aanwezig is, mogelijk te maken. Men zou zich in dit
verband de vraag kunnen stellen of ook met minder genereuze bekostigingsvoorwaarden niet eveneens gestalte
RRO
zou kunnen worden gegeven aan het op artikel 23 van de
Grondwet gebaseerde grondprincipe van vrijheid van onderwijs. Het tweede aspect leidt tot de vraag in hoeverre
verzuiling op zich, dat wil zeggen onafhankelijk van de wijze waarop de bekostigingsvoorwaarden zijn geformuleerd, zou kunnen leiden tot additionele uitgaven.
* Centrum voor Studies voor het Hoger Onderwijsbeleid (CSHOB),
Universiteit Twente.
* * Vakgroep sociologie aan de faculteit sociale wetenschappen van
de Katholieke Universiteit Nijmegen. De auteurs zijn prof. dr. P.B.
Boorsma, drs. R.J.G.M. Florax, prof, dr: ir. J.M.M. Ritzen en drs.
M.H.J. Vosselman erkentelijk voor hun deskundig commentaar.
1) Zie S. Miedema, De kosten van de verzuiling, Socialisms en Democratie, 1957, jg. 14, biz. 47-58; D.A.P.W. van der Ende, Kosten van
openbaar en bijzonder onderwijs, Openbare Uitgaven, jg. 1976, biz.
90-100; R. van Gendt, Educational financing and policy goals for primary schools, OECD, Parijs, 1979; J.M.M. Ritzen, Wat is onderwijs
ons waard?, Groningen, 1983; Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Kosten van de onderwijspacificatie, ‘s-Gravenhage,
1985.
2) Het basisonderwijs werd op 1 augustus 1985 ingevoerd toen de
Wet op het basisonderwijs van kracht werd. Ons databestand heeft
betrekking op 1982 waarin nog sprake was van een scheiding tussen
kleuter- en gewoon lager onderwijs. In het databestand zijn voor ruim
400 gemeenten gegevens opgenomen omtrent het aantal aanwezige
richtingen, de personele en materiele exploitatie-uitgaven, aantal
scholen, aantal leerlingen, aantal leerkrachten enz.
3) Zie voor een behandeling van het begrip reguleringsinefficientie,
P.B. Boorsma en J.B.J. Koelman, Doelmatigheid en hoger onderwijs
vanuit een economisch perspectief, in: P.B. Boorsma en J.B.J. Koelman (red.), Doelmatigheid in het hoger onderwijs, ‘s-Gravenhage,
1986, biz. 29-35.
4) In deze bijdrage wordt niet ingegaan op de vraag in hoeverre de financiele gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs (met
name de overschrijdingsregeling) leidt tot additionele uitgaven. Voor
dit thema raadplege men J.B.J. Koelman en J. Lammers, De financiele gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder lager onderwijs,
Bestuur, april 1985, jg. 4, biz. 26-33 en J.M.M. Ritzen, Onderwijs en
economie, in: J.A. van Kemenade, M.A.J. Lagerwei, J.H.M. Leune en
J.M.M. Ritzen (red.), Onderwijs: bestel en beleid. Onderwijs en Samenleving B, Groningen, 1987, biz. 64-71.
I
Schaaleffecten en personele uitgaven
Wanneer wij uitgaan van de in 1982 van kracht zijnde
leerlingenschaal (de 30-schaal) en tevens veronderstellen
dat een gemiddelde leerkracht f. 60.000 bruto (inclusief
sociale lasten werkgever) verdient, kunnen wij de bijgaande figuur construeren 5).
gen per leerkracht. De feitelijke gemiddelde groepsgrootte
van alle in ons databestand opgenomen scholen is 25,6
leerlingen per leerkracht. Laten we nu eens bezien hoe
groot de verschillen in aantallen leerkrachten (en dus ook
in personele uitgaven) zijn wanneer de ‘theoretische’ gemiddelde groepsgrootte van 30 vergeleken wordt met de
feitelijke gemiddelde groepsgrootte van 25,6 (zie tabel 1).
label 1. Aantal leerkrachten en personele uitgaven a), in
mln. gld., voor de steekproefgemeenten in 1982 per richting naar groepsgrootte
Groepsgrootte
25,6
Richting
aantal
leerkrachten
(1)
Openbaar
Potestants-Christelijk
Rooms-Katholiek
Algemeen-bijzonder
11.466
9.235
11.093
Totaal
32.962
1.168
CMS)
30
(2)-(4)
1.792
1.416
1.475
131
128
102
107
10
4.814
349
persopersoaantal
leernele
nele
uitgaven krachten uitgaven
(4)
(3)
(2)
831
9.674
669
804
85
7.819
9.618
1.037
2.389
28.148
703
567
697
75
2.042
a) Berekend door middel van een gemiddeld salaris van f. 72.493,35 (inclusief sociale
lasten werkgever).
Bron: bewerkte gegevens CBS.
120
150
180
210
Schoolomvang naar aantal leerlingen
Figuur 1. Verplichte personeelsuitgaven per leerling naar
schoolgrootte
Uit tabel 1 komt naar voren dat door een verhoging van
de gemiddelde groepsgrootte, dat wil zeggen een toename van de ‘bezettingsgraad’ per leerkracht (en dus ook
van de gemiddelde schoolgrootte), een kostenbesparing
van maximaal f. 349 miljoen kan worden gerealiseerd.
Deze maximaal haalbare besparing bedraagt ruim 14,5%
van de feitelijke uitgaven binnen de steekproefgemeenten. Uitgaande van de veronderstelling dat ook voor geheel Nederland een besparingspercentage van 14,5 bereikt kan worden door een vergroting van de gemiddelde
klassebezetting (groepsgrootte), kan berekend worden
dat de ruimte voor kostenbesparingen 514 miljoen is 7).
Uit de figuur blijkt duidelijk dat de personele kosten per
leerling afnemen naarmate de schoolomvang toeneemt.
Tevens blijkt dat zich opvallende breukpunten na veelvouden van 30 leerlingen voordoen. Telkens wanneer bij toename van het aantal leerlingen met 1 een nieuwe leerkracht dient te worden aangesteld, springen de uitgaven
per leerling omhoog. Hoe groter echter de school reeds is,
des te kleiner worden de sprongen. Ten slotte valt op dat
de personele uitgaven per leerling op de zeer kleine scholen erg hoog zijn. Zo is het verschil in personele uitgaven
per leerling tussen een kleine school met 31 leerlingen 6)
en een grotere school met 241 leerlingen al zeer aanzienlijk. namelijk f. 1.630 per leerling. Dit duidt op het bestaan
van opmerkelijke positieve schaaleffecten.
5) Strikt genomen is de figuur niet geheel conform de in 1982 van
Raming van de maximaal mogelijke
besparingen
telt, kan reeds een tweede leerkracht worden aangesteld en bij 51
leerlingen een derde leerkracht. De 30-schaal is pas ‘echt’ van kracht
wanneer een school meer dan 120 leerlingen heeft. Voor de analytische eenvoud zijn wij er echter ook voor de zeer kleine scholen van
Opbouw van de rekenmodellen
In het bovenstaande is reeds aangegeven dat in de rekracht zijnde regelgeving. Immers, wanneer een school 23 leerlingen
uitgegaan dat de groepsgrootte maximaal 30 leerlingen per leerkracht
In de inleiding is gesteld dat verzuiling leidt tot een versnippering van het scholenbestand en daardoor tot negatieve schaaleffecten. In andere termen geformuleerd: verzuiling leidt tot additionele uitgaven. In het navolgende willen wij een poging wagen om voor de personele uitgaven
een schatting te maken van de orde van grootte van deze
additionele uitgaven. Daartoe zal gebruik worden gemaakt
van rekenmodellen als vergelijkingsbases. Centraal in deze vergelijkingsbases zal een aantal cruciate ‘bijgestelde’
bekostigingsvoorwaarden staan. Eerst willen wij echter
weten hoe groot de maxjmale besparingsruimte is.
Het aantal leraren dat een school kan aanstellen is afhankelijk van het aantal leerlingen. De maximale grootte
van een groep (klas) is volgens de 30-schaal dertig leerlingen. De maximale ‘besparingsruimte’ is de afgeleide van
de besparingen die in het ‘gunstigste’ geval zouden kunnen worden geeffectueerd. Het gunstigste geval is hier
een situatie waarin de gemiddelde groepsgrootte (klassegrootte) gelijk is aan het gemiddelde van de in I982 geldende leerlingenschaal. Dit gemiddelde bedraagt 30 leerlin-
kan bedragen. Sedert 1 augustus 1983 is als bezuinigingsmaatregel
de 30-schaal vervangen door een 32-schaal.
6) Het betreft hier een school die qua leerlingenaantal beneden de
opheffingsnorm zit. In de praktijk kunnen veel van dergelijke scholen
worden aangetroffen. Deze scholen kunnen blijven bestaan dank zij
de bevoegdheid van de minister van Onderwijs en Wetenschappen
om ‘ontheffing’ te verlenen.
7) Dit bedrag is als volgt berekend: 0,145 (S x LK), waarbij S staat
voor een gemiddeld salaris van f. 72.493,35 en LK betrekking heeft op
het totale aantal verplichte leerkrachten in Nederland. In 1982 be-
draagt het totale aantal leerkrachten 48.857 (zie Centraal Bureau voor
de Statistiek, Statistiek van het basisonderwijs 1982/1983, Onderwijzend personeel, ‘s-Gravenhage, 1984, biz. 10). In feite is de berekende besparingsruimte van f. 514 miljoen voor de gehele populatie nog
aan de voorzichtige kant. Immers, op grond van CBS-cijfers kan worden berekend dat in 1982 de gemiddelde groepsgrootte voor heel Nederland 24,6 leerlingen bedraagt; een gemiddelde groepsgrootte die
dus duidelijk lager is dan de door ons berekende gemiddelde groepsgrootte van 25,6 in de steekproefgemeenten. Dit betekent dat, afgezet
tegen een theoretische situatie waarin zich een gemiddelde klassebezetting van 30 leerlingen voordoet, de maximaal te realiseren besparingen uitkomen op f. 631 mln., hetgeen neerkomt op een besparingspercentage van 18%.
881
kenmodellen de bekostigingsvoorwaarden anno 1982 op
een dusdanige wijze zullen worden bijgesteld dat telkens
sprake zal zijn van een aanzienlijk hogere gemiddelde
schoolgrootte dan in de steekproefgemeenten. De bekostigingsvoorwaarden die hierbij in het geding zijn, hebben
betrekking op:
– de minimaal noodzakelijke leerlingenaantallen per
school;
– de leerlingenaantallen die meegeteld mogen worden in
geval van schoolstichting;
– de richting van de school.
Laten wij allereerst enkele relevante aspecten belichten
van de wijze waarop in 1982 gestalte werd gegeven aan de
bekostigingsvoorwaarden met betrekking tot bovengenoemde punten. Wat de minimaal noodzakelijke leerlingenaantallen betreft kan een onderscheid worden gemaakt tussen twee situaties. Enerzijds kan er sprake zijn
van het stichten van een nieuwe school. Daarvoor gelden
bepaalde minimumnormen. Anderzijds kan de vraag aan
de orde zijn of een bepaalde school dient te worden opgeheven. Ook daarvoor gelden wettelijk vastgelegde minimumnormen. In beide gevallen bestaan er echter allerlei
ontsnappingsmogelijkheden. Zo kan de minister bij voorbeeld beslissen dat een school met zeer weinig leerlingen
toch niet dient te worden opgeheven, omdat de betreffende school de enige is van een bepaalde signatuur in een
bepaald voedingsgebied 8). Ten aanzien van de vaststelling van de leerlingen die al dan niet mogen worden meegeteld in geval van schoolstichting, kan worden gewezen
op twee relevante criteria, namelijk de afstand tussen de
ouderlijke woning en de school van de gewenste signatuur
en het al dan niet aanwezig zijn van een andere school van
dezelfde signatuur in het voedingsgebied.
De normen en criteria in de wetgeving zijn uitdrukkelijk
afgestemd op het waarborgen van de vrijheid van onderwijs. Ook allerlei uitzonderingsbepalingen en ontheffingsmogelijkheden getuigen hiervan. De wens om een
verzuild onderwijsstelsel te creeren en in stand te houden,
heeft geleid tot ‘ruim’ geformuleerde bekostigingsvoorwaarden; bekostigingsvoorwaarden die bezien vanuit een
doelmatigheidsoptiek leiden tot additionele uitgaven.
Men kan echter ook – zoals wij hebben gedaan – van
de gedachte uitgaan dat het zeer wel mogelijk moet zijn
om de verzuiling als centraal structuurgegeven binnen het
onderwijs op een meer doelmatige wijze gestalte te geven.
Daartoe zijn door ons vergelijkingsbases gebruikt. Behalve het (door ons in het onderstaande nog aan te tonen) gegeven dat de bestaande inrichting van het verzuilde lager
onderwijsstelsel leidt tot aanzienlijke additionele uitgaven,
kan men zich ook de vraag stellen in hoeverre de verzuiling op zich additionele uitgaven met zich meebrengt. Of
anders geformuleerd: leidt verzuiling onafhankelijk van de
bekostigingsvoorwaarden eveneens tot additionele uitgaven? Ook ter beantwoording van deze vraag zijn vergelijkingsbases gehanteerd.
Komen wij nu tot een bespreking van het door ons ontwikkelde alternatief. Dit alternatief bestaat uit de volgende
basiselementen:
a. in een bepaald voedingsgebied is, tenzij een nader te
bepalen schoolgrootte wordt overschreden, slechts
een school van dezelfde signatuur aanwezig;
b. de eveneens nader te bepalen minimumnormen voor
de leerlingenaantallen worden stringent toegepast.
Ontheffingen worden niet verleend. Ontsnappingsclausules en uitzonderingsbepalingen zijn niet meer
van kracht;
c. het afstandscriterium is ondergeschikt aan de minimumnormen. Indien binnen een bepaald voedingsgebied de minimale schoolomvang niet wordt bereikt,
wordt het voedingsgebied vergroot. Het afstandscriterium is in principe variabel 9).
Zoals uit het bovenstaande blijkt, is het alternatief niet
vast omlijnd. Afhankelijk van de in te stellen criteria zijn er
verscheidene mogelijkheden. Enkele van deze mogelijkheden zijn door ons vastgelegd in ‘modellen’. In het on-
882
derstaande zullen wij twee modellen behandelen 10).
Ten einde te kunnen komen tot hanteerbare modellen
wordt aangenomen dat, indien in de modellen sprake is
van pluriformiteit, deze alleen betrekking heeft op de vier
hoofdrichtingen 11). Bovendien veronderstellen wij dat in
een bepaalde gemeente de leerlingen van een bepaalde
richting in gelijke aantallen de scholen van de betreffende
richting bezoeken. De modelmatige berekeningen vormen
de som van de per afzonderlijke steekproefgemeenten berekende uitkomsten. Intergemeentelijke en regionale
scholen moesten ten gevolge hiervan buiten beschouwing
blijven 12).
In elk model worden drie criteria gehanteerd die vrij in te
stellen zijn. Deze criteria zijn:
– minimale schoolgrootte;
– maximale schoolgrootte;
– afstand tussen de school en de ouderlijke woning.
Wat de leerlingenschaal betreft is telkens uitgegaan van
de in 1982 van kracht zijnde schaal, de zogenaamde
30-schaal. De uitkomsten waarin wij het meest gemteresseerd zijn, betreffen de aantallen leerkrachten, de gemiddelde schoolgrootte, de gemiddelde groepsgrootte en het
aantal scholen. Deze uitkomsten worden afhankelijk
gesteld van de ingevoerde minima, maxima en afstandsnormen. Bezien wij nu de gehanteerde modellen.
Model I:
a. bestaande minimumnormen worden ingevoerd;
b. de maximale schoolgrootte is variabel;
c. het afstandscriterium is 4 kilometer 13).
Onder de bestaande minimumnormen ten aanzien van
de leerlingenaantallen worden – zonder dat ontheffingsmogelijkheden aanwezig zijn – de in de Lageronderwijswet 1920 vastgelegde opheffingsnormen bedoeld. Deze normen zijn afhankelijk van de gemeentegrootte. Zij bedragen:
– 125 leerlingen in gemeenten met 100.000 of meer inwoners;
– 100 leerlingen in gemeenten met 50.000 tot 100.000 inwoners;
– 75 leerlingen in gemeenten met 25.000 tot 50.000 inwoners;
– 50 leerlingen in gemeenten met minder dan 25.000 inwoners.
De maximale schoolomvang is door ons gesteld op
1.000,750 en 500 leerlingen. Uitgaande van de bestaande
opheffingsnormen zijn dus drie berekeningen gemaakt.
Het afstandscriterium van 4 kilometer is identiek aan het in
de Lager-onderwijswet geformuleerde criterium.
Model II:
a. de minimumnormen zijn variabel en tevens afhankelijk
van de gemeentegrootte;
b. de maximale schoolgrootte is variabel;
c. het afstandscriterium is oneindig.
8) Onder het begrip ‘voedingsgebied’ verstaan wij het recruteringsgebied voor (potentiele) leerlingen dat tot stand komt op grand van
een afstandsnorm.
9) Het probleem van de grotere afstand tussen ouderlijke woning en
te bezoeken school dat in bepaalde regie’s zal ontstaan, kan worden
opgevangen door een systeem van schoolbusssen, zoals ook in het
buitenland zeer gebruikelijk is.
10) Zie voor een uitgebreidere benadering van deze thematiek J.B.J.
Koelman, Kosten van de verzuiling, ‘s-Gravenhage, 1987, biz.
211-230.
11) Er is binnen de modellen geen rekening gehouden met het feit dat
binnen de protestants-christelijke hoofdrichting en binnen de algemeen-bijzondere hoofdrichting allerlei sub-richtingen voorkomen;
sub-richtingen die als zodanig ook ten dele in de jurisprudentie zijn er-
kend, zoals bij voorbeeld het reformatorisch onderwijs.
12) Gesteld kan worden dat de te realiseren besparingen hoger zouden uitvallen indien regionale scholen in de modellen zouden zijn op-
genomen.
13) In Koelman, op.cit., wordt uiteengezet hoe het aantal scholen op
grond van een bepaald afstandscriterium kan worden berekend.
Ook in dit model wordt uitgegaan van een maximaal mogelijke schoolgrootte van 500, 750 of 1.000 leerlingen. Afhankelijk van de gemeentegrootte worden vier verschillende minimumnormen per groottecategorie ingevoerd. Per
maximum worden dus telkens vier berekeningen uitgevoerd. Dat zijn in totaaltwaalf berekeningen. De minimumnormen gekoppeld aan de groottecategorieen zijn:
– 75, 100, 125 en 150 voor gemeenten met minder dan
25.000 inwoners;
– 100, 125, 150 en 175 voor gemeenten met
25.000 – 50.000 inwoners;
– 125, 150, 175 en 200 voor gemeenten met
50.000-100.000 inwoners;
– 150, 175, 200 en 225 voor gemeenten met meer dan
100.000 inwoners.
De normen zijn in alle gevallen hoger dan de bestaande
normen anno 1982.
De twee modeller) hebben alleen betrekking op een
theoretische situatie waarin het bestaande pluriforme stelsel op een meer doelmatige wijze gestalte wordt gegeven.
Daartoe zijn drie in dit verband cruciate bekostigingsvoorwaarden op een andere manier ingevuld. In het begin van
deze bijdrage is echter ook gewag gemaakt van additionele kosten ten gevolgen van de verzuiling als structuurgegeven, dat wil zeggen extra kosten die, onafhankelijk van
de bekostigingsvoorwaarden, voortvloeien uit het feit dat
er sprake is van verzuiling. Wanneer wij de vraag willen
beantwoorden hoeveel de verzuiling op zich aan extra
kosten met zich meebrengt voor het gewoon lager onderwijs, zullen wij moeten beschikken over cijfers betrekking
hebbend op een theoretische situatie zonder verzuiling.
Daarom zijn voor de modellen twee varianten uitgerekend,
namelijk een variant met (variant 1) en een variant zonder
richtingsgewijze pluriformiteit (variant 2) 14).
Tot zover de hoofdlijnen van de gebruikte modellen en
de gehanteerde varianten. Bezien wij nu de door middel
van de modelberekeningen verkregen onderzoeksresultaten.
De onderzoeksresultaten
De onderzoeksresultaten worden in tabel 2 gepresenteerd. Het eerste deel van tabel 2 heeft betrekking op een
situatie waarin richtingsgewijze pluriformiteit als uitgangspunt wordt genomen. Het tweede deel van tabel 2
handelt over een situatie waarin sprake is van slechts een
richting. Door deze opzet zijn wij in staat om situaties met
en zonder pluriformiteit te vergelijken, terwijl verder dezelfde bekostigingsvoorwaarden worden gehanteerd.
Eerst nog enkele opmerkingen vooraf. De presentatie
van de onderzoeksresultaten is gericht op de aantallen
leerkrachten die op grond van de modellen noodzakelijk
zijn in de steekproefgemeenten en op de daaraan verbonden financiele consequenties 15). De hiermee verkregen
resultaten worden vervolgens proportioneel vertaald naar
de gehele populatie (Nederland) 16). In eerste instantie
wordt uitgegaan van een maximale schoolomvang van
500 leerlingen. Daarna wordt echter ook kort aandacht
besteed aan de besparingen die kunnen worden bereikt indien de maximale schoolgrootte 750 dan wel 1.000 leerlingen bedraagt. Bezien wij nu in tabel 2 de onderzoeksresultaten.
Uit tabel 2 blijkt allereerst dat de aantallen leerkrachten
telkens ruim lager uitkomen dan het totale aantal leerkrachten van 32.962 (zie tabel 1) dat in werkelijkheid is
aangesteld. De berekende aantallen leerkrachten kunnen door vermenigvuldiging met een gemiddeld salaris
(f. 72.493,35) worden uitgedrukt in termen van totale personele uitgaven. De resultaten van deze berekening zijn
weergegeven in kolom 3 van tabel 2. Opvallend is dat de
bedragen niet veel van elkaar verschillen. Over de oorzaken van deze kleine verschillen, komen wij in het onderstaande nog te spreken. Met behulp van de gegevens uit
tabel 2 kunnen vervolgens de op grond van de modeluit-
Tabel 2. De onderzoeksresultaten
Aantal leerkrachten in
steekproefgemeenten
Te realiseren
besparingen
voor de steekproefgemeen-
ren besparingen voor
ten in mln. gld. ten in mln. gld.
Model
in mln. gld.
Totale personele uitgaven
van de steekproefgemeen-
Te realise-
Nederland
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
Variant 1
I
II
29.524
28.463
2143
2115
246
274
369
411
Variant 2
I
II
29.170
29.060
2115
2111
274
278
411
417
Bran: bewerkte gegevens CBS.
komsten te bereiken besparingen worden berekend. Deze
zijn opgenomen in de kolommen 4 en 5 van tabel 2. De
hoogste besparingen ( f . 417 miljoen) worden bereikt bij
model II, variant 2 17).
De belangrijkste conclusies die uit tabel 2 kunnen worden getrokken zijn:
– de omvang van de te realiseren besparingen wordt
hoofdzakelijk bepaald (f. 369 miljoen) door het feit dat
in principe in een bepaald voedingsgebied geen ontheffingen worden verleend en geen uitzonderingsbepalingen worden toegepast, tenzij een bepaalde maximale schoolgrootte wordt overschreden, slechts een
school van dezelfde signatuur aanwezig is, en het afstandscriterium ondergeschikt is gemaakt aan de toepassing van minimumnormen met betrekking tot de
leerlingenaantallen;
– een verhoging van de minimumnormen, gecombineerd
met het vergroten van het afstandscriterium leidt
slechts tot een geringe toename van de te realiseren
besparingen (maximaal f. 42 miljoen);
– een situatie zonder pluriformiteit zal niet leiden tot een
opzienbarende stijging van het te besparen totaalbedrag (maximaal f. 42 miljoen);
– op grond van de modelberekeningen wordt een belangrijk deel van de berekende ‘manoeuvreerruimte’ van
f. 514 miljoen opgevuld (gemiddeld ca. 80%) 18).
14) Om misverstanden te voorkomen: invoering van deze variant
wordt door ons niet bepleit. Deze variant wordt uitsluitend gebruikt om
ons inzicht in kostenbepalende factoren te vergroten.
15) Informatie omtrent andere relevante variabelen, zoals aantal
scholen, gemiddelde schoolgrootte en gemiddelde groepsgrootte
wordt verstrekt in Koelman, op.cit.
16) Dit proportioneel vertalen heeft plaatsgevonden door gebruik te
maken van een vermenigvuldigingsfactor van 1,5. Hiertoe is besloten
gegeven het feit dat de (onbewerkte) totaal-scores op de cruciale variabelen in onze steekproef steeds ongeveer 2/3 bedragen van de
totaal-scores op deze variabelen in de gehele populatie.
17) Een vergelijking van variant 1 met variant 2 leidt tot de verrassen-
de conclusie dat bij afwezigheid van verzuiling in een aantal gevallen
meer leerkrachten noodzakelijk zouden zijn dan in een situatie met
verzuiling. Hier is echter sprake van een vertekening ten gevolge van
de ‘out-leerlingen’. Out-leerlingen zijn leerlingen uit bepaalde steekproefgemeenten die op grond van het computerprogramma niet op
een school geplaatst kunnen worden. Het kan namelijk voorkomen
dat, uitgaande van de in de verschillende modellen gehanteerde minimumnormen, in sommige gemeenten uit de steekproef kinderen
‘overblijven’, dat wil zeggen dat er te weinig kinderen zijn voor het toekennen van een school. Immers, de minimumnormen worden stringent toegepast. Er is in de modellen geen ruimte voor uitzonderingsbepalingen. Indien wordt uitgegaan van een richting zijn er uiteraard
minder out-leerlingen dan in een pluriforme situatie. Dit is de reden
voor het feit dat (in eerste instantie) meer leerkrachten noodzakelijk
kunnen zijn in een situatie zonder pluriformiteit. Hiervoor is door ons
gecorrigeerd met betrekking tot de berekende personele uitgaven en
de daarvan afgeleide besparingen.
18) Bij de berekening van de maximaal mogelijke besparingsruimte
(het ‘nul-model’) werd uitgegaan van een gemiddelde groepsgrootte
van 30. In de modeluitkomsten varieert de gemiddelde groepsgrootte
van 28,58 tot 29,45. Dit is een aanzienlijke stijging ten opzichte van de
uitgangssituatie waarin sprake is van een groepsgrootte van 25,6.
(vervolg op biz. 888)
883
de techniek andersoortige eisen aan de werkende mens
en aan de arbeidsorganisatie stelt. Dit deel van de opleiding is dan ook breed – metbetrekkingtotalleonderdelen
van de bedrijfstak – en praktisch. Toegepast op de metaal- en elektrotechnische Industrie is hierbij een modulaire opbouw onmisbaar. De opleidingsduur kan varieren
met het aantal modules 11). Omdat het in het basistraject
om het aanleren van vaardigheden gaat die voor alle werkgevers in de bedrijfstak van belang zijn, en de voordelen
dus niet aan een werkgever toevallen, ligt de organisatorische en financiele verantwoordelijkheid bij de overheid.
Aansluitend bij de basisopleiding moet maatwerk
plaatsvinden: de scholing op de arbeidsplek in het individuele bedrijf. Oit is de vervolgscholing die onder directe
verantwoordelijkheid van de werkgever moet plaatsvinden. In het vervolgtraject is sprake van een leer-arbeidsovereenkomst tussen de individuele werkgever en
werknemer.
Om-, her- en bijscholing
__
Een zeer actueel onderwerp is de om-, her- en bijscholing van de werkende en werkloze beroepsbevolking. De
technologische ontwikkeling zal een aanzienlijke scholingsinspanning van de werkende (en werkloze) beroepsbevolking verlangen. Tussen nu en 1990 zal de som van
de produktieve en scholingsinspanningen met 25% moeten toenemen, zo schat de commissie-Dekker 12).
De vraag naar verantwoordelijkheden laat zich eenvoudig beantwoorden. De doelstelling is niet om breed maatschappelijk te vormen, maar om de werknemer vertrouwd
te maken met de nieuwe technieken die in het betreffende
bedrijf worden ge’introduceerd. Het referentiepunt van de
opleiding is het produktieproces en niet de maatschappij.
Hier gaat het doorgaans om twee belanghebbenden: de
individuele onderwijsontvanger en het individuele bedrijf.
Wat zijn hiervan de consequenties? In de eerste plaats: de
primaire verantwoordelijkheid en bevoegdheid liggen bij
het betreffende bedrijf. Het plukt de vruchten van de op het
produktieproces toegesneden scholing en moet dientengevolge de verantwoordelijkheid nemen en bevoegdheid
op scholingsgebied krijgen.
Een tweede consequentie van de nauwe band tussen
om-, her- en bijscholen en het produktieproces is dat hoge
eisen aan de flexibiliteit en de doelgerichtheid van de cursussen moeten worden gesteld. Immers, er wordt geschoold niet om wille van de maatschappelijke vorming,
maar om wille van de continuiteit van het voortbrengingsproces. Niet de vorming, maar de allocatie staat voorop, al
wordt dit niet door elke groepering even goed begrepen.
Want het betekent dat van een scholingsrecht binnen de
context van het produktieproces geen sprake kan zijn.
Een met het vorige punt samenhangend gevolg van de
band tussen scholing en produktie is dat de onderneming
de plaats is waar initiatieven tot om-, her- en bijscholingscurssen moeten worden ontplooid. Dicht bij de praktijk van
het werken dus, om goede aansluiting met de produktie te
garanderen. Om-, her- en bijscholingscursussen moeten
specifiek maatwerk leveren. De collectieve arbeidsovereenkomsten kunnen dit maatwerk niet leveren: het woord
‘collectief zegt het al. Wel is denkbaar dat bedrijven hun
inspanningen op dit gebied geheel of gedeeltelijk bundelen. Al was het maar om een sterkere marktpositie te vormen. Dit soort initiatieven zijn toe te juichen. Maar vrijwilligheid moet voorop staan. Het generieke en rechtsregelende karakter maakt een cao hiervoor niet geschikt.
Om-, her- en bijscholing is niet uitsluitend het domein
van het bedrijfsleven. De overheid heeft verantwoordelijkheden op het gebied van om-, her-, en bijscholing van de
werkloze beroepsbevolking. Vertrouwen in de effectiviteit
van een goed doordachte scholingsmaatregel is terecht.
Het is geen toeval dat juist de laaggeschoolden in het
werklozenbestand zijn oververtegenwoordigd. Maatregelen moeten echter marktconform zijn. Kunstmatig in stand
gehouden arbeidsplaatsen passen niet in de economische
888
orde en verhogen – direct of indirect – de collectievelastendruk. Het economische draagvlak – endaarmeede
werkgelegenheid – wordt aangetast. Zo wordt wat met de
ene hand wordt gegeven, met de andere hand genomen.
Slot
Het Najaarsoverleg en de cao-onderhandelingen staan
dit jaar in het teken van de scholing. Terecht, gezien de
snelle technologische ontwikkeling waardoor benodigde
kwalificaties voortdurend veranderen. Wij dienen snelle
voortgang te boeken met de creatie van een flexibele en
(dus) op de technologie toegesneden scholing. Inhoudelijke aspecten van de opleidingen kunnen daarbij niet los
van de organisatorische aspecten worden gezien. Het model van de Vereniging FME voldoet aan die eis. Bovendien
is in dit artikel een handvat gegeven voor een exacte en
voor alle partijen duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden. Geen onbelangrijke zaak, want de manier waarop scholing inhoudelijk en institutioneel vorm krijgt, is bepalend voor de concurrentiekracht en slagvaardigheid van
het Nederlandse bedrijfsleven.
J.C. Blanker!
P.A. Heij
11) Het moduleringsproject van de Stichting Opleidingen Metaal –
die op landelijk niveau de opleidingen in de metaal en de elektro in de
gaten houdt – is inmiddels rijp voor introductie.
12) Adviescommissie voor de uitbouw van het technologiebeleid,
op.cit., biz. 4.
(vervolg van biz. 883)
Deze conclusies brengen als ‘overkoepelende’ conclusie met zich mee dat de verzuiling in het lager onderwijs op
zich niet hoeft te resulteren in aanzienlijke additionele uitgaven, maar dat vooral de vormgeving van een pluriform
stelsel de hoofddeterminant is van de berekende te effectueren besparingen. Dit betekent dat de aanduiding
‘kosten van de verzuiling’ enigszins misleidend is en dat
het correcter zou zijn om te spreken over de kosten van de
huidige vormgeving (bekostigingsvoorwaarden) van de
verzuiling.
De gepresenteerde onderzoeksresultaten hebben
steeds betrekking op een maximale schoolomvang van
500 leerlingen. Wat gebeurt er echter indien de maximale
schoolgrootte 750 c.q. 1.000 leerlingen zou bedragen?
Hoewel dergelijke maxima ons niet erg realistisch lijken,
hebben wij daarvoor dezelfde berekeningen uitgevoerd.
Deze berekeningen hebben geleid tot de volgende conclusies:
– bij een maximum van 750 leerlingen nemen in het
‘gunstigste’ geval de te realiseren besparingen toe met
33 miljoen gulden;
– indien de maximale schoolgrootte 1.000 leerlingen zou
bedragen, stijgen de te realiseren besparingen ten
hoogste met 45 miljoen gulden.
J.BJ. Koelman
J.G.M. Lammers