Effectiever IMF vereist institutionele hervorming

De wereldeconomie staat op zijn grondvesten te
schudden. Om de stabiliteit van het wereldwijde
financiële systeem te herstellen dienen een aantal
hervormingen te worden doorgevoerd. Wat het IMF
betreft kunnen die niet effectief gemaakt worden
zonder aanpassing van de stemverhoudingen. Dat
betekent het inleveren van de bevoorrechte posities
van de Verenigde Staten, van de EU-landen gezamenlijk en van Nederland in het bijzonder.

H

Willem Molle
Hoogleraar aan de
Erasmus Universiteit
Rotterdam

et IMF is opgericht om stabiliteit
te verzekeren en heeft nu twee
hoofdtaken.
Ten eerste, stabiliteit brengen in
het mondiale economisch en monetair stelsel.
Daartoe hanteert het IMF het instrument van
toezicht op economische en monetaire ontwikkelingen in de lidstaten. Het toezichtsysteem
omvat een groot scala aan indicatoren.
De tweede hoofdtaak is het oplossen van
crises. Daartoe hanteert het IMF het instrument van het verstrekken van leningen aan
landen met betalingsbalansproblemen. Het
IMF werkt als een bank; het wil zijn geld wel
terug. Om er zeker van te zijn dat het geld
besteed wordt aan het creëren van structurele
verbeteringen stelt het IMF een groot aantal
eisen aan zijn debiteuren. Deze betreffen
vaak het verminderen van de omvang van
de publieke sector en het verbeteren van de
marktwerking; de eisen gaan vaak diep op de
details in.
Het IMF heeft een ingewikkelde besturingsstructuur. Daarin zijn drie instellingen te
onderkennen. De Board of Governors is
het hoofd van de organisatie; iedere lidstaat benoemt hierin een afgevaardigde. De
Executive Board geeft sturing aan het werk
van de organisatie. De Managing Director is
het hoofd van een zeer uitgebreide staf van

beleid

Effectiever IMF vereist
institutionele hervorming
ongeveer 3000 personen. Hij is belast met de
dagelijkse leiding van de werkzaamheden.
Het IMF is een organisatie waarvan nu praktisch alle landen in de wereld lid zijn. Maar de
lidstaten zijn niet allemaal op dezelfde manier
vertegenwoordigd in de beleids- en besluitvorming. Er bestaan twee grote problemen op dit
punt.
Allereerst is er een probleem met ­ etrekking
b
tot de verdeling van de stemmen. De
landen die in de periode rondom de Tweede
Wereldoorlog het belangrijkst waren in de
wereldeconomie, namelijk de Verenigde
Staten en de vijftien oude EU-landen, hebben
een zeer groot aandeel in het totaal van de
stemmen. Omdat belangrijke beslissingen met
85 procent van de stemmen genomen moeten
worden hebben de Verenigde Staten, met
zestien procent, in de praktijk zelfs een veto.
Daarentegen hebben de opkomende economieën en de ontwikkelingslanden maar een
klein aandeel in de stemmen. Brazilië heeft
bijvoorbeeld evenveel stemmen als Nederland.
India en China hebben elk evenveel stemmen
als Italië. Die verdeling is niet in overeenstemming met het huidige gewicht van landen en
groepen landen in termen van het mondiale
bbp, laat staan in termen van bevolkingsaantallen. Veel leden die zich hierdoor benadeeld
voelen dringen al lang aan op verandering.
Een tweede probleem ligt in de verbrokkelde
vertegenwoordiging van de EU. De indeling
in kiesgroepen voor de samenstelling van de
Executive Board is niet meer toegesneden op
de huidige situatie. Men zou verwachten dat
de EU-landen in een of meerdere groepen
zouden zijn verenigd. Of dat ten minste
de EMU-landen alle in een groep zouden
zitten. Geen van beide is het geval. De drie
grote EU-lidstaten, namelijk Duitsland, het
Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, zijn direct

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
Het is
het artikel voor eigen
te publiceren in wat voor medium dan ook. van dewel toegestaan omauteur aan te wenden. gebruik
en voor publicatie op een intranet
werkgever van de

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

31

lid. De andere EU-landen zijn verdeeld over zeven kiesgroepen, die zijn
samengesteld uit zowel EU- en niet-EU-landen (tabel 1). Met zo’n verbrokkelde vertegenwoordiging wordt het erg moeilijk om een helder en
consistent EU-standpunt uit te dragen.

Nog geen realistisch alternatief IMF
Er is zeer veel kritiek op de manier waarop het IMF zijn twee ­ oofdtaken
h
uitvoert. Die kritiek komt uit twee hoeken.
Vanuit de academische wereld is er veel kritiek op het gebrek aan
effectiviteit van het IMF op het gebied van toezicht (Lavigne et al.,
2009). Door de gedetailleerde aandacht per land zijn de risico’s van
het systeem over het hoofd gezien. Kritiek is er ook op het crisismanagement van het IMF; sommige evaluatiestudies komen tot een
positief eindoordeel, van andere is de uitkomst negatief (Molle, 2008).
De kritiek uit de praktijk betreft vooral de drastische maatregelen
die door het IMF opgelegd worden aan landen die gebruikmaken van
IMF-leningen, bijvoorbeeld om de overheidsfinanciën weer op orde te
krijgen. Zij betreft ook de bemoeienis van de IMF-staf met gedetailleerde beleidsmaatregelen op terreinen buiten hun competentie. Verder
is een terugkerend punt van kritiek dat het IMF opereert zonder oog
voor de institutionele en culturele omstandigheden van het land in
kwestie.
Uit beide hoeken verwijt men het IMF ideologische orthodoxie. Het IMF
heeft inderdaad een duidelijke voorkeur getoond voor een beperkte rol
van de overheid en voor openheid van de economie. Op de algemene
toepasbaarheid van beide recepten is heel wat af te dingen. Hiermee
samen hangt een ander verwijt, namelijk dat het IMF de gevangene
is van speciale belangengroepen. Het IMF wordt gedomineerd door
de Verenigde Staten, gegeven de stemverhoudingen. In de praktijk is
dat het Amerikaanse ministerie van Financiën, dat weer onder sterke
invloed staat van de Amerikaanse financiële sector (Stiglitz, 2002). Het
IMF heeft het winstbejag met de daarbij gepaard gaande ontsporingen
van bedrijven uit de dominante lidstaten toegelaten en heeft alle landen
die als gevolg daarvan in moeilijkheden gekomen zijn voor de kosten
laten opdraaien. Op grond van bovenstaande gebreken zijn veel landen
zeer ontevreden met het IMF. Maar zij kunnen het zich niet permitteren om er geen lid van te zijn; er is geen alternatief. De theorie van
de internationale organisaties (Molle, 2003) geeft aan dat het opzetten
Tabel 1

Verdeling van de EU-landen over kiesgroepen1.
Oostenrijk
België
Luxemburg
Slowakije
Slovenië
Tsjechië
Hongarije
1

Nederland
Cyprus
Bulgarije
Roemenië

Spanje

Ierland

Italië
Finland
Griekenland
Zweden
Portugal
Dene­ arken
m
Malta
Estland
Letland
Litouwen

Niet-EU-landen van elke groep zijn niet weergegeven en EMU-landen zijn groen.

32

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

Polen

van gezamenlijke actie voor het creëren van
geheel nieuwe organisaties zeer kostbaar is en
dat men daarom de voorkeur geeft aan verbetering van bestaande organisaties.
Gesteld voor dit dilemma hebben veel landen
een andere strategie gevolgd; zij hebben
getracht zo veel mogelijk onafhankelijk te
worden van het IMF. Dat is op drie manieren
gebeurd. Ten eerste door het creëren van
een goede binnenlandse macro-economische
situatie en een sterke valutareserve. Ten
tweede door het opzetten van regionale
samenwerkingsverbanden, die met flexibelere
voorwaarden en meer begrip voor de culturele
eigenheden werken. Ten slotte door het accepteren van bilaterale hulp, zoals van bevriende,
bijvoorbeeld olierijke, landen.
Ondanks de beperkingen van elk van deze
drie strategieën is het gecombineerde effect
ervan in het recente verleden nogal groot
geweest. De totale som van leningen door
het IMF is geweldig teruggelopen en op een
zeker moment was praktisch alleen Turkije
nog debiteur (figuur 1). Dat heeft sommigen
doen stellen dat het IMF irrelevant geworden
was. In ieder geval was het IMF gedwongen
om zich aan te passen; de organisatie moest
goud verkopen om aan zijn verplichtingen te
kunnen voldoen en moest de omvang van de
staf afslanken.
Door de huidige crisis is de situatie van het
IMF volledig veranderd. Vrij onverwacht is
een groot aantal landen in moeilijkheden
gekomen, dat een beroep heeft moeten doen
op het fonds. Het totaal van aanvragen ligt
nu zelfs zo hoog dat het IMF extra middelen
heeft moeten inzetten. Onder invloed van
een dreigende ineenstorting van het mondiale
financiële stelsel heeft het IMF in een groot
aantal gevallen snel besluiten moeten nemen
om landen te helpen. Het principe van conditionaliteit wordt daarbij voor landen die aan
bepaalde minimumvereisten voldoen terzijde
gesteld, bijvoorbeeld in het geval van Polen.

Rol van andere instellingen
Het IMF is niet de enige instelling in de wereld
die zich met monetaire en macro-economische
stabiliteit bezighoudt. Relevant in dit verband
zijn vooral de BIB, de FSF en de G20. De

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

BIB (Bank voor Internationale Betalingen)
stelt regels vast en richt structuren in voor
een vlotte afwikkeling van het internationale
betalingsverkeer.
Het FSF (Financial Stability Forum) is een
wat aparte instelling die in 1998 is opgericht
naar aanleiding van de Azië-crisis. Ze heeft als
taak om de zwakheden in het internationale
financiële systeem op te sporen en acties in
gang te zetten om deze zwakheden weg te
nemen. In het FSF werken vertegenwoordigers
van de top van verschillende soorten instellingen samen die alle op een zeker deelgebied
verantwoordelijkheid dragen voor de stabiliteit
van het financiële stelsel. Het betreft nationale
financiële autoriteiten zoals centrale banken,
ministeries van Financiën en toezichthouders,
internationale organisaties zoals het IMF, de
Wereldbank (WB) en de BIB, en overige internationale koepels, die aanbevelingen doen
met betrekking tot de regulering van ­inanciële
f
instellingen zoals banken, verzekeringen,
beurzen en accountants (Buthe, 2008). Om
het overleg werkbaar te houden is het aantal
deelnemers in het FSF beperkt (Angeloni,
2008; Ho, 2002).
Om in de behoefte aan sturing van de wereldeconomie te voorzien komen de staatshoofden
en regeringsleiders van de twintig grootste
landen (G20) regelmatig op een informele
manier samen. De G20 heeft zelf geen uitvoeringsorganisatie maar geeft impulsen aan het
werk van de bestaande internationale organisaties en coördineert de acties van individuele
landen. In eerste instantie namen maar een
zeer beperkt aantal landen van het noordelijke
halfrond deel aan deze bijeenkomsten (de G7
en G8). Deze groep was echter onvoldoende
representatief. Daarom is in 1999 de G20
ingesteld met de opdracht een antwoord
te formuleren op de financiële crisis van
eind jaren negentig, die aan de opkomende
markten zware klappen heeft toegebracht.
Het lidmaatschap van de G20 is beperkt tot
de grote landen van Noord-Amerika en Europa
en verder landen als Rusland, Brazilië, ZuidAfrika, India en China. Het is daarmee een
redelijk representatieve instelling omdat de
landen sterk geografisch gespreid zijn en het
totaal van de deelnemers ongeveer 85 procent

Figuur 1

Kredietverlening van het IMF (miljarden dollars) van 1984–2009.
80
70
60
50
40
30
20
10
0
‘84

‘86

‘88

‘90

‘92

‘94

‘96

‘98

‘00

‘02

‘04

‘06

‘08

Bron: IMF

van de wereldeconomie, in bbp-termen, beslaat. Naast landen zijn ook
internationale organisaties als het IMF, de Wereldbank en de EU vaste
deelnemers.
Als het geheel van deze instellingen, inclusief het IMF, wordt overzien,
blijkt dat er geen echte toezichthouder is op de mondiale financiële en
monetaire sector; er is niet zoiets als een World Central Bank. Door de
hiaten in het systeem is het toezicht onvoldoende effectief. Bovendien
is het wel bestaande toezicht niet efficiënt; er zit een grote overlap in
de informatie die door verschillende internationale organisaties, zoals
de OESO, van de lidstaten gevraagd wordt. Daardoor bestaat er onvoldoende zicht op de problemen en is er op wereldschaal onvoldoende
regulering om de stabiliteit van het stelsel te verzekeren. In zijn bijeenkomst van april in Londen heeft de G20 deze tekortkomingen erkend en
een groot aantal besluiten genomen om daarin verbetering te brengen
(G20, 2009). Deze kunnen in twee groepen worden samengevat.
Allereerst streeft de G20 naar een verbetering van de financiële regule­
ring. De G20 heeft vastgesteld dat de crisis voor een groot gedeelte
te wijten is aan verminderde transparantie van het systeem. Die
kwam voort uit de introductie van nieuwe producten met een steeds
complexere structuur. Bovendien onttrokken nogal wat financiële
instellingen zich aan toezicht, zoals hedgefondsen. Om het inzicht in
bestaande en nieuwe systeemrisico’s te verbeteren en er oplossingen
voor te bieden heeft de G20 onder andere afspraken gemaakt over de
versterking van het FSF. Het moet worden omgevormd tot een Financial
Stability Board (FSB), met een uitgebreid mandaat en een sterkere
betrokkenheid van de belangrijkste landen (alle G20) en de Europese
Commissie. Verder wil de G20 een vorm van samenwerking opzetten
tussen het IMF en de Financial Stability Board om vroegtijdig eventuele
problemen op te sporen en betrokkenen te waarschuwen.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
Het is
het artikel voor eigen
te publiceren in wat voor medium dan ook. van dewel toegestaan omauteur aan te wenden. gebruik
en voor publicatie op een intranet
werkgever van de

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

33

De G20 heeft daarnaast vastgesteld dat als gevolg van de crisis de
mogelijkheden van particulieren en publieke instellingen om te lenen
aanmerkelijk zijn gekrompen. Dit heeft in het bijzonder sommige ontwikkelingslanden sterk getroffen. Het IMF is de aangewezen instantie
om extra ruimte te verschaffen aan deze landen (Lambregts, 2009).
Daartoe zullen de beschikbare middelen worden verdrievoudigd tot 750
miljard dollar.

Een sterker IMF is nodig
De voorgestelde maatregelen overziend, kunnen twee dingen worden
vastgesteld. Ten eerste, dat er op een groot aantal deelterreinen actie
wordt ondernomen om de situatie te verbeteren. Ten tweede, dat er
geen drastische ingrepen in institutionele zin worden voorgesteld. Er
is geen sprake van een fusie van organisaties als het IMF en het FSF
met een uitgebreider mandaat. De G20 heeft gekozen voor geleidelijke
aanpassing op onderdelen van het institutionele systeem.
Een zeer belangrijk onderdeel daarvan is het IMF. De G20 heeft erkend
dat de besluiten ten aanzien van betere regulering en meer fondsen
alleen helpen als alle betrokkenen vertrouwen hebben in de instelling
die het beleid inhoud geeft. Daarom wil de G20 het IMF versterken
wat betreft relevantie op langere termijn, mandaat, effectiviteit, werkwijze en legitimiteit (G20, 2009). Zeer belangrijk voor dit vertrouwen
is het creëren van evenwichtige stemverhoudingen. De opkomende
economieën vragen meer zeggenschap en zijn ook bereid de daarmee
gepaard gaande sterkere financiële verantwoordelijkheid op zich te
nemen.
Net als de Verenigde Staten dienen ook de EU-landen daarvoor in te
leveren. Dat kan op veel verschillende manieren. De minst vergaande
manier betreft een herschikking van de bestaande kiesgroepen; de
meest vergaande is het instellen van een enkele zetel voor de gehele
EU. Het belangrijkste argument voor deze laatste optie is van constitutionele aard; de EU neemt in buitenlandse betrekkingen de plaats in van
de lidstaten op alle gebieden waarvoor zij ook intern verantwoordelijk is
(Ahearne et al., 2006; Ahearne en Eichengreen, 2007; Van den Noord
et al., 2008). Een voorbeeld van zo’n overdracht is de WTO, de EU
voert daarin namens alle lidstaten de onderhandelingen, bijvoorbeeld
over de Doha-ronde. Voor monetaire zaken is het stadium van overdracht in zicht omdat de meerderheid van de lidstaten, met 75 procent
van het bbp van de EU, inmiddels onder de EMU valt. De Europese
Commissie en de Raad van Ministers hebben dan ook in beginsel
besloten om deze optie als uitgangspunt te kiezen voor hun toekomstig
handelen.

De belangen van EU en Nederland
Om de optie van een EU-zetel ook in de praktijk te realiseren zal een
groot aantal betrokkenen moeten inschikken. In plaats van nu als
s
­ oevereine machten welwillend met andere EU-partners te coördineren
om te zien of onderling consistente standpunten uit te dragen zijn, zal
men moeten onderhandelen over een EU-mandaat dat daarna door
de Europese Commissie wordt ingevuld. Dat zal niet zonder slag of

34

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

stoot gaan. Maar het is gebleken, dat zulke
tegenstand kan worden overwonnen. Een goed
voorbeeld daarvan is de onderschikking van
de nationale ­ entrale banken aan de ECB in
c
het Systeem van Europese Centrale Banken,
die bij de oprichting van de EMU heeft
plaatsgevonden.
Voorwaarde voor doorvoering van zo’n aanpassing is wel dat men inziet dat de voordelen
groter zijn dan de gepercipieerde nadelen. Die
voordelen zijn er in het geval van de aanpassing van het IMF: zij liggen in het belang dat
de EU-landen hebben bij een sterk IMF. Dat
kan als volgt worden toegelicht.
Allereerst is daar het open karakter van de
economie van de EU. Sterke mondiale instellingen zijn nodig voor een stabiele ontwikkeling van de wereldeconomie en dus ook voor
de economie van de EU.
Ten tweede bestaan er zeer grote beperkingen
op het EU-instrumentarium voor ­ andhaving
h
van macro-economische stabiliteit. Het
EU-verdrag biedt de EU geen mogelijkheden om EMU-lidstaten die in moeilijkheden
komen met hun betalingsbalans of hun
overheidsfinan­ iën effectief bij te staan. De
c
EU vertrouwt erop dat met het Stabiliteits- en
Groeipact (SGP) de voorwaarden geschapen
zijn om de nodige stabiliteit te brengen voor de
leden van de EMU. Het voorbeeld van Ierland,
dat in acute liquiditeitsproblemen is gekomen,
bewijst echter dat dit niet het geval is. Er is
wel een beperkte EU-faciliteit voor steun aan
lidstaten die niet tot de EMU behoren. Het
voorbeeld van een reeks EU-landen, zoals
Hongarije, Letland, Polen en Roemenië, toont
echter aan dat dit instrument niet voldoende
is. Deze EU-lidstaten bleken uiteindelijk aangewezen op het IMF toen zich echt serieuze
moeilijkheden voordeden.
Ten derde geeft de EU daarmee aan dat zij
serieus is wat betreft het streven om de economische ontwikkeling van opkomende en ontwikkelingslanden daadwerkelijk te bevorderen.
De drie argumenten die gelden voor de EU
als geheel gelden in versterkte mate voor
Nederland. Ten eerste is de Nederlandse
economie nog veel opener dan die van de EU
als geheel. Ten tweede heeft Nederland als
netto betaler groot financieel belang bij een

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

beperkte solidariteit van de EU met zwakke
lidstaten. Een beroep op de EU-faciliteit voor
steun bij betalingsbalansproblemen komt
immers in uiterste instantie op rekening van
de EU-begroting en daarmee ten laste van de
landenbijdragen. Ten derde heeft Nederland
zich altijd opgeworpen als gidsland voor zover
het ontwikkelingshulp betreft.
Op grond van bovenstaand kan ­ econcludeerd
g
worden dat de EU en Nederland er een groot
belang bij hebben dat het IMF ­ ersterkt
v
wordt. Die versterking komt er alleen wanneer
alle leden van die organisatie er ­ ertrouwen
v
in hebben. In de praktijk komt dat voor
Nederland neer op het opgeven van zijn
vaste zetel in het IMF. In het verleden heeft
Nederland bij monde van zowel politiek als
ambtelijke vertegenwoordigers meerdere
malen, ook recentelijk nog, verklaard, dat
het daartoe niet bereid is. De eerste reden
die daarvoor traditioneel aangevoerd wordt is
dat Nederland in deze positie niet alleen zijn
eigen belangen kan dienen maar ook die van
een aantal zwakkere landen. Dit argument
komt nogal paternalistisch over. Het tweede
argument betreft macht en aanzien en is te
vergelijken met de behoefte van Nederland
aan directe betrokkenheid bij het werk van de
G20. Dit argument komt nogal ­ goïstisch over.
e
Tegenover deze argumenten kan het argument
gesteld worden dat Nederland veel effectiever kan zijn als het de EU zover kan krijgen
om een aantal vooruitstrevende posities in te
nemen. Als voorbeeld van de effectiviteit van
deze strategie wordt de alom gewaardeerde
Nederlandse inzet in het EU-werk aan de
gecompliceerde klimaat­ ossiers genoemd.
d

Literatuur
Ahearne, A., J. Pisani-Ferry, A. Sapir en N. Veron (2006)
Global Governance, an agenda for Europe. Bruegel
Policy Brief, 2006/07, december 2006. Brussel: Bruegel
instituut.
Ahearne, A. en B. Eichengreen (2007) External mone­
tary and financial policy; a review and a proposal. In:
Sapir, A. (red.) Fragmented power, Europe and the global
economy. Brussel: Bruegel Books.
Angeloni, I. (2008) Testing times for global financial
governance. Bruegel essay and lecture series, Brussel:
Bruegel instituut.
Buthe, T. (2008) Politics and institutions in the
regulation of global capital; a review article. Review of
international organizations, 3(2), 207–220.
G20 (2009) Global Plan for recovery and reform; the communiqué of the London Summit. http://www.londonsummit.
gov.uk.
Ho, D. (2002) Compliance and international soft law;
Why do countries implement the Basle accord? Journal
of international economic law, 5(3), 647–688.
Lambregts, E. (2009) Rol van het IMF vergroot. ESB,
94(4561), 333–334.

Conclusie

Lavigne, R., P. Maier en E. Santor (2009) Renewing

Zowel de EU als Nederland heeft groot belang
bij een sterk IMF. Om de geplande versterking van het IMF te realiseren dienen de EU
en Nederland over hun bestaande bezwaren
tegen aanpassing van de vertegenwoordiging
in de bestuursorganen van het IMF heen te
stappen en van harte aan de nodige verandering mee te werken.

independence. Review of international organizations, 4(1),

IMF surveillance; transparency, accountability, and
29–46.
Molle, W. (2003) Global economic institutions. Londen/New
York: Routledge.
Molle, W. (red.) (2008) Global economic institutions.
Londen/New York: Routledge.
Noord, P. van den, B. Doehring, S. Langendijk, J.
Nogueira Martins, L. Pench, H. Temprano Arroyo en M.
Thiel (2008) The evolution of economic governance in
EMU. European economy; economic papers, 328, 1–74.
Stiglitz, J. (2002) The IMF’s other agenda, Chapter 5.
In: Stiglitz, J. (red.) Globalization and its discontent. New
York/Londen: Norton & Co.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
Het is
het artikel voor eigen
te publiceren in wat voor medium dan ook. van dewel toegestaan omauteur aan te wenden. gebruik
en voor publicatie op een intranet
werkgever van de

ESB

94(4563S) 26 juni 2009

35