De zelfstandigheid van het
Federal Reserve System en van
De Nederlandsche Bank inzake het
monetaire beleid vergeleken
PROF. DR. W. EIZENGA*
Centrale banken nemen in de economie een bijzondere positie in. Enerzijds behoeven deze
instellingen voor het vervullen van hun taak — het reguleren van de waarde van de nationale
geldeenheid — een voldoende mate van zelfstandigheid anderzijds geven zij uitvoering aan het
monetaire beleid, dat voor alle burgers van direct belang is en dus niet buiten de politieke
discussie kan worden gehouden. In dit artikel wordt uiteengezet hoe en in welke mate in de
Verenigde Staten en in IMederland de zelfstandigheid van de monetaire autoriteit wordt
gewaarborgd. Hoewel de institutionele vormgeving van de centrale-bankfunctie in beide landen
sterk verschilt en uitdrukking geeft aan eigen staatkundige tradities bezitten de centrale banken
van zowel de Verenigde Staten als Nederland een grote autonomie bij het voeren van het
monetaire beleid.
1. Inleiding
De laatste jaren heeft het monetair beleid zoals dat wordt gevoerd door de centrale banken in een aantal landen van de Westelijke wereld duidelijk een sterker accent gekregen. Tot deze
landen behoren zeker de Verenigde Staten en Nederland. In het
licht van de zelfstandige opstelling van de desbetreffende centrale banken met betrekking tot het gevoerde monetaire beleid lijkt
een beschouwing over taken en verantwoordelijkheden van deze
instellingen op haar plaats. Het staat immers niet bij voorbaat
vast dat de opvattingen van de monetaire autoriteiten inzake het
te voeren monetaire beleid volledig corresponderen met de beleidsopvattingen van regering en volksvertegenwoordiging.
Waar het betreft de Verenigde Staten is vanwege de verstrekkende implicaties van het monetaire beleid voor de internationale rentevoeten het vraagstuk van de zelfstandigheid van de
monetaire autoriteiten van uitzonderlijk gewicht. In het volgende zal eerst aandacht gegeven worden aan de zelfstandigheid van
het Federal Reserve System (kortweg, naar zijn hoogste orgaan,
de ,,Board of Governors”, ofwel de .,Federal Reserve Board”, de
FED) en vervolgens aan die van De Nederlandsche Bank 1). Vervolgens zullen enkele vergelijkende opmerkingen worden gemaakt.
2, De zelfstandigheid van het Federal Reserve System
2.1. De taak van het Federal Reserve System inzake het monetaire beleid
De grondwet van de Verenigde Staten kent aan het Congres
het recht toe ,,To coin money, regulate the value thereof, and of
foreign coin…”. In de ,,Federal Reserve Act” van 1913, waarin
het Congres de FED in het leven roept, wordt een groot deel van
deze bevoegdheid gedelegeerd aan de FED 2), met name voor
zover deze betrekking heeft op de beheersing van het binnenlands prijsniveau. Deze delegatie geldt in aanzienlijk mindere
mate voor het wisselkoersbeleid, waarvoor de Treasury de uiteindelijke verantwoordelijkheid draagt.
In de preambule van de Federal Reserve Act lezen wij als taakomschrijving van het Federal Reserve System: ,,To provide for
the establishment of Federal reserve banks, to furnish an elastic
currency to afford means of rediscounting commercial paper, to
ESB 29-6-1983
establish a more effective supers ision of b a n k i n g in the United
States, and for other purposes”. Voorts staat in Section 2A van
deze wet (ccn amendement van 1977): ..The Board ofGovernors
of the Federal Reserve System and the Federal Reserve Open
Market Committee shall maintain long run growth of the monetary and credit aggregates commensurate with the economy’s
long run potential to increase production, so as to promote effectively the goals of maximum employment, stable prices and
moderate long-term interest rates”.
Niet altijd is de taakinhoud van de FED zo ruim geweest. De
geschiedenis van het Federal Reserve System laat een duidelijke
tendens zien in de richting van e’en toenemende vrijheid van
handelen van de FED inzake het monetaire beleid. Onder het systeem van de gouden standaard werd de speelruimte van de FED
beperkt door de spelregels van dit systeem. Expansie en contractie van de geldhoeveelheid werden in beginsel bepaald door de
mutaties in de goudvoorraad. In de jaren dertig drukte de crisis
* Hoogleraar Staathuishoudkunde en Statistiek aan de Rijksuniversiteit
Leiden. De auteur is mevrouw mr. C. H. Blom zeer erkentelijk voor de
gesprekken over haar doctoraalscriptie voor het vak Economie aan de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Rijksuniversiteit te Leiden over het
onderwerp ,,De verhouding tussen het Federal Reserve System en de
Treasury inzake het monetair beleid”. Met name het onderzoek over het
,,Accord van 1951″ dienl in dit kader te worden genoemd. Voorts is hij
prof. mr. F. H. van der Burg dankbaar voor zijn bereidheid om deze studie
uit staatsrechtelijk oogpunt van commentaar te voorzien.
1) Behoudens geringe wijzingen werden de hoofdbestanddelen van deze
studie betreffende ,,De zelfstandigheid van het Federal Reserve System”
en ,,De zelfstandigheid van De Nederlandsche Bank” reeds eerder — afzonderlijk van elkaar — gepubliceerd in Het flnancieele Dagblud van respectievelijk 12 april 1983 en 19 oktober 1981. In dit artikel wordt gesproken van de zelfstandigheid en niet van de onafhankelijkheid van centrale banken. Daarmee wordt beoogd mogelijke verwarring te voorkomen
welke uit staatsrechtelijk oogpunt zou kunnen ontstaan bij vergelijking
met de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Nederland. Bij
deze laatste gaat het om een absolute onafhankelijkheid. De leden van de
rechterlijke macht worden voor het leven benoemd. Voorts mag de uitvoerende macht zich niet bemoeien met het functioneren van de rechterlijke macht. Bij het schrijven van dit artikel heb ik geprofiteerd van het
artikel van S. A. Axilrod, Monetary policy, money supply, and the Federal Reserve’s operating procedures, Federal Reserve Bulletin, januari
1983. en van de artikelen van Ch. F. Haywood. An examination of the
evolving concept of an independent FED en; Political control of the money supply is not acceptable, ABA Banking Journal, juni. resp. juli 1982.
2) Federal Reserve Act, art. 11, I2A, 14, 16 en 19.
573
in sterke mate een stempel op het economisch en financieel beleid. Wij memoreren in dit kader de ,,New Deal”-politiek van
president Roosevelt. Gedurende de tweede wereldoorlog werden
de traditionele doeleinden van het monetair beleid ondergeschikt gemaakt aan de oorlogsfinanciering van de Treasury. De
FED werd een speciaal instrument van de Treasury voor de oorlogsfinanciering en het beheer van overheidsschuld. De openmarktpolitiek werd gericht op transacties ,,as may be necessary
for the purpose of maintaining about the present general level of
prices and yields of Government securities or for the purpose of
maintaining an adequate supply of funds in the market;…” 3).
Langs deze weg werd de Treasury verzekerd van voldoende middelen tegen relatief lage rente. Daarmee werden tevens de traditionele doeleinden van het monetair beleid ondergeschikt gemaakt aan de oorlogsfinanciering.
Na afloop van de oorlog vereiste de zeer omvangrijke overheidsschuld, welke gedurende de oorlog was ontstaan, een zorg-
vuldig beheer. Het werd dan ook als praktisch onmogelijk beschouwd om in 1945 de FED zijn traditionele taak te doen hernemen. Bovendien werd deze mening nog gesteund door de drei-
ging van een derde wereldoorlog, met name ook ten tijde van de
Korea-crisis. De patstelling met betrekking tot het monetaire beleid die aldus was ontstaan, riep na 1945 steeds meer problemen
op. Het ontbrak de FED aan vrijheid een beleid te voeren dat een
corrigerend effect op het economisch proces zou kunnen hebben.
Dil resulteerde in een conflict tussen de Treasury en de FED, dat
in 1951 met een overeenkomst tussen beide partijen — het z.g.
,, Accord” — eindigde. Daarbij kreeg de FED in vergaande mate
zijn vrijheid tot het voeren van monetair beleid terug.
In het Accord werd expliciet overeengekomen dat de openmarktpolitiek van de FED niet meer in dienst zou staan van het
stabiliseren van koers en rente op de markt van overheidspapier.
Het open-marktbeleid zou volledig in dienst moeten staan van
de eigenlijke doeleinden van monetair beleid, te weten de doeleinden betreffende de werkgelegenheid, de groeivoet van de produktie en de ontwikkeling van het prijsniveau. Deze verbreding
van economische doelstellingen na 1945 was een uitvloeisel van
ontwikkelingen sinds de jaren dertig onder invloed van de depressie en de ..keynesiaanse revolutie”, welke waren uitgemond
in een sterk toegenomen invloed van de overheid op het economisch leven. In dat kader zou de FED als zelfstandige autoriteit
,,within the government” moeten meespelen.
2.2. DC zelfstandigheid van de FED ten opzichte van uitvoerende
inucht en volksvertegenwoordiging
Om de FED in staat te stellen de bovenomschreven monetaire
taak naar behoren te vervullen, heeft de wetgever de FED een
grote mate van zelfstandigheid ten opzichte van de uitvoerende
macht willen garanderen. Dit blijkt uit de benoeming van de Board of Governors en de financiering van de FED, zoals die in de
Federal Reserve Act zijn geregeld. De Board of Governors is het
hoogste beleidsorgaan in het Federal Reserve System en zetelt in
Washington.
De belangrijkste functie van de Board of Governors is het formuleren van het monetaire beleid. Het voornaamste instrument
daarbij is de open-marktpolitiek. De vaststelling van de globale
doelstellingen van het monetaire beleid vindt plaats door het Federal Open Market Committee. Dit comite bestaat uit twaalf leden. waarvan zeven afkomstig zijn uit de Board of Governors, en
de overige vijf de functie vervullen van president van een van de
twaalf regionale Federal Reserve Banks. Tot deze laatste groep
behoort in elk geval de president van de Federal Reserve Bank
riode van een gouverneur afloopt. De politick gezien zeer invloedrijke voorzitter van de Board en de vice-voorzitter worden
door de president uit de gouverneurs benoemd voor een periode
van vier jaar. Zij kunnen als zodanig worden herbenoemd zolang
hun maximale benoemingsperiode van veertien jaar niet is ver-
lopen. De benoemingstermijn van de voorzitter van de Board en
die van de president van de VS vallen in beginsel niet samen.
De Board rapporteert en is verantwoording 4) schuldig aan
het parlement, bestaande uit de ,,Senate of the United States” en
het ,,House of Representatives”, dus niet aan de uitvoerende
macht. De uitgaven van de FED worden gefinancierd uit eigen
inkomsten. Met name door de omvangrijke portefeuille overheidsschuld is de FED gevrijwaard tegen politieke invloeden van
het Congres, welke van die zijde zouden kunnen uitgaan indien
haar budget parlementaire goedkeuring zou behoeven.
Deze bepalingen garanderen, zeker op korte termijn, een grote
,,zelfstandigheid” van de FED ten opzichte van de uitvoerende
macht en volksvertegenwoordiging. De vrijheid van handelen en
De zeven leden van de Board of Governors van het Federal
besluiten wordt echter mede bepaald door de inhoud welke binnen de bestaande institutionele kaders aan de functie van de betrokken autoriteiten wordt gegeven.
Zoals we hebben gezien heeft de rol van de FED en van het
monetair beleid, zeker sinds 1951, veel aan belang gewonnen.
Zulks geldt a fortiori voor de periode sinds het begin van de jaren
zeventig. Van groot belang is de ,,Full Employment and Balanced Growth Act of 1978″ (meer populair genoemd de Humphrey-Hawkins Act) die beoogt ..aanvullende” wetgeving te zijn
ten einde tot een betere coordinate van beleid te komen tussen
president, Congres en FED. De Humphrey-Hawkins Act erkent
expliciet de gelijkwaardigheid van monetair en fiscaal beleid als
determinanten van de economische ontwikkeling. In dat kader
moet de verplichting voor de FED krachtens deze wet worden
gezien om tweemaal per jaar (in februari en in juli) schriftelijk
aan het Congres te rapporteren. Daarbij moet de volgende informatie worden verstrekt:
1. een overzicht en analyse van recente ontwikkelingen die de
economische trends in de VS be’invloeden;
Reserve System worden door de president van de VS benoemd
voor een periode van tien, later gewijzigd in veertien jaar, welke
benoeming moet worden bekrachtigd door de Senaat. Zij kunnen
slechts om zeer ernstige redenen tussentijds worden ontslagen;
dat wil zeggen dat de president geen gouverneurs kan ontslaan
op grond van politieke meningsverschillen. Door deze lange benoemingstermijn wordt de invloed van de president op de politieke samenstelling van de Board geminimaliseerd. Zulks is mede
het gevolg van de regeling dat elke twee jaar de benoemingspe-
3) Clay J. Andcrson, .1 half centttrv of l-‘ederal Reserve policrmaking,
1914-1964. Philadelphia, 1965, biz.’ 90.
4) Hier is geen sprake van een verantwoordelijkheid in de zin van de verantwoordelijkheid van Nederlandse ministers. Hun verantwoordelijkheid
kan immers volgens de regels van het parlementaire stelsel bij gebleken
wantrouwen leiden tot het aftreden van een minister.
te New York, welke bank is belast met de uitvoering van het
open-markt- en het valutabeleid.
574
de toekomst inzake de werkgelegenheid, de werkloosheid, de
produktie, de investeringen, het ree’le inkomen, de produktiviteit, de Internationale handel en betalingen, en de prijzen.
Hoe de grootheden geld- en krediethoeveelheid worden gede-
het huidige regime richt het monetair beleid zich op de ,,regulering” van de geld- en krediethoeveelheden. De ervaring leert
echter dat deze vorm van beleid tot (sterk) fluctuerende rentevoeten aanleiding kan geven en onder bepaalde omstandigheden
tot hoge interestvoeten, die worden beschouwd nadelig te zijn
voor de economie en in onze jaren als barriere worden gezien
voor economisch herstel. De voorstanders van deze wetsontwerpen verwachten dat hun voorstellen tot een lagere rente zullen
leiden.
Bestudering van het monetaire beleid van de FED zou tot de
finieerd wordt overgelaten aan de FED. Zulks zal ongetwij-
conclusie kunnen leiden dat de FED in het algemeen gevoelig is
feld verband houden met het feit dat de FED slechts verantwoordelijkheid kan dragen voor de ontwikkeling van grootheden die zij in redelijke mate kan beinvloeden;
3. een uiteenzetting van de relatie tussen de beoogde groeivoeten onder 2 en de gekwantificeerde korte-termijndoeleinden,
die zijn geformuleerd in het ..Economic Report of the President” en eventuele korte-termijndoeleinden aangenomen in
het Congres.
voor politieke druk van de zijde van het Congres en de uitvoerende macht uit hoofde van de binnenlandse economische omstandigheden (betreffende de werkgelegenheid en de groei van de
produktie), alsook voor de Internationale situatie (men denke bij
2. de doeleinden en plannen van de Board of Governors en het
Federal Open Market Committee met betrekking tot de
groeivoet van de geld- en krediethoeveelheid gedurende het
lopende kalenderjaar in februari en in juli, voor beide het resterende en het komende kalenderjaar. Daarbij moet rekening
worden gehouden met de ontwikkeling in het verleden en in
voorbeeld aan de huidige precaire economische en financiele situatie in een aantal landen in Midden- en Zuid-Amerika) en uit-
Met name de eis vervat onder punt 3 springt in het oog. Voor
het eerst wordt de FED verplicht aan het Congres rekenschap af
eindelijk ontvankelijk blijkt te zijn voor deze argumenten. Het is
onder bepaalde omstandigheden zeer wel denkbaar dat de FED
bij het bepalen van haar beleid en de presentatie ter verdediging
daarvan zich (mede) laat leiden door de wens om te voorkomen
dat de hiervoor bedoelde initiatieven in het Congres bij eventue-
te leggen betreffende de mate waarin het beoogde beleid van de
le stemming de meerderheid zouden verkrijgen.
FED zou kunnen bijdragen tot het realiseren van de door de uit-
de zelfstandigheid van de FED inzake het door haar gevoerde
In dit kader dient vanzelfsprekend te worden bedacht dat beleidswijzigingen van de FED niet zonder meer mogen worden
geidentificeerd met wijzigingen die ten gevolge van politieke
druk tot stand zijn gekomen. Deze beleidswijzigingen kunnen
immers in feite zeer wel het gevolg zijn van een autonome beslissing van de FED op grond van een heroverweging van de economische omstandigheden. Wanneer bij voorbeeld ten gevolge van
de hoge rente de economische omstandigheden in termen van
werkgelegenheid en groei ongunstiger worden, zou een opnieuw
afwegen van de doelstellingen van het economisch beleid zeer
wel tot een ander beeld kunnen leiden dan voordien het geval
monetaire beleid. Deze wet stelt namelijk geen verplichting met
was. Zo werd medio 1982 het monetair beleid verruimd mede in
betrekking tot het specifiek te voeren beleid. De betekenis van
deze wet moet worden gezien in het feit dat deze de door de FED
ten opzichte van het Congres af te leggen rekenschap en verantwoording specificeert. Deze kanalen van communicatie kunnen
echter vanzelfsprekend zeer wel bijdragen tot een beter begrip
van de standpunten van de uitvoerende macht, het Congres en
het licht van de gedaalde inflatie(verwachting). Voortzetting van
het tot dan toe gevoerde beleid zou, gegeven het feit dat de gerealiseerde geldvraag veel hoger was dan de verwachte geldvraag,
tot te krappe uitkomsten hebben geleid.
Daarnaast moet niet uit het oog worden verloren dat vanzelfsprekend ook een centrale bank onderhevig is aan het proces van
..learning from experience”. In dit kader zou bij voorbeeld kunnen worden gedacht aan het feit dat bij het bepalen van de doelstellingen betreffende de groei van de geld- en krediethoeveelheid
vanaf 1970 de ontwikkeling van de rente als criterium werd gehanteerd, hetgeen niet bevredigend werkte 5). Vanaf 1979 tracht
voerende macht en het Congres gekozen doelstellingen. Daarbij
wordt echter wel gestipuleerd: ..Nothing in this Act shall be interpreted to require that the objectives and plans with respect to
the ranges of growth or diminution of the monetary and credit
aggregates disclosed in the reports… be achieved if the Board of
Governors and the Federal Open Market Committee determine
that they cannot or should not be achieved because of changing
circumstances: …”.
Opgemerkt moet worden dat deze wet geen afbreuk doet aan
de FED en daarmee tot een zinvolle be’invloeding van elkaars beleid.
2.3 ,,Independent within the government”
In het voorgaande werd gesteld dat de FED in de politieke zin
van het woord zelfstandigheid bezit ten opzichte van de uitvoerende macht en het Congres, althans voor zover deze laatste haar
uitspraken niet wettelijk vorm geeft. Daarbij dient te worden bedacht dat in een democratische samenleving, zoals de VS, het
denkbaar is dat uiteindelijk het Congres via de wetgeving de
speelruimte van de FED kan beperken.
De geschiedenis leert dat het Congres en de uitvoerende macht
soms in feite politieke pressie uitoefenen op de FED. Het Congres heeft ook in recente jaren getracht om de zelfstandigheid van
de FED te beperken. De desbetreffende voorstellen houden onder meer verband met de behoefte aan meer openheid, de toenemende invloed van het monetarisme met strakke geldgroeiregels
en de populistische aandrang om tot lagere rentevoeten te ko-
men. Zo werden voorstellen gedaan om de president van de VS
bij zijn ambtsaanvaarding het recht toe te kennen om terzelfder
tijd de voorzitter van de Board of Governors van de FED te benoemen. Voorts werd voorgesteld om de Treasury Secretan (de
minister van Financien) deel te laten uitmaken van de Board of
Governors. Zeer ver ging het voorstel om de FED een speciaal
bureau van de Treasury te doen worden.
Voorts werden in augustus en September 1982 wetsvoorstellen
gedaan in de Senaat en het Huis van Afgevaardigden om de Federal Reserve Act le amenderen ten einde te bewerkstelligen dat
de Board of Governors en het Federal Open Market Committee
van het Federal Reserve System concrete doelstellingen inzake
de renteontwikkeling zouden vaststellen die zouden corresponderen met het historische niveau van ree’le rentevoeten, evenwichtige groei. stabiele prijzen en stabiele wisselkoersen. Onder
ESB 29-6-1983
de FED deze doelstelling te realiseren via de regulering van de
,,non-borrowed reserves”, dat wil zeggen de eigen reserves van
de banken.
Het zal duidelijk zijn dat in het kader van deze discussie sprake
is van ,,independence within the government”, dat wil zeggen
een relatieve zelfstandigheid van de FED. Men mag veronderstellen dat het monetaire beleid althans enigermate invloed heeft
op de realisatie van economisch-politieke doestellingen, niet alleen met betrekking tot de ontwikkeling van het prijsniveau,
maar ook met betrekking tot andere doelstellingen die worden
gesteld door de uitvoerende macht en het Congres. In zoverre
deelt de FED haar politieke verantwoordelijkheid voor beleid
met andere autoriteiten. In deze context is het zeer wel denkbaar
dat de lange-termijndoelstellingen van de FED, met name die inzake het afremmen van inflatoire ontwikkelingen en de implicaties daarvan, niet corresponderen met de korte-termijndoelstellingen van de uitvoerende macht en het Congres inzake de ontwikkeling van produktie en werkgelegenheid.
Zeer duidelijk manifesteert zich in onze Westelijke democratiee’n een sterke mate van politisering van het overheidsbudget.
Dit is ook in de VS het geval. Het budgetbeleid verliest dientengevolge aan effectiviteit, het monetair beleid wint daardoor aan
gewicht. Monetair beleid wordt door meer flexibiliteit gekenmerkt. Vandaar ook de economisch-politieke dialoog welke bij
5) Terwijl het monetaire beleid beoogde om te komen tot een lager inflatiepercentage, nam dit juist toe. Dit steeg bij voorbeeld in twee jaar van
gemiddeld 6,5% in 1977 tot 11,4% in 1979.
575
van de Federal Reserve Board, Paul Volcker, zijn verklaring tot
de bevoegdheid toekent onder bepaalde omstandigheden aan de
bankdirectie bindende aanwijzingen te geven nopens de monetaire politick” 8).
Een dergelijke bevoegdheid zou echter de zelfstandigheid van
De Nederlandsche Bank als monelaire autoriteit kunnen bedreigen. Vandaar dat artikel 26 van de Bankwet 1948 behalve dit
aanwijzingsrecht tevens de waarborgen vastlegt om een gewenste
mate van zelfstandigheid van De Nederlandsche Bank inzake
haar monetaire beleid veilig te stellen. De onderliggende filosofie
van de wetgever op dit punt komt duidelijk tot uitdrukking in de
het Congres besluit bij het aanbieden van het juli-rapport 1982
eerder genoemde Memorie van Toelichting: ,,Er behoort voor te
krachtens de Humphrey-Hawkins Act: ,,As we look forward,
not just to the next few months but to long years, the rewards
will be great: in renewed stability, in growth, and in higher employment and standards of living. That vision will not be accomplished by monetary policy alone. But we mean to do our
best” 7).
Sinds 1948 zijn de aandelen van De Nederlandsche Bank in
handen van de overheid. Het was echter niet de bedoeling daarmee afbreuk te doen aan de traditionele zelfstandigheid van deze
instelling. Vandaar dat de Bankwet van 1948 de waarborgen regelt tot het veiligstellen van de zelfstandigheid van De Neder-
worden gewaakt, dat De Nederlandsche Bank, ook na de naasting der aandelen, die mate van zelfstandigheid tegenover de regering behoudt welke voor een behoorlijke functionering van de
circulatiebank en voor het voeren van een weloverwogen monetaire politick onmisbaar is” 9).
Stel het geval dat het monetaire beleid van De Nederlandsche
Bank volstrekt niet in overeenstemming is met hetgeen de minister van Financien kan verantwoorden. Daarbij moet ervan worden uitgegaan dat in frequente en diepgaande gesprekken geen
overeenstemming wordt bereikt. In dat geval kan de minister van
Financien het noodzakelijk achten ter coordinate van de monetaire en financiele politick der regering en de politiek van de
Bank aan de directie de nodige aanwijzingen te geven. De minister dient in dat geval de Bankraad te hebben gehoord, Met dit
laatste wordt beoogd de gerezen geschilpunten te brengen voor
een forum van representanten van handel (inclusief verkeer), nijverheid en het agrarisch bedrijfsleven, de gezamenlijke werknemersorganisaties en enkele deskundigen op het gebied van het
voortduur tussen de Treasury en de FED wordt gevoerd. Burns
merkt in dit verband op: …..I believe, that the System’s independence results in a more thorough discussion and thrashing
out of public issues than would otherwise occur” 6).
Het meespelen van verschillende autoriteiten, die verschillende instrumenten van beleid ter beschikking hebben, in het spel
van politieke besluitvorming vereist dat deze autoriteiten een
open oog hebben voor de beperkte actieradius van elk der beleidsinstrumenten. Het is deze visie waarmee de huidige voorzitter
3. De zelfstandigheid van De Nederlandsche Bank
3.1. De taak van De Nederlandsche Bank inzake het monetaire
beleid
landsche Bank inzake het door haar gevoerde beleid, alsmede de
geld- en bankwezen. Daarbij zullen de geschilpunten worden
afbakening van deze zelfstandigheid ter coordinate van het monetaire en financiele beleid zoals dat gevoerd wordt door de regering en de directie van De Nederlandsche Bank.
Met betrekking tot de taak van De Nederlandsche Bank inzake
toegelicht door de directie van De Nederlandsche Bank en de
thesaurier-generaal van het Ministerie van Financien. Hiermede
wordt dus een volgende toetsing der standpunten ingebouwd in
de procedure. Wanneer de Bankraad zich naast de directie van
het monetaire beleid speelt artikel 9 van de Bankwet 1948, met
De Nederlandsche Bank zou plaatsen, mag zeker worden ver-
name lid 1 en 3, een centrale rol. Lid 1 luidt: ,,De Bank heeft tot
taak de waarde van de Nederlandse geldeenheid te reguleren op
zodanig wijze als voor ‘s lands welvaart het meest dienstig is, en
daarbij die waarde zoveel mogelijk te stabiliseren”. Op grond
van lid 3 oefent De Nederlandsche Bank het toezicht uit op het
kredietwezen op basis van het bepaalde in de Wet toezicht kre-
wacht dat de minister van Financien daarin aanleiding zou vinden tot heroverweging van het geven van aanwijzingen.
Stel nu dat ook na het horen van de Bankraad de betrokken
minister besluit gebruik te maken van het aanwijzingsrecht.
Wanneer in dat geval de directie van De Nederlandsche Bank bedenkingen heeft tegen de opvolging daarvan, dan, aldus lid 2,
,,staat het haar vrij die bedenkingen binnen drie dagen, nadat zij
de aanwijzingen heeft ontvangen, schriftelijk te Onzer kennis te
brengen. Wij beslissen of die aanwijzingen zullen worden opgevolgd”. Wij onderstrepen dat deze ..bedenkingen” ter kennis dienen te worden gebracht van de Kroon, hetgeen in feite wil zeggen
dietwezen. Artikel 21 van de Wet toezicht kredietwezen geeft De
Nederlandsche Bank de bevoegdheid bepaalde voorschriften aan
kredietinstellingen te geven voor de uitvoering daarvan. Artikel
22, lid 1 van deze laatste wet luidt: ,,Indien de Bank tekenen
ontwaart van een ontwikkeling, die naar haar oordeel de uitvoering van de taak, haar in artikel 9, eerste lid, van de Bankwet
1948 opgelegd, in gevaar brengt of zou kunnen brcngen, pleegt
zij met de betrokken representatieve organisaties overleg omtrent de door de daarbij betrokken groepen van kredietinstellingen in verband met die ontwikkelingen te volgen gedragslijn”.
Deze taakomschrijving inzake het reguleren van de Nederlandse geldeenheid laat grote ruimte voor het bepalen van de
concrete maatregelen welke op een bepaald moment opportuun
moeten worden geacht. Immers, de ontwikkeling van grootheden als de werkgelegenhcid, de produktiviteit en het prijsniveau
kunnen alle als doeleinde van het monetaire beleid worden beschouwd. Belangrijk in dit verband is dat het beleidsdoeleinde
van de inflatiebeheersing expliciet wordt genoemd.
3.2. De verhuuding tn.vien DNB en de minister van Financien
Intussen dient men zich te realiseren dat op grond van de hiervoor genoemde wetsartikelen slechts een deel van de verantwoordelijkheid door het monetaire beleid aan De Nederlandsche
Bank is gedelegeerd. Daarmee raken wij een zeer belangrijke
vraagstelling: hoe kan worden voorkomen dat het beleid van de
regering wordt doorkruist door dat van De Nederlandsche Bank?
De Memorie van Toelichting bij het wetsontwerp van wet leidende tot de Bankwet 1948 geeft een duidelijk antwoord op deze
vraag: ,,Het behoeft geen betoog, dat die vraag er een van regeringbeleid is en derhalve niet aan de circulatiebank ter beslissing
kan worden gelaten. Het is op grond van deze overwegingen, dat
de ondergetekende het noodzakelijk acht in de Bankwet een bepaling op te nemen …, welke… aan de minister van financien
576
de Ministerraad en niet de minister van Financien. Dat hier gekozen wordt voor een beoordelingsforum met bredere basis is begrijpelijk. Een eventueel majeur conflict, zoals hier bedoeld,
heeft betrekking op het beleid van de regering, waarvan het monetaire en financiele beleid een vitaal onderdeel vormt. De
standpunten van de minister van Financien en de directie van
De Nederlandsche Bank dienen dan ook te worden getoetst aan
het criterium van het regeringsbeleid, zoals in het kabinet is
overeengekomen. Echter, daarnaast zouden deze standpunten
ook getoetst dienen te worden aan artikel 9. lid 1 van de Bankwet. Krachtens dit artikel immers wordt aan De Nederlandsche
Bank zeer uitdrukkelijk een opdracht gegeven betreffende het reguleren van de waarde van de Nederlandse geldeenheid ,,op zodanige wijze als voor ‘s lands welvaart het meest dienstig is, en
daarbij die waarde zoveel mogelijk te stabiliseren”. Ook de regering is gehouden deze wettelijke bcpaling in acht te nemen 10).
Bij dit laatste moet zowel aan de stabilisatie van de interne waar-
6) Arthur Burns, Reflections of an economic policy maker, Speeches and
congressional statements: 1969-1978, Washington DC, 1978. biz. 421.
7) Economic perspectives, a business and financial review by the Federal
Reserve Bank of Chicago, najaar 1982. biz. 14.
8) A. M. de Jong, DC welgcving nopens DC Nederlandsche Bank 1814-
1958. een historische sludie, ‘s-Gravenhage. 1960, biz. 411.
9) Idem. biz. 487.
10) ..De taakomschrijving, opgenomen in artikel 9. lid 1, verschaft echter
niet alleen aan de Bank, maar ook aan de Regering een richtsnoer”, aldus
par. 2 van de Memorie van Antwoord, Eerste Kamer der Staten-Generaal, zitting 1947-1948, 488, nr. 87a.
de van de gulden (dat wil zeggen in termen van prijsniveau) als
van de externe waarde (dat wil zeggen in termen van wisselkoersen) worden gedacht 11). Uit dien hoofde draagt De Nederland-
de Kroon meer een formele dan een materie’le betekenis moet
worden toegekend. Zoals hiervoor naar voren kwam zal de Ministerraad, die als beroepsinstantie voor de directie van De Ne-
sche Bank derhalve een eigen verantwoordelijkheid. Overigens
derlandsche Bank moet fungeren, reeds ten voile bij de zaak betrokken zijn doordat de minister van Financien zijn verschil van
mening met De Nederlandsche Bank aan de Ministerraad zal
hebben voorgelegd. Dit formele aspect van deze procedure wordt
geaccentueerd door het feit dat de Raad van State in deze niet behoeft te worden gehoord.
Wanneer het beroep van de directie van De Nederlandsche
Bank ongegrond wordt verklaard, moeten — ten zij het landsbelang zich daartegen verzet — de bedenkingen van de directie van
De Nederlandsche Bank en de beslissing van de Kroon met redenen omkleed bekendgemaakt worden door publikatie in de
Nederlandse Staatscourant. Ook over deze publikatie moet in de
Ministerraad worden beraadslaagd en beslist. Deze publikatie
betekent intussen dat het bedoelde conflict daarmee officieel aan
zij hierbij aangetekend dat normaliter in Nederland bij dergelijke
beroepsprocedures de Raad van State wordt ingeschakeld. Ter
wille van de wenselijkheid van een beslissing op korte termijn
wordt in het onderhavige geval echter aan een andere procedure
de voorkeur gegeven.
Intussen dient te worden opgemerkt dat de minister van Financien naar alle waarschijnlijkheid pas van zijn recht tot het
geven van aanwijzingen aan de directie van De Nederlandsche
Bank gebruik zal maken nadat hij zich heeft verzekerd van ruggesteun in de Ministerraad. Zulks mag worden verwacht op
grond van het reglement van orde voor de Raad van Ministers.
Volgens dit reglement beraadslaagt en besluit de Ministerraad
over het algemeen regeringsbeleid. De door ons behandelde problematiek betreffende de coordinate van het monetair en financieel beleid van de regering en het monetaire beleid van De Nederlandsche Bank is stellig een aangelegenheid van algemeen regeringsbeleid.
Uit dien hoofde kan worden geconcludeerd dat aan de beroepsprocedure van de directie van De Nederlandsche Bank bij
ESB 29-6-1983
I I ) Opgemerkt zij, dat de externe waarde van de gulden uitdrukkelijk
door de regering wordt vastgesteld op grond van de Wet inzake de wissel-
koers van de gulden.
577
de openbaarheid wordt prijsgegeven. Dit laatste impliceert te-
vens dat naar aanleiding daarvan over deze zaak in het parlement vragen kunnen worden gesteld en van gedachten kan wor-
den gewisseld.
In het kader van de hier besproken procedure is het voorts van
belang dat volgens artikel 23, lid 5, van de Bankwet 1948 elk lid
van de directie van De Nederlandsche Bank dat weigert of opzettelijk nalaat gevolg te geven aan een of meer aanwijzingen als bedoeld in artikel 26, door de Kroon — de Raad van State gehoord
— kan worden ontslagen. Hier blijkt in de Bankwet dat er uit-
eindelijk sprake is van een hierarchische verhouding tussen de
Kroon en de directie van De Nederlandsche Bank, voor zover
het betreft het monetaire beleid. Deze hierarchische verhouding
vormt het logisch sluitstuk van een democratisch bestel, waarin
uiteindelijk de leden van het kabinet zich in het parlement zul-
len moeten verantwoorden en waar ook uiteindelijk zal moeten
worden beslist of het beleid van de directie van De Nederlandsche Bank moet worden geacht dienstig te zijn voor’s lands wel-
vaart. Bij dit alles zij tevens aangetekend, dat zolang de minister
van Financien geen gebruik maakt van het aanwijzingsrecht, hij
geacht moet worden het beleid van De Nederlandsche Bank in
het parlement te kunnen verantwoorden.
3.3. Artikel 26, een iiltimttm remedium
In het voorgaande werd duidelijk op welke subtiele wijze de
Bankwet 1948 De Nederlandsche Bank een eigen verantwoorde-
lijkheid verzekert, zulks in overeenstemming met de traditie op
dit terrein welke in Nederland was gegroeid. Artikel 26 geeft voldoende waarborgcn om te voorkomen dat artikel 9 door het aanwijzingsrecht wordt uitgehold.
Van groot belang is intussen dat de minister van Financien
van het aanwijzingsrecht nooit gebruik heeft gemaakt. Hieruit
mag echter niet tot overbodigheid van artikel 26 worden gecon-
cludeerd. Integendeel, men zou kunnen stellen dat, ingeval tussen de minister van Financien en de directie van De Nederland-
sche Bank een ernstig verschil van mening ontstaat inzake het
monetaire beleid, artikel 26 met zijn moeizame en tegelijkertijd
subtiele procedure, waarvan de uiterste consequentie voor beide
partijen onzeker is, de minister van Financien en de directie van
De Nederlandsche Bank ertoe veroordeelt het toch samen eens
te worden. Inmiddels mag worden verwacht dat normaliter de
contacten tussen beide monetaire autoriteiten via overleg op
meer vloeiende wijze zullen verlopen. Vandaar ook dat De Jong,
de vroegere directeur en geschiedschrijver van De Nederlandsche
Bank, van wiens werk De wetgeving nopens De Nederlandsche
Bank 1814-1958, een historische studie ik bij het schrijven van
dit onderdeel van dit artikel een dankbaar gebruik heb gemaakt,
de bespreking van artikel 26 beeindigt met de woorden: ,,Onder
normale omstandigheden zal door geregeld overleg tussen een
bekwame bankdirectie en een bekwame minister van financien
gewoonlijk wel een gezonde coordinate van de politick van de
Bank en de monetaire en financiele politiek van de regering te
bereiken zijn” 12). En vervolgens merkt hij op: ,,De geestelijke
vader van de aanwijzing, minister Lieftinck, beschouwde de toepassing van het eerste lid van artikel 26 als een iiltimum remedium”.
4. Enige vergelijkende opmerkingen
Uit voorgaande beschouwingen inzake de zelfstandigheid van
enerzijds het Federal Reserve System en anderzijds De Neder-
landsche Bank inzake het monetaire beleid blijkt dat in beide
landen de wetgever de respectieve centrale banken de opdracht
geeft tot het voeren van het monetaire beleid. Duidelijk zij onderstreept dat in beide landen in feite de centrale banken een grote mate van zelfstandigheid bezitten. Het probleem van de begrenzing van deze zelfstandigheid komt aan de orde wanneer
over het monetaire beleid verschil van mening bestaat tussen de
overheid en de centrale bank.
Voor het geval in deze van een majeur conflict sprake zou zijn
heeft de wetgever in Nederland expliciet de te volgen procedures
vastgesteld. De wetgever gaat er echter vanuit dat normaliter het
monetaire beleid van De Nederlandsche Bank in goed overleg
met de minister van Financien wordt gevoerd. Het recht van de
minister van Financien om aanwijzingen te geven aan de directie
van De Nederlandsche Bank kan dan ook als een ultimum reme-
dium worden beschouwd. In het voorgaande kwam reeds naar
voren dat hiervan tot nu toe nimmer gebruik is gemaakt.
In de VS is van een dergelijke wettelijke regeling inzake procedures geen sprake. Het monetaire beleid is aan de FED opgedragen, met uitsluiting van andere autoriteiten. Daarbij zou de
vraag kunnen worden gesteld of de zelfstandigheid van een centrale bank niet als inconsistent met een democratische samenleving zou moeten worden beschouwd. De zelfstandigheid van de
verschillende organen van de uitvoerende macht sluit echter aan
bij het systeem van ,,checks and balances” dat zo kenmerkend is
voor het staatsbestel van de VS. Deze kan ertoe bijdragen dat de
emoties van het moment niet leiden tot besluiten welke later
worden betreurd. Aldus zou het scheiden van macht in handen
van verschillende autoriteiten, elk met specifieke verantwoordelijkheden, kunnen bijdragen tot besluiten gebaseerd op een evenwichtige afweging van belangen.
Formeel lijkt de ,,independence within the government” beperkt te worden door de dreiging van nieuwe wetgeving gericht
op het beperken van de zelfstandigheid van de FED. In feite
blijkt de FED in het algemeen ontvankelijk te zijn voor de argumenten van het Congres en van de uitvoerende macht.
De verschillende institutionele regelingen inzake de grenzen
van de zelfstandigheid van de respectieve centrale banken kunnen begrepen worden in het licht van verschillen in traditie en
geschiedenis. Een Westeuropees land als Nederland draagt in
veel sterkere mate het karakter van een ,,welfare-state economy”, dat wil zeggen daar bestaat een meer positieve instelling
ten aanzien van de rol van de overheid betreffende de ontwikkeling van de samenleving dan in de VS. In de VS bestaat traditioneel een zekere reserve ten aanzien van deze rol van de overheid;
misschien kan zelfs van een zekere argwaan worden gesproken.
Men zou in dit kader ook kunnen wijzen op het verschil in
staatsrechtelijke verhoudingen in beide landen. De VS kent een
sterke scheiding van uitvoerende en wetgevende macht. In Nederland bestaat ministeriele verantwoordelijkheid aan het parlement. Het is in zoverre begrijpelijk dat het formele contact tussen De Nederlandsche Bank en het parlement loopt via de minister van Financien.
Het valt op dat sinds 1978 de FED krachtens de HumphreyHawkins Act zekere rapportageverplichtingen heeft ten opzichte
van het Congres. Daardoor wordt de rekenschap en verantwoording van de FED aan het Congres gespecificeerd. Daarmee wordt
beoogd tot een beter begrip en derhalve een betere coordinate
van beleid te komen tussen de uitvoerende macht, het Congres
en de FED. Dergelijke rapportageverplichtingen bestaan niet
voor De Nederlandsche Bank. Men zou zich kunnen afvragen of
deze voor de Nederlandse situatie wel passend zouden zijn. Het
is immers in Nederland gebruik dat formele informatiestromen
van De Nederlandsche Bank naar de volksvertegenwoordiging
lopen via de minister van Financien. Deze immers draagt in ons
land de politieke verantwoordelijkheid voor de hoofdlijnen van
het monetaire beleid 13).
Ten slotte — het zij ten overvloede opgemerkt — zal elk systeem van communicatie, of het wettelijk vorm krijgt of traditie
geworden is, in sterke mate inhoud worden gegeven door de leidende personen van de desbetreffende organisaties. Het gewicht
dat aan een centrale bank wordt toegekend door een regering,
een volksvertegenwoordiging en de ,,publieke opinie” zal dan
ook in sterke mate worden bepaald door de personen die met het
beleid van deze instellingen worden gei’dentificeerd en de vertrouwenspositie die zij te dien aanzien hebben weten op te bouwen.
W. Eizenga
12) A. M. de Jong, op. cil., biz. 494.
13) Zie de brief d.d. 30 december 1982 van dr. W. F. Duisenberg aan de
Vaste Commissie voor Financien van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
578
1