De wet van Baumol en de
collectieve-lastendruk
De wet van Baumol zorgt voor een autonome stijging van het aandeel
van de collectieve lasten alspercentage van het nationaal inkomen.
Die trend valt alleen tegen te gaan door het niveau van de collectieve
voorzieningen steeds verder terug te brengen.
In de economische literatuur wordt
de hoogte van de collectieve-lastendruk als een van de voornaamste oorzaken beschouwd van het onvoldoende functioneren van de arbeidsmarkt
in Nederland. De hoogte van de collectieve-lastendruk wordt op haar
beurt bepaald door de kosten van de
collectieve voorzieningen enerzijds
en de overdrachtsuitgaven anderzijds.
In discussies die ingaan op het probleem van de collectieve-lastendruk
worden soms macro-economische
‘fundamentals’ over het hoofd gezien.
Een van die ‘fundamentals’ is de ‘wet
van Baumol’, die een verklaring biedt
voor het voortdurend, autonoom stijgen van de collectieve uitgaven, en
dus ook de collectieve lasten, als percentage van het nationaal produkt. In
dit artikel wordt gepoogd om de beleidsmatige gevolgen van de wet van
Baumol voor de hoogte van de collectieve-lastendruk op een rijtje te zetten.
Eerst wordt de ‘wet van Baumol’
kort uiteengezet. Na een bespreking
van de gevolgen van deze wet voor
de toekomst van de collectieve voorzieningen wordt ingegaan op de
vraag in hoeverre een trendmatige
verhoging van de collectieve-lastendruk een probleem is.
De tweede veronderstelling is
dat de lonen tussen de sectoren niet
permanent kunnen divergeren. Dit,
omdat een uiteenlopende loonontwikkeling op langere termijn tot tegengestelde onevenwichtigheden op
deelarbeidsmarkten zal leiden. Overschotten dan wel tekorten op deelmarkten zullen uiteindelijk zorgdragen voor een convergerende
loonontwikkeling.
Loonstijgingen in sectoren waarin
op ruime schaal produktiviteitsstijgingen mogelijk zijn, worden (over-)gecompenseerd door arbeidsproduktiviteitsmutaties. In sectoren waarin
produktiviteitsmutaties niet of nauwelijks mogelijk zijn is geen sprake van
een dergelijke compensatie. Combinatie van de twee genoemde veronderstellingen resulteert daarom in een
voortdurend divergerende kostenontwikkeling per eenheid produkt.
De consequentie van deze divergerende kostenontwikkeling is afhankelijk van de prijselasticiteit van de produkten die door de onderscheiden
sectoren worden aangeboden. Als de
laagproduktieve sector prijsinelastische produkten aanbiedt, zal ze een
voortdurend groeiend aandeel van
het nationaal produkt vragen.
De ‘wet van Baumol’1
Collectieve voorzieningen
Baumols eerste en centrale veronderstelling is dat de technologische structuur van economische activiteiten
aanleiding geeft tot structurele verschillen in de arbeidsproduktiviteitsontwikkeling van economische sectoren. Als gevolg van innovaties,
kapitaalaccumulatie enz. bestaan bij
een aantal activiteiten permanente
mogelijkheden tot het vergroten van
de arbeidsproduktiviteit, terwijl bij andere activiteiten slechts incidentele
produktiviteitswinsten te behalen zijn.
De relevantie van Baumols stelling
lijkt in hoge mate aanwezig voor de
collectieve uitgaven. In een recente
publikatie van het Centraal Planbureau is beargumenteerd dat de stijging van de collectieve uitgaven,
voor zover niet betrekking hebbend
op de overdrachtsuitgaven, vrijwel
volledig verklaard kan worden door
prijs- en niet door volume-effecten .
Omdat de produktiviteitsstijgingen de
mutaties van de kosten van de inputs
(met name loonkosten) niet hebben
kunnen bijbenen, zijn de uitgaven
van collectieve voorzieningen als aandeel in het bnp toegenomen.
Een probleem bij deze redenering
is dat de produktiviteitsmutatie bij collectieve voorzieningen niet direct gemeten kan worden. Studies naar produktiviteitsmutaties van collectieve
voorzieningen, gebaseerd op kengetallen, geven echter aan dat met
name bij de qua omvang doorslaggevende onderdelen van (semi-) overheidsproduktie (onderwijs, veiligheid
en zorg) nauwelijks sprake is van stijging van de produktiviteir. Bij juist
deze vorm van produktie is dat ook
logisch: arbeid is hier niet alleen een
‘input’ voor de produktie, maar ook
van zelfstandige waarde voor de kwaliteit en omvang van de produktie.
Vanzelfsprekend is het optreden
van de ‘wet van Baumol’ niet de enige reden voor een opwaartse druk
op het aandeel van collectieve voorzieningen in het bnp. Bepaalde collectieve voorzieningen lijken een duidelijke positieve inkomenselasticiteit
te hebben. bij voorbeeld gezondheidszorg . Demografische verschuivingen, zowel vergrijzing als vergroening, kunnen leiden tot het feit dat
een groter aandeel van de bevolking
een aanspraak maakt op produkten
die door de collectieve sector aangeboden worden. Bovendien hebben
velen gewezen op meer politieke en
institutionele factoren die leiden tot
een groei van het aandeel van de collectieve sector.
1. Voor behandeling van de ‘wet van Baumol’ zie: W. Baumol, Macroeconomics of
unbalanced growth: the anatomy of urban
crisis, American Economic Review, 1967,
biz. 415-426.
2. CPB, De collectieve uitgaven in deperiode 1950-1990; een onderzoek naar de
componenten van de quotestijging, Werkdocument 67, 1994.
3. Zie bij voorbeeld H. de Groot en R.
Goudriaan, De produktiviteit van de overheid, Schoonhoven, 1991; D. Fisk, Government productivity in the USA, in: De toekomst van depublieke sector, Instituut
voor Onderzoek van Overheidsuitgaven,
Den Haag, 1994. Onderzoek naar produktiviteitsmutaties op basis van kengetallen
heeft het vanzelfsprekende nadeel dat alleen kwantitatieve grootheden gemeten
kunnen worden, en bij voorbeeld niet de
kwaliteit van de produktie.
4. Zie OESO, Health systems, deel I, Facts
and trends 1960-1991, Parijs, 1993. Overigens kennen andere collectieve voorzieningen mogelijk een negatieve inkomenselasticiteit (bij voorbeeld defensie).
Dit soort argumenten kunnen in
specifieke periodes wellicht de stij-
produktiefactor in deze sectoren te
doen dalen .
ging van het aandeel van de collectie-
beleidsmatige implicatie van de wet
ve sector in een economic voor een
Eigen bijdragen
groter deel verklaren dan de ‘wet van
BaumoP. Specifiek voor de laatste is
dat ze een veel structureler karakter
heeft, en relevant is voor alle nationale volkshuishoudingen.
Men kan ook proberen om collectieve voorzieningen te ‘decollectiviseren’, in die zin dat de bekostiging
minder uit de algemene middelen gefinancierd wordt, en meer uit eigen
bijdragen. Voor een belangrijk deel is
een dergelijk beleid echter meer een
herverdelingsbeleid dan een manier
om de (relatieve) kosten van de voorzieningen in de hand te houden. De
kostenstijging van de, deels, collectieve voorzieningen gaat immers ge-
Lagere collectieve uitgaven
Het behoeft nauwelijks toelichting
dat een van de belangrijkste thema’s
van het sociaal-economische beleid
in Nederland, en in vele andere
OESO-landen, juist het verlagen van
de collectieve-lastendruk is. Bij het
terugdringen van de uitgaven voor
collectieve voorzieningen worden de
volgende optics in meer of mindere
mate gehanteerd:
woon door; ze wordt alleen niet
meer volledig vertaald in een stijging
van de lastendruk. Wat ook de merites mogen zijn van invoering/verhoging van eigen bijdragen, ze kunnen
de gevolgen van de ‘wet van Baumol’
niet keren.
Divergerende loonontwikkeling
De loonmutaties in de overheidsen gesubsidieerde en gepremieerde
(G&G)-sectoren in Nederland zijn in
de periode 1980-1993 duidelijk achtergebleven bij die van het particuliere
bedrijfsleven . Aldus wordt beoogd
om de kostenontwikkeling van de
belangrijkste input, arbeid, te drukken, en daarmee ook de tweede
veronderstelling van Baumol te ontkrachten. Het is echter de vraag in
hoeverre continuering van dit beleid
mogelijk blijft. In de zorgsectoren is
tiek niveau uitgemaakt moeten worden. Dit is dan ook de belangrijkste
Privatisering van de uitvoering
Een vaak geopperde mogelijkheid
om de kosten van collectieve voorzieningen terug te brengen is om de uitvoering over te laten aan het particuliere bedrijfsleven. Dit staat los van
de financiering: in principe is het mogelijk dat de overheid de door een
private onderneming uitgevoerde
voorziening nog steeds uit de algeme-
van Baumol: als, afgezien van een
debat over de hoogte van de overdrachtsuitgaven, men het aandeel
van de collectieve voorzieningen in
het bnp wil terugbrengen of zelfs wil
stabiliseren, dan zal het volume van
deze voorzieningen in ieder geval relatief moeten afnemen.
De ernst van stijgende uitgaven
De beleidsmatige wens om de collectieve lasten terug te dringen staat in
schril contrast met de gesignaleerde
trend dat het aandeel van de collectieve voorzieningen in het bnp als gevolg van de ‘wet van Baumol’ op-
loopt. We moeten ons dan ook
serieus afvragen hoe ernstig het probleem van de stijging van de collectieve lasten als gevolg van het optreden
van de ‘wet van Baumol’ is8. Deze
vraag kan in dit artikel niet afdoende
beantwoord worden, maar verdient
wel meer aandacht in het sociaal-economische debat.
Het fundamentele bezwaar van de
‘mainstream’ econoom tegen collectie-
ve lasten is de marktverstorende werking van deze lasten. Een standaardvoorbeeld is daarbij de arbeidsmarkt.
ne middelen financiert. Het beoogde
De aanbieder van arbeid weegt de
kost van vrije tijd af tegen de baat
dat het verder op afstand zetten van
werknemers hier tot grote arbeidsmarktproblemen leidt. Maar ook in
andere (semi-)overheidsorganisaties
is ‘de rek emit’. Niet alleen werknemersorganisaties in deze sectoren
zullen zich verzetten tegen verdere
relatieve verslechtering van de arbeidsvoorwaarden, ook de werkgevers tekenen verzet aan tegen het
kostenvoordeel zou bereikt worden
doordat het particuliere bedrijfsleven,
opererend onder de ‘tucht van de
markt” een efficientere bedrijfsvoering kent dan overheidsinstellingen.
Afgezien van andere vraagtekens die
men bij een dergelijke redenering
kan stellen, zal er hoogstens sprake
zijn van een min of meer eenmalig
effect: de structurele produktiviteitsgroei van de betreffende sector, de
essentiele variabele voor de wet van
Baumol, zal niet gewijzigd worden7.
ontbreken van de financiele mogelijk-
De structurele verschillen in produkti-
heden om een ‘marktconform’ beloningspakket aan te bieden. Overigens wordt een divergerende
loonontwikkeling ook op een andere
wijze doorgevoerd: gesubsidieerde arbeidsvormen als werkervaringsplaatsen, JWG, banenpool, en, recent,
‘Melkertbanen’ worden hoofdzakelijk
in de collectieve sectoren toegepast.
Los van allerlei bestuurlijke overwegingen, kunnen dergelijke maatregelen vanuit een economische invalshoek niet anders beschouwd worden
dan als een bewust toegepaste metho-
viteitsmutaties tussen nijverheids- en
dienstverleningssectoren worden niet
veroorzaakt door andere eigendomsen marktreguleringsverhoudingen,
maar door de aard van de produktie.
vanaf eind jaren tachtig al gebleken
de om de kosten van de belangrijkste
ESB 25-1-1995
Vermindering van het volume
Erkennende dat de kosten per eenheid produkt van de collectieve voorzieningen relatief stijgen, is uiteindelijk de enige mogelijkheid om de
totale kosten in de hand te houden,
het volume – in ieder geval relatief —
te verminderen. Of een dergelijke daling wnselijk is, zal natuurlijk op poli-
van het netto loon. Als door introduc-
tie van belastingen (of een toename
5. Zie: I. Deerenberg, A. Wessels, Ontwikkeling van het regelingsloon 1980-1993
per sector, Supplement Sociaal-Economische Maandstatistiek, CBS, 1994.
6. Vaak worden genoemde vormen van arbeid als ‘additioneel’ bestempeld. Het is
echter niet duidelijk war de inhoud van
het begrip ‘additioneel’ is. Niet voor niets
hebben werkgevers en werknemers in het
particulier bedrijfsleven grote moeite met
vormen van permanente gesubsidieerde
arbeid, zoals de banenpool, vanwege het
concurrentievervalsende karakter. De auteur van dit artikel acht de enige bevredigende omschrijving van ‘additionele arbeid’ het overschrijven van de telefoongids.
7. Een groot vraagteken is met name of
de private uitvoerder van een collectieve
voorziening daadwerkelijk de ‘tucht van
de markt’ zal voelen. Het monopolistische
karakter van veel collectieve voorzieningen, door wie dan ook uitgevoerd, kan er
juist toe leiden dat private uitvoerders de
nodige ‘quasi rents’ zullen opstrijken.
8. Zeker omdat de ‘wet van Baumol’ een
grensoverstijgend fenomeen is: elke economic heeft ermee te maken.
daarvan) het netto loon daalt zal hij
minder arbeid aanbieden, dan wel
zijn beschikbare capaciteit niet op
een optimale wijze aanwenden: welvaartsverliezen derhalve. Hij kan ook
zijn arbeid in het grijze of zwarte circuit aanbieden en daarmee de belas-
tingheffing ontduiken. Met een dergelijk gedrag wordt de doelstelling van
de heffing vanzelfsprekend ondergraven. Hij kan ook proberen om het
netto loon constant te houden door
de heffing af te wentelen op een derde: bij voorbeeld via onderhandelingen op de werkgever. Indien dit een
succesvolle strategic is, zal de vraag
naar arbeid, ceteris paribus, dalen.
Vanuit welvaartsoptiek ook geen nastrevenswaardig alternatief.
De drie gedragsreacties op lastenstijging (of -introductie) die de mainstream-econoom voorspelt, kunnen
herleid worden tot een idee: accepteren economische subjecten de lasten-
stijging, in de zin dat ze hun economische gedrag niet bijstellen, of doen
ze dit niet? Het zal duidelijk zijn dat
in vele gevallen economische subjecten hun gedrag wel bijstellen: er
wordt immers op behoorlijke schaal
zwart en grijs gewerkt (en werk aangeboden). Ook vindt er een bepaalde
mate van afwenteling van lasten op
loonkosten plaats, al is het laatste
woord over de precieze omvang daar-
van nog niet gezegd9. Zeker bij continu toenemende lasten is te verwach-
ten dat non-acceptatie ook een groter
probleem wordt.
Waar het echter om gaat is in hoeverre de met de lastenstijging samenhangende welvaartsverliezen (over-)
gecompenseerd worden door de welvaartswinst die bereikt wordt door
het aanbod van collectieve voorzieningen.
Op minstens twee vormen van welvaartswinst door collectieve voorzieningen kan gewezen worden. In de
eerste plaats is er het bekende ‘collectieve’ of ‘niet-uitsluitbare’ karakter
van bepaalde goederen. Doordat
deze goederen gebruikt kunnen worden ongeacht het al dan niet betalen
voor die goederen, zal het aanbod bij
private voorziening lager liggen dan
het gewenste niveau of helemaal achterwege blijven. Veiligheid, openbaar
bestuur, infrastructuur, (fundamen-
teel) wetenschappelijk onderzoek:
het zijn allemaal goederen die in
meer of mindere mate dit ‘collectieve’
karakter hebben. Doordat dergelijke
goederen als collectieve voorziening
worden aangeboden, wordt het maatschappelijk gewenste niveau wel bereikt, en daarmee welvaartswinst geboekt.
Een ander argument dat relevant
kan zijn voor het welvaartsverhogende effect van collectieve voorzieningen is de asymmetric van kennis over
bepaalde goederen tussen aanbieders
en vragers. Doordat de aanbieders
van bepaalde goederen grotere kennis van die goederen hebben dan de
vragers kan het uiteindelijke volume
dat wordt afgezet afwijken (zowel in
positieve als negatieve zin) van het
maatschappelijke optimum. Traditioneel is dit bij voorbeeld bij gezondheidszorg een belangrijk argument
om in ieder geval een deel van die
zorg als collectieve voorziening aan
te bieden.
Alhoewel het bovenstaande suggereert dat er een ‘optimaal’ niveau zou
zijn van collectieve voorzieningen, is
het mijns inziens ondoenlijk om dit
optimale niveau kwantitatief te bepalen. Ook in empirische zin is er nooit
afdoende antwoord gegeven op de
vraag naar de optimale omvang van
een collectieve sector voor een volkshuishouding.
Terug naar ‘Baumol’: wat betekent
dit nu beleidsmatig voor de tendens
van stijgende lasten als gevolg van de
relatieve kostentoename van collectie-
ve voorzieningen? In de eerste plaats
is het van niet te onderschatten belang dat deze tendens erkend wordt
door beleidsmakers. Zoals hiervoor
besproken is, lijkt het een fictie dat
het aandeel van collectieve voorzieningen in het bnp op termijn teruggedrongen kan worden (of zelfs maar
gestabiliseerd) zonder dat het pakket
voorzieningen wordt teruggebracht.
Helaas wordt deze fictie nog al te
vaak beleden.
Vervolgens zouden beleidsmakers
zich moeten wenden tot diegenen
die zij pretenderen te vertegenwoordigen. De ‘achterban’ moet duidelijk gemaakt worden dat het voorkomen
van lastenstijgingen, en zeker het realiseren van lastendalingen, op termijn
een prijs kent: of er vindt een ‘warme’ sanering van collectieve voorzieningen plaats via uitbreiding van het
profijtbeginsel (introductie of verhoging eigen bijdragen) of een ‘koude’
sanering: afschaffen van bepaalde collectieve voorzieningen. In die zin is
de discussie die zich eind 1994 ontspon over de bezuinigingen op het
hoger onderwijs, en de verhoging
van collegegelden, een zeer zinvolle
vingeroefening. Als we overtuigd zijn
van het bereiken van de grens van
economische subjecten om lasten te
accepteren en er wordt desalniettemin continuering van het aanbod van
collectieve voorzieningen (in dit geval hoger onderwijs) verwacht, dan is
een uitbreiding van de eigen bijdrage, ofwel een warme sanering, onontkoombaar.
Conclusie
De collectieve-lastendruk wordt deels
bepaald door de kosten van de collectieve voorzieningen. De wet van Baumol geeft aan dat de kosten per eenheid produkt van deze collectieve
voorzieningen sterker zullen toenemen dan gemiddeld. Dit leidt ertoe
dat er een trendmatige toename zal
plaatsvinden van het aandeel van de
collectieve voorzieningen in het bruto nationaal produkt, en daarmee tot
een trendmatige opwaartse druk op
de collectieve-lastendruk. De op termijn enige werkbare methode om
deze trend te keren is om het volume
van collectieve voorzieningen ten opzichte van het totale produktievolume te verkleinen. Dit kan door middel van het opeenstapelen van eigen
bijdragen (een ‘warme’ sanering van
de collectieve voorzieningen) of door
middel van het afstoten van collectieve voorzieningen (‘koude’ sanering).
Het belangrijkste criterium voor de
noodzaak van een dergelijke verkleining is de acceptatiegraad van hogere lasten door economische subjecten.
Marco Wilke
De auteur is hoofd van de centrale staf van
AbvaKabo. H. Jetten wordt bedankt voor
opbouwend commentaar op een eerdere
9. Voor zover afwenteling van lasten die
op werknemers drukken in loonkosten
plaatsvindt, zal dit met name via de loondriftcomponent van de incidentele loonontwikkeling plaatsvinden; zeker indien
dit gepaard gaat met een krappe arbeidsmarkt. Overigens doemt hier de vraag op
of economische subjecten kostenstijgingen als gevolg van eigen bijdragen meer
accepteren, in de zin van het niet bijstellen van gedrag. Zo wordt in de meeste
loonvergelijkingen in macro-modellen
een hogere afwentelingscoeefficient met
betrekking tot prijsstijging (waaronder
ook eigen bijdragen) vastgesteld dan met
betrekking tot lastenstijging. In die zin
kunnen aan het instrument ‘eigen bijdragen’ nog de hodige haken en ogen zitten.